地方政府突发公共事件应急管理研究

刘小楠

[摘    要] 目前，我国正处于改革攻坚期，各类突发公共事件层见叠出，给国家和广大人民群众造成巨大的损失。地方政府处于突发公共事件的第一线，必须积极面对社会中出现的各种突发状况，采取有效的措施及时制止、补救和处理。文章就地方政府突发公共事件应急管理展开探讨。

[关键词] 地方政府;突发公共事件;应急管理

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 07. 084

[中图分类号] D632.9    [文献标识码]  A      [文章编号]  1673 - 0194（2020）07- 0201- 03

0      前    言

我国是世界上最大的发展中国家，但是也是受灾频率最高、范围最广的国家。随着我国经济的高速发展，各种社会问题也日益暴露，突发公共事件正在朝着更高的破坏程度蔓延。目前我国已经建成了以“一案三制”为主要内容的国家突发公共事件应急管理体系。但是由于我国地域辽阔且人口众多，所以为各个地方的应急管理机制带来了严峻的挑战[1]。各地政府必须要不断提升应急管理能力，完善相关机制，从而为我国社会的稳定和安全保驾护航。

1      突发公共事件的定义和特点

1.1   定义

《国家突发公共事件总体应急预案》中规定：突发公共事件就是指突然发生，造成或者可能造成的重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和社会危害的公共安全紧急事件。根据《中华人民共和国突发公共事件应对法》的标准，通常把突发公共事件划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四种类型。

1.2   特点

（1）突发性。突发公共事件的突发性就是指没有任何预兆，或者是这种预兆很难察觉的，突发性也是突发公共事件最明显的特点，其产生的结果是让人猝不及防的。

（2）不确定性。主要涵盖了两个含义：一是指突发公共事件自身带有某种不确定的因素，如原因不确定、性质不确定等;二是指突发公共事件带来的结果不确定。

（3）公共性。突发公共事件是基于一定的时间和地点，对一部分人的生命、财产等造成影响，且公共性也在一定程度上决定了突发公共事件的扩散领域。

2      地方政府突发公共事件应急管理现状

2.1   地域差异大

地方政府作为最先获悉信息和最终落实举措的地方，不同地区因为地域的差异所呈现出来的事件发生特征也不一样。首先，从我国总体现状来看，呈现出东南沿海和西北边境的差异。沿海地区社会安全事件多发，特别是生产安全占据了主要地位。其次，东部沿海地区主要受到台风、海啸等自然灾害影响，而中西部地区则是更多受到旱灾、火灾。再次，东部经济发达的地区主要受到安全生产事故、交通事故的影响，而西部稍微落后的地区则是以受到群众骚乱事件为主[2]。

2.2   组织建设弱

纵观地方政府突发公共事件应急组织体系，依然还存在着不同程度的缺陷。例如个别地方政府应急管理体系灵活性差、开放性弱，并且在实际的沟通过程中，更加关注和直接利益相关者沟通，忽视了潜在利益相关者的动员。同时，个别领导注重自己的能力，却忽视了相关应急机制的完善。政府组织机构管理思想较强，但是流于形式。

2.3   体系建设有差异

截至2015年，我国各省市已经全部建立了省级突发公共事件应急预案。北京、上海、广东、四川等为代表的十多个经济发达的省市的应急预案体系基本完善，但是具体的体系建设因各地具体情况不同，存在较为明显的差异。以广东省为例，该省在总体基础上设立专项应急预案26项，部门应急预案19项，其中专门针对自然灾害的应急预案有10项，突发事故应急预案12项，突发卫生公共事件应急预案12项，社会安全事件应急预案11项。相比之下，其他部分省市依然还不完善，和广东省存在较大差距[3]。

3      完善地方政府突发公共事件应急管理的策略

3.1   加强应急准备工作

3.1.1   强化应急预演机制

为了强化应急预案的实效性，地方政府应当积极重视应急预演机制，并强化其实施力度。通过模拟现实情况的发生，在每一次的演练中就能够及时发现其中存在的问题和局限性，进而有针对地加以改进。与此同时，在演练的过程中，还能够增强各个部门和人员的默契程度，不断提升处理危机事件的效率。

3.1.2   加强应急队伍建设

我国早在十二五规划纲要中就提出了要加强应急队伍建设，提升生命救治能力的发展要求，因此，地方政府还需要不断加强基层应急队伍的综合能力。首先，应当将专业化和社会化进行融合。由于突发公共事件具备的特点，其注定了并不是少数的人员能够解决的，其还需要全社会的共同努力。所以，地方政府应当积极建设专业化和社会化相结合的人才，动用全部力量降低突发事件带来的危害。其次，坚持需要导向原则，结合现场案件的实际情况，地方政府应当考虑到综合状况，以满足实际需求为导向筹備工作。

3.1.3   打造专业应急设备

《突发公共事件应对法》第33条和第36条中分别规定：国家必须要建立应急通信系统和鼓励扶持对应用于应急管理的新技术和新设备，比如检测、预防、救援、处置等领域[4]。因此，地方政府必须要根据相关条例，加大应急技术设备的引入。首先，大力引进国外先进技术经验和高技术装备。其次，建立全领域协助机制，发挥设备的最大功效。再次，全面做好部口的统筹工作，建立应急管理专业技术人员。最后，通过信息技术，建立统一的应急指挥网络系统，实现数据信息的及时传达。

3.1.4   加强应急教育培训

首先，在整个突发公共事件的处理机制中，领导层是数据核心地位的，因此应当积极做好领导干部的培训工作，并依从实际情况出发，不断提升领导干部应付危机的能力。其次，强化救援队伍专业教育。不仅需要救援队伍具备专业的医疗知识，还应该具备较高的临场反应和专业的技能，在遇到任何突发情况的时候能够镇静，保证良好的心理状态。再次，推广公共危机教育，通过大规模的演习，提升全民的正确解决危机的意识和能力，减少民众受到的伤害。

3.2   完善应急决策体系

首先，应当建立统一的、常设性的突发公共事件核心决策机构，在该机构中不断总结我国各个地方多年来的突发公共事件以及应对方法，总结经验教训。其次，要不断提升领导的决策能力，依据突发公共事件的规模大小，正确做出科学应对措施。增强社会力量的参与程度，大力发挥所用公众的力量。应急管理的主要决策者必须要具备宏观的统筹能力，不能够鼠目寸光。面对突发公共事件，应当具备高强度的心理抗压能力和冷静思考的能力，避免决策出现的失误。再次，构建应急管理决策监控系统，不仅能够加强地方政府和社会公众之间的沟通交流，还能够为执行决策提供科学的依据。最后，决策是一门科学，要遵循其独特的科学理论，通过非程序化的决策，找出科学的专业方法。

3.3   加强应急社会参与

3.3.1   打造非政府组织参与平台

突发公共事件的应急处理方式应当从单一的地方政府管理层面逐渐向社会协同治理转变，地方政府在整个应急管理过程中处于主导地位，但是依然要加强和社会组织的联系才能够共同治理环境。首先，要加强合作，积极肯定社会管理在应急处理中的重要作用。其次，要提升非政府组织的社会地位，将其职责和任务进一步的明确。最后，需要建立综合管理的机构或者岗位，将地方政府和非政府组织之间架起桥梁，增强其沟通实效性。

3.3.2   挖掘基层组织力量

首先，要从观念和行动上积极重视基层组织在突发公共事件的作用，选取相应的先进人物，树立积极的榜样，由此提升基层组织的参与积极性。其次，要地方政府要保证其资金的投入，每年拨发专项经费落实到各个部门。最后，需要对基层组织干部进行专职培训，增强每个人员的专业理论知识和技能，并定期联合开展演练培训。

3.3.3   培育志愿者精神

纵观我国历年来发生的突发公共事件，全国各地催生了很多志愿者精神。为了进一步培育志愿者精神，并打造高水准的志愿者队伍，全面促进志愿服务事业的发展，那么地方政府还应当从如下几个层面着手：首先，积极转变地方政府发职能，加大对志愿者服务事业的投入和管理，理论地方政府和志愿者之间的服务关系，并加大资金和人力的投入。其次，要优化志愿组织，不断完善其内部管理机制，由此促进志愿者服务能够得到长足发展。再次，通过薪酬和绩效等方式，进一步完善志愿者的管理，将志愿者的行为举止、服务次数和绩效挂钩，持续提升相应的服务质量。最后，为了防止出现贪污腐败的现象，还需要将各项资金进行公开[5]。

3.4   完善应急事后应对

3.4.1   健全恢复重建机制

在每一次突发公共事件出现之后，地方政府还需要进行灾后重建。因此健全相应的灾后重建机制，帮助灾区群众恢复到正常的生活轨道。在恢复重建的工作过程中，地方政府应当始终坚持以人为本的原则，注重群众的感受和评价。坚持广泛参与、社会协同原则，充分发挥各个企事业单位的力量，遵循宏观整体规划，以能够在短时间内达到良好的重建效果。

3.4.2   完善责任追究机制

建立绩效评价体系，将各项职责落实到部门和人头，注重突发公共事件管理的质量和效率，进而更好的调动政府部门中人员的积极性。与此同时，地方政府还需要严格执行相应的责任追究程序。首先，要实事求是，严格责任追究机制。其次，将应急管理的结果产出与突发事件的处理过程相结合，综合评定领导干部的责任履行情况。

3.5   完善地方应急法律规章

3.5.1   完善应急管理地方性法规

首先，地方政府需要制定专门的突发公共事件处理法规，将不同部门机构的权限和责任做到进一步分工明确。其次，针对相关的法律条文，还要对管理部门的权力进行明确，从而才能够在实际工作中保证其应急工作的顺利开展。再次，有权必有责，针对不同指挥部口的权力进行监督和制约，有效防止法律权力被滥用。最后，针对各种特殊的情况还需要做出明文规定，对市场行为和社会团体活动等加强管束，使得每个公民都能够依法参与国家突发公共事件应急管理过程。

3.5.2   制定专项应急法律规章

地方政府应当制定专项应急法律规章。首先，要完善专项灾害法律法规，如《防洪法》等。其次，需要加强专项应急管理法律法规的完善，如可以借鉴加拿大的《突发事件准备法》、美国的《洪水保护法》等。始终坚持大局意识，把常态管理和非常态管理相结合;坚持以预防为主，抓住应急管理的主动权;体现基层意识，充分发挥人民群众的力量;将法律与制度紧密结合，配套实施。

3.5.3   加快巨灾保险立法

由于我国的农业人口较多，并且从事农业生产的人数在总人数中具有相当高的比例。同时目前我国仍然处于以农业生产方式为主的心态，因此在抵御一定自然风险灾害方面的能力还比较薄弱，建立专业的农业风险防范机制具有重要的现实意义。第一，我国是一个人口大国，只有保证了农业的健康持续发展，才能保证我国人民群众的生存和发展，才能实现中国的现代化。第二，目前我国正在采取城乡结合的形式，缩小城市和乡村的差距，投入农业保险还能够打破城乡二元社会结构，加快其建设步伐。所以，地方政府可以選择和商业保险公司进行合作，共同承担风险，并且积极地将传统的灾后财政救济转变为灾前筹资[6]。

3.5.4   加强应急法制宣传

为了提升应急处理事件的效果，地方政府还应当加强对民众的应急法治宣传力度，通过开讲座、在地方电视台播放新闻的形式，从思想上提升人民群众对突发公共事件的应急法律意识和能力。首先，地方政策需要通过宣传培训，从领导干部到基层民众，帮助其系统科学的学习相关法律常识。其次，通过在学校、社区等进行应急演练，不断扩大演练人员范围，发动全社会力量参与到活动中来，使每个群众都能掌握相应的技能。最后，采取理论教育和实际模拟相结合的形式，加强对应急法治的宣传，让群众具备明辨是非的意识，通过反馈的结果发现应急法律的缺陷与不足。

4      结    语

突发公共事件是全球各个国家在发展过程中难以避免的问题，在每一次突发公共事件的生命周期中能够找到相应的规律和特点。因此，地方政府应当采取多样化的手段，不断从各个层面提升自己的应急管理能力，通过专业的人员与设备和完善的规章制度，从源头上降低突发公共事件的发生概率，有效地保障人民生命财产安全，维护社会稳定，为国家和社会的健康发展保驾护航。

主要参考文献

[1]陈志平.地方政府突发公共事件应急管理研究[D].合肥：安徽大学， 2017.

[2]赵轩.我国突发公共事件中的政府信息公开制度研究[D].哈尔滨：黑龙江大学，2017.

[3]周子歆.突发公共事件中关于网络舆情危机的处理对策研究[J]. 四川水泥，2017（8）.

[4]刘晓花，李建. 试论突发公共事件中的政府信息公开[J]. 中国行政管理，2019（5）.

[5]陈坚.突发公共事件预警机制建设研究[J]. 今日财富：中国知识产权，2019（2）.

[6]易楚楠.突发事件中地方政府的危机沟通策略研究[D].南宁：广西大学，2017.