加强基层民主建设探索村民自治的新路径

王瑞琦　张倩

[摘要]完善基层群众自治制度，发展基层民主，是社会主义民主政治建设的基础和重要组成部分。山东省东阿县大桥镇的村民议事会制度作为新形势下农村基层自治管理模式的有益探索，实施以来取得很好的社会反响。它在满足农民群众日益增长的参与热情的基础上，保障村民权利的实现，是村民自治制度的完善，对进一步提高农村治理现代化水平有很好的推动作用。

[关键词]村民议事会;自治;启示

[作者简介]王瑞琦（1986-），女，山东东阿人，中共东阿县委党校，讲师，研究生，研究方向：基层建设。张倩（1985-），女，山东东阿人，中共东阿县委党校，讲师，研究生，研究方向：基层意识形态。

[中图分类号] D621.5[文献标识码] A[文章编号] 1006-8031（2020）04-0048-02

村民自治是村民通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的方式，实现对村内事务的自我管理、自我教育、自我服务。党的十八大以来，习近平就推进社会主义民主政治建设作出一系列重要论述，多次强调要坚持和完善基层群众自治制度，发展基层民主。十九大报告进一步指出，要扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。村民自治是具有中国特色的基层民主政治制度，在广大农村得到了普遍实行，但在发展过程中，村民自治的组织能力不足、村民参与社会治理的积极性和参与度不高、村级权利缺乏有效的监督等问题逐渐凸显，村民自治面临很大挑战，针对这种现状大桥镇积极探索基层民主自治的有效途径。

一、大桥镇村民议事会制度的实践

大桥镇建立了党支部领导下的村民议事会制度。突出村支部书记领导核心作用，淡化支部书记个人色彩，积极引导村民参与村务的决策、管理和监督，有效地查找问题、疏导矛盾，为村庄的发展建言献策，确保村级班子在制度框架下运行，对于农村村民自治的创新实践具有重要参考价值。

（一）组建办法。村内的事情由村民共同商议决定，保证人民当家作主的地位。各村以户为单位、以村民小组为选区，按照每5—10户产生1名代表的比例，与本村内的全体党员、干部、党代表、人大代表等组成村民议事会，对村内所有重大事务进行讨论决策。

（二）议事内容。议事会讨论决定村内所有重大事务，包括村集体经济收益使用情况;本村公益事业兴办、筹资筹劳方案及建设承包方案;土地承包经营方案;村集体经济项目的立项、承包方案;宅基地使用方案;以借贷、租赁或者其他方式处分集体财产;低保户及贫困户的认定;涉访涉诉问题;以及其他涉及全村村民利益的相关事项。

（三）议事程序。村民议事会在党支部的领导下开展工作，原则上每个月至少召开一次（具体时间和次数由各村依据实际情况而定）。因工作需要，也可由党支部临时组织召开。每次议题由党支部提议、村两委研究，提交村民议事会进行审议（三分之一以上的参会人员提出的问题，也可以列入会议议程）。全体参会人员对议题进行讨论，然后形成解决方案，最后对解决方案进行表决。表决方式为无记名投票或举手表决。表决决议须由全体参会人员过半数通过。决议通过后，全体参会成员必须带头宣传执行，并由村两委及时向全体村民公开，杜绝村干部优亲厚友、以权谋私等违纪违法行为。议事会设专职人员负责记录，并对会议相关事项进行整理存档，会议记录需由所有参会人员签字，最后将决议报镇党委备案。镇党委、政府认为有必要时可以派镇机关干部列席会议。

（四）相关村务制度。一是制定了党委议事制度。定期召开党委会，分析、研判班子团结、制度建设、干群关系、工作作风等方面情况，及时发现、解决苗头性问题，处理过程和结果需要在党委会上汇报说明。二是制定了村内重要事务合议制度。明确了参会原则、程序和村民代表的职责，对发展村集体经济、公益事业的兴办、土地承包、宅基地使用等涉及全村村民利益的事项统一开会研究。三是制定了《村务监督委员会制度》，明确了村务监督委员的职责。村民监督委员会独立行使监督权，对村民议事会负责，对村两委落实各项方针政策、决议执行、日常工作、制度执行、财务公开等情況进行监督。四是制定了配套的财务管理制度。取消一支笔，村内所有支出单据必须由村支部书记、村委会主任或一名两委成员联签，将村级债务纳入监管范围，做好了风险评估、监控，大额支出由镇服务大厅集中支付，经管站人员对村内资金账目进行梳理与核实。五是改进了述职评议制度。为保证工作效果，每半年在村民议事会上开展一次述职评议。除全体党员和村民代表外，又随机抽取部分村民参与述职评议，村干部通过学习党章、党规自我画像，用具体实事来佐证，将评议的方式从原来的优秀、称职、不称职调整为述职内容是否真实，群众是否满意，并且结果当场公开，让一部分干部脸红出汗、坐不住，感到压力，达到了以学促做的目的。

二、村民议事会制度的实践成效

大桥镇推行村民议事会制度，对村级事务的民主决策、民主管理进行民主监督，真正落实村民的参与监督，真正还政于民，实现了三年无信访，被评为山东省信访工作先进单位，2016年在全县党建工作排名中位列第1名。实践证明，村民议事会制度是新形势下适应农村改革发展的创新和实践，保障了村民权利的实现从而实现村民自治。

（一）实现了村民参与村务“常态化”。村民对村级事务由“品头论足”向“主动询问、积极参与”转变，杜绝村委独揽包揽现象的产生，进一步加强了农村基层民主，完善了村民自治制度。张山村的党员张召峰多次反映村干部问题，在选举中，被推选担任监督委员会主任，共同参与村集体决策，充分发扬民主，村内信访问题也得到有效解决。

（二）实现了村务在阳光下进行。完善了村民监督制度，对村两委落实各项方针政策、决议执行、日常工作、制度执行、财务公开等情况进行公开监督。郭口村事事经议事会，理财组坚持对村内账目每月一审，村内财务实现了真正的公开透明;井圈村通过村民议事会进行统一规划安排，解决了村里脏乱差的问题，村容村貌焕然一新。

（三）化解了村民与村干部的信任危机。村民议事会制度有效地消除了村民对村务活动的各种猜疑和不信任，使村民和村干部的关系更加和谐，有效减少了因沟通不及时、解释不透彻、相互不信任等引发的干群关系紧张问题。孙六村通过村民议事会处理了个别干部因私利制造的矛盾，解决了荒废了五年的290多亩黄河滩地的承包问题，每年可增加村集体收入5万元。

（四）推动了村级决策的“科学化”。村民议事会制度对村内决策和村干部工作进行全面监督，村务、政务实现透明化，进一步推动了村级决策的“科学化”。尹庄、赵庄村通过村民议事会发动群众组织拆迁工作，解决存在的利益冲突，仅用两天时间实现整村迁出，未产生上访事件，为新农村建设打下坚实基础。

三、村民议事会制度对农村治理的启示

（一）受监督的权利才更有力量。绝对的权力倾向于绝对的腐败，村委会掌握的更多是社会性公共权力，有权力就要监督。由于缺乏有效的监督机制，农村中弥漫着对村官的信任危机。农民对村官的不信任，导致了大量的公共事业没有人办，没有人管。大桥镇实行的村民议事会制定了可行的监督制度，加大了农村民主监督的力度，不仅防止权力的滥用，也使权力的运行更加透明化，让村民切实感受到自身的民主权力，从而增加村民自治的意识，更加积极的参与到农村社会治理当中去。

（二）实现村民自治需要适度的引导。由于农民自身政治素质和能力的局限，单纯依靠村民自身推进基层民主，在现阶段还无法实现。村民自治并不是指不管不顾，任其发展，而是要发挥上级党委、政府的组织引导作用，才能确保基层民主实践稳定有序推进。一是思想引导。改变过去官僚思想，使服务型执政理念逐渐深入到农村基层治理中，为农村基层治理带来便利。二是政治引导。由于农村实行的是村民自治制度，加强对农村的政治引导，有利于农村的社会稳定，为农村治理带来和谐的社会环境。三是行为引导。农村治理的方式较为传统，基层政府加强对农村治理的行为方式引导，有利于农村治理方式的科学化、规范化，较快适应时代的发展需求，提高农村治理效率。

（三）推动村民自治改革需要相应的制度创新。村民自治发展至今，有不少的实践经验，综合各方经验来看，农村自治需要根据现实社会发展中产生的新问题，不断进行制度创新，不断丰富人民当家做主的形式和内容，才能适应时代的发展。村民议事会制度正是在村民自治发展过程中不断探索形成的配套制度，通过系统的制度框架，保证了村民对村务的事前参与、事中监督、事后评议，推动村民自治的发展。

（四）构建良好的村民参与环境。一是培养村民自治意识。自治意识是实现村民参与农村治理的基本前提，村民没有形成自治意识，就很难产生参与行为。因此，要不断提高村民的民主素质和参与能力，培養村民自治意识，为村民参与农村治理打牢基础。二是发挥返乡创业的大学生和农民企业家的带动作用。大学生和农民企业家的自治意识相对普通村民来说都是比较高的，积极引导他们通过多样化、接地气的宣传方式向村民宣传村民自治有关的知识，帮助村民形成对村民自治完整的认识，进而调动广大村民参与到农村社会治理中来。三是搭建好村务信息公开平台。让村民知道自己的事，知道身边的事，对自己的村子的发展有了整体的了解，就会产生归属感，从而参与到村子的发展建设中去。

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