给“野生动物保护法”修法提建议

南方周末记者　刘怡仙

甘加环保志愿者为牧民发放野生动物保护宣传日历，他们希望牧民能意识到保护草原栖息地的重要性。

受访者❘　供图

★过去，“野生动物保护”一直是冷门话题，难以获得大众关注。疫情期间，COVID-19病毒与野生动物消费的关联，将“野生动物保护”这个环保话题推至全民“紧盯”的公共议题。

多位受访者向南方周末记者表示，非常关注“野保法”中的公众参与。理由明确，野生动物涉及的物种多、种类多、专业门槛高，野生动物和与之共存的居民存在一系列复杂管理状况，公众、志愿者、野保社会组织、研究者都能起到辅助作用。

2020年春节，43岁的藏族僧人桑杰嘉措，一直忙着准备一份藏语问卷，准备向西藏、青海、四川、甘肃等地的藏族居民征求意见，他们对野生动物的看法，对于修订野生动物保护法（以下简称“野保法”）有何意见。

截至2月14日，桑杰嘉措一共收到4078份反馈意见。

这份调查问卷，本是北京大学自然保护与社会发展中心、自然之友、山水自然保护中心等多家公益组织、学者团体共同发起，期望了解公众对野生动物消费、贸易、修法意愿的想法。桑杰嘉措所在的甘加环保志愿者团队翻译制作了藏语版，最终，汉藏双语的问卷总计收到了101172份。

十万多份公众意见令发起者感到意外。过去，“野生动物保护”一直是冷门话题，难以获得大众关注。疫情期间，COVID-19病毒与野生动物消费的关联，将“野生动物保护”这个环保话题推至全民“紧盯”的公共议题。

2020年2月10日，全国人大法工委将修改“野保法”列入全国人大2020年的立法工作计划。自然之友等十家环境保护团体投身于野生动物保护法的修订中，将公众建议与自身经验结合，于2020年2月20日向人大法工委共同提交修法建议。

近两个月来，多家研究团体、公益团体陆续提交各自修法意见，其中有针锋相对的观点，也有彼此支持的意见。公众基于各自的经验及立场，前所未有地参与了这场修法讨论。

驱赶蝙蝠的公众情绪

新冠肺炎疫情发生后，中国猫科动物保护联盟（以下简称“猫盟”）的发起人宋大昭感到公众对野生动物的态度变了，过去“不管什么场合讲都没人听”。

宋大昭投身野生动物保护领域已有十余年，而公众对野生动物保护的认识一直都在“初级阶段”。

2020年1月20日，钟南山院士确认新型冠状病毒“人传人”，也指出病毒源头“可能来自于某一野生动物（如竹鼠、獾）”。随后，新冠病毒的宿主不断被视为是蝙蝠、穿山甲、果子狸等不同野生动物。

宋大昭感到人们的“恐慌”激发了求知欲，总有人问他“蝙蝠真的是宿主吗？”“我们做了什么会导致这种情况？”

宋大昭意识到这是倡导野生动物保护的机会。2020年1月24日，北京大学教授吕植等19名院士学者联名呼吁：杜绝野生动物非法食用和交易，从源头控制重大公共健康危机。宋大昭转发倡议，并加入联署。

那些天，复旦大学生命科学学院研究员王放在忙着“赶蝙蝠”。

当时，上海市各区野生动物保护管理站不断接到居民报警——家里来了蝙蝠。工作人员甚至一天出动六次，去居民家里驱赶蝙蝠，不堪其扰。他们找到王放团队，“能不能帮忙解释清楚？”

王放综合各方研究，指出上海市内的蝙蝠主要是东亚伏翼、中华山蝠、东亚蝙蝠，目前没有研究证明它们携带与新冠病毒有关的病毒。但惊扰越冬蝙蝠“可能会带来更大的风险”，即人为诱发蝙蝠发病，导致病毒扩散等。

王放不断在多个场合进行科普：“最佳做法是不打扰蝙蝠”。但他发现，北京、上海、南京等多地还有居民“赶蝙蝠”，还出现了更多问题，“赶”蝙蝠不行，投毒行不行？　投毒的话，对人有什么影响？

疫情之下，居民的心情普遍焦虑、恐慌。基于专业，王放意识到自己需要做更多的事情。

自然之友总干事张伯驹向南方周末记者回忆，新冠疫情下，不同领域的野生动物保护团体沿着擅长的方向开展相关行动，后来逐步走在一起。

最终十家机构形成一个包含不同视角和不同能力的法律研判团队，开始跨机构的联合性工作。其中，北大、昆山杜克大学等研究机构及学者提供物种方面的科学建议；山水自然保护中心有一线经验及公共传播经验；“猫盟”提供一线的丰富观察；守护荒野志愿者平台负责收集志愿者和公众声音；广州绿网参与数据分析；自然之友负责法律和公共政策的研判。

修法建议应当多元

“野保法”最早制定于1988年，当时的立法目的明确写道，不仅要保护拯救珍贵濒危的动物，也要保护发展和合理利用野生动物资源，维护生态平衡。立法方针则是加强资源保护、积极驯养繁殖、合理开发利用。

2016年“野保法”进行全面修订时，自然之友的法律政策团队深入参与整个修法过程。“许多问题了然于胸”，张伯驹说。

据介绍，当时，无论是立法目的还是立法方针，野生动物都被视为一种可利用的资源。2016年“野保法”修订，立法目的增加了“维护生物多样性和生态平衡，推进生态文明建设”的条文，其原则仍是保护优先、规范利用、严格监管，并留有近20处“利用”的条款。

新冠疫情下，公众对野生动物的关注，推动着政府尽快制定和推行相关政策。

2月10日，“野保法”列入全国人大2020年立法工作计划；2月12日，广东省人大通过决议“禁止交易和滥食野生动物”；2月14日，天津市出台禁止食用野生动物的决定；2月17日，广东启动省一级的野生动物保护管理条例的修订工作。

来自各方的意见和建议也不断提出。从环保组织的角度来看，公益组织希望本次“野保法”修订能改变原有“利用”思路，将公共卫生纳入立法目的。此外，保护范畴亟需扩大至一般野生动物。

北京市昌平区人民法院的法官杨杰，也是多年的野生动物保护志愿者。他告诉南方周末记者，“野保法”目前仅保护珍贵濒危动物、“三有”动物（有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物），而且名录多年没更新。“猎隼、草原雕数量急剧下降，但它们还是国家二级保护动物”。宋大昭则指出，“基石”物种也需要保

护，如普通麻雀，如果在当地生态系统里数量不足，也会引发生态问题。

而王放提出了一个具体修法的专业意见。

2月10日，中国法学会行政法学研究会公开《野生动物保护法修改的九个建议》，第二条提到，“更容易引发公共卫生问题的动物（如刺猬、蝙蝠、穿山甲、蜈蚣、毒蛇等）则可以考虑采取特殊保护措施，允许科研利用和生态灭杀”。

“我们就坐不住了。”王放回忆，当天晚上，王放在公众号上撰文分析，指出生态系统有复杂的调控机制，生态灭杀在操作及效果上无法达成，可能造成严重生态灾难。

王放发现，提出建议的是一个以法学教授为主的专家团队，缺乏跨学科建议。例如，“蝙蝠”包含多个科属，是超150种动物的总和；“毒蛇”也是一个含混的概念，仅影响程度而言，可分无毒蛇、剧毒蛇、后沟牙微毒蛇等。

他认为，参与修法建议的人群要多元，专家团队应该包括野生动物专家、河湖管理专家、园林专家、土壤专家等多方面力量。

“没有完全一致的共识”

2月19日，自然之友等10家机构完成意见和建议的定稿，最终向全国人大常委会法工委和全国人大环资委提交了以下几点修法建议：首先是立法目的，要提高到以保护为目的，并且纳入“公共安全”这一立法目标；明确定义，野生动物应该是未被人类驯化的动物，同时，需要扩大野生动物的保护范围，要保护的不只是名录上的濒危珍稀的野生动物。

王放的印象中，修法的意见交换频繁，既有学者与学者之间的，也有学者和公益机构之间的。修法者与一线志愿者之间的意见，也来来往往。大家讨论的焦点问题包括：竹鼠、豪猪等能不能吃？　人工繁殖后，到底能不能让野生种群减少捕杀，帮助其数量增长？　水生动物为什么关注这么少？

争议常有，甚至大到惊人。同样是支持野生动物保护，有些认为人工繁殖野生动物应该严格管制，有人认为应该完全放开。

2月24日，全国人大常委会审议通过了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》。从维护公共安全的角度出发，全面禁止食用野生动物，严厉打击非法野生动物交易。这项决定随后成为野生动物保护法修法讨论的一个热点，“能不能养”？　哪些能养？　哪些不能？

江西赣州的周建养石蛙已有八年，目前存栏量一千多斤，市值十余万。“决定”发出几天后，当地林业部门便上门统计存栏量，要求不准交易、不准食用。周建感到无奈。2019年，赣州市林业局将野生动物养殖视为特色经济产业，予以专项资金补助，“刚刚看到一点希望”，但是专项补助还没到手，现在又收到转产通知。

周建告诉南方周末记者，石蛙养殖在当地已有20年以上。养殖大户们牵头在群里收集意见，争论为何本地石蛙不能养，美国青蛙、牛蛙能养？在“特种养殖”群里，有时大家讨论急了，会批评建议修法的专家学者，为何把“锅”扣在野生动物身上。

贵州遵义的何胜先则为手里四百余只孔雀发愁。2012年，她开始四处学习养殖孔雀，投入数十万元建厂搭网，繁殖孵化。她强调，自己获得林业部门颁发的《陆生野生（三有）动物驯养繁殖备案证》和《动物防疫条件合格证》及营业执照，证件完备，她认为许多特种养殖产业已经成熟，不应采取一刀切形式。

养殖从业者等着相关政策落地。湖南多地区的政协委员则呼吁尽快出台野生动物保护法的实施细则，或加急制定野生动物养殖业退出转产政策。广东省已制定转产补偿方案，不在禽畜名录里的动物进行灭杀。

王放也陆续接触数起养殖户的案例，他发现，相关地方法规目前依然是征求意见稿，农业农村部于4月8日发布的《国家畜禽遗传资源目录(征求意见稿)》也是征求意见稿，因而建议，在野保法修订完成前，特种养殖动物还是养殖户的个人财产，不宜仓促灭杀。

至于特种养殖产业如何转型及补偿是政策问题。王放认为，科学工作者仅能从科学角度判断野生动物和养殖动物之间的关系。针对该物种养殖产业是否成熟，建议“一事一议”，进行公开听证会。

宋大昭认为，保护和养殖之间并无逻辑上的对立，实际是互为影响。养殖户的权益应由其他的法律和政策进行保障。“野生动物规范化养殖仅是野生动物保护大方向中的一小块。”王放强调。

最终不同的专家、学者、志愿者们各自抱团，提交自己的建议、通过媒体发声。“没有完全一致的共识”，王放说。

据媒体统计，截至2月底，针对“野保法”修法提出的建议稿已有六份。张伯驹认为远远不止。

这些建议存有部分共识，细节上则有诸多差异。“公共安全”没有纳入阿拉善SEE基金会提交的版本，他们担心可能会出现以此为由的“生态灭杀”，影响生态系统平衡；在自然之友等机构提出的“不许食用（野生动物）”的基础上，中国绿发会进一步提出全面禁止商业性驯养繁殖野生动物。

公众应当参与

2020年3月6日，自然之友联合阿拉善SEE基金会、猫盟、山水自然保护中心等机构，举办一场“我为‘野保法修法添砖加瓦”微访谈。

从原始的访谈记录里看到，人们讨论热烈：“球蟒、绿鬣、太加（皆为爬宠）可否进一步审查饲养问题、规范购买途径？”“马戏团表演会有更严格的条例吗？”“燕窝在野生动物制品中，属于食品还是药品？”

“从小白到专业人士都有。”参与这场访谈的张伯驹说，微访谈访问量超过一千万，讨论数也达到1.1万以上，远超预期。对他们来说，是惊喜，也是好的开始。

2017年土壤污染防治法立法时，自然之友承接生态环境保护部的立法研究项目，深入参与。当时这份立法，仅收到几百份公众意见，而企业、市场相关的个人所得税法和合同法，会有上万人提交意见。

张伯驹感到遗憾。“这部法律（土壤污染防治法）多么重要”。土壤问题事关农作物安全、食品安全，还事关地下水安全。许多年前，人们一直说要“喝上干净的水、呼吸清洁的空气、食用质量安全的食物”，土壤问题却“没有人提及，波澜不惊”。

事后究其原因，张伯驹认为这些关乎公众利益的法律恰恰没有明确相关方，“许多人不知道这事跟我有什么关系”。公众掌握的信息也远远不足，人们不清楚立法何时启动，通过哪个邮箱、哪种方式发表意见。此外，很多人不一定能马上看懂“法言法语”，需要翻译，需要能力支持。

推动公众参与修法，因而成为公益组织的工作方向之一。多位受访者向南方周末记者表示，他们非常关注“野保法”的公众参与，希望将其作为法律原则之一。理由明确，野生动物涉及的物种多、种类多、专业门槛高，野生动物和与之共存的居民存在一系列复杂管理状况，公众、志愿者、野保社会组织、研究者都能起到辅助作用。

期望公众参与，也是王放的诉求，他感到野外种群观察研究的需求从未如此急迫。此次修法讨论中，对于大部分物种，科学研究者几乎拿不出野生动物的准确数据，它们在哪儿，有多少，受到哪些威胁。“我们国家有三千多种动物，详细掌握种群数据的不超十种”。

王放认为，应该让公众尽量熟悉自然，才能有所观察、产出意见。对蝙蝠的恐慌，最终是“城市居民如何与野生动物共处”的问题。

在上海，貉是常见的野生动物。傍晚时分，常见它们趴在树丛或灌木里探头看，它对狗很感兴趣，猫也认识它。王放最喜欢的事情，就是跟在貉身后在公园闲逛。

（应受访者要求，周建为化名）