跨流域调水工程项目的运行管理

刘 勇

（山东省调水工程运行维护中心潍坊分中心，山东潍坊 261000）

0 引言

地球上水资源时空分布并不均匀，尤其是土地、人口及矿产资源分布匹配性越来越差。导致人类社会水资源越来越缺乏，要解决此问题，就要创建跨流域调水工程。随着跨流域调水工程规模的持续扩大，工程建设及管理过程中也出现了一系列问题及矛盾，影响发挥的工程效益。为此，通过有效措施，实现满足工程需求管理机构及方式的创建，解决跨流域调水工程管理及发展中的问题。

1 跨流域调水工程运行管理现状

我国不同地区和年代修建的跨流域调水工程具有多种管理模式，并且管理水平的差别比较大，而且多级管理。一般原则为跨流域调水工程都是在一个行政区域中，通过此区域水行政主管部门创建机构实现统一管理，调水工程跨2 个或2个以上的行政区，利用上级水行政主管部门创建机构管理，或者委托一个主要受益地区创建机构管理。目前包括3 种组织机构方式。

（1）枢纽工程和输水工程通过同个管理机构进行管理，如引黄济青工程使用统一管理及分级负责制度。

（2）枢纽工程和输水工程利用2 个或多个管理机构实现管理，如引滦工程管理为海河水利委员会及地方分级进行管理。

（3）企业化管理，如南水北调工程主体工程资金通过地方政府及中央政府共同出资，中央政府及地方政府创建董事会，通过董事会创建有效责任公司，将其作为项目法人，创建法人治理机构，实现资产运营及管理。以调水沿线各个地方政府承诺需要的调水量，对资金额度进行核定，各个出资方以公司股份享受所有者权益，并且承担有限责任，在创建和运行管理过程中的体制满足“政府宏观调控、现代企业管理、准市场机制运行、用水户参与”原则，为全新试验[1]。

2 跨流域调水工程的运行管理问题

跨流域调水工程是指流域、行政区域的不同，基于高效、公平、合理及可持续发展原则，使市场水资源自然规律及经济规律得到有效满足，针对有限水资源进行合理配置措施。分析已经创建或正在创建的跨流域调水工程实际情况，在运行管理过程中主要有以下问题。

2.1 水资源配置关系较为复杂

任何跨流域调水工程运行、决策、实施和管理过程中由于重新配置区域水资源，会对水资源调入、调出、工程沿线等地区的经济发展造成影响。上下游、调出调入区域、左右岸等都要对自身利益进行维护，根据工程规模、资源配置、输水线路等诉求，在具体实施和调度管理过程中会因为多政策障碍及阻力的限制，提高行政协调难度，并且具备长期性[2]。

2.2 调度运行管理难度较大

此工程不仅包含水资源分配及使用，还包含防洪排涝、水质保护、航运等内容。尤其是在平原河网地区引水工程中，饮水量要根据天然径流，具备一定的随机性。工程沿线地区中的河道纵横交错，具有不同的河区排涝和输水方向。水资源和防洪排涝、航运、水质保护等功能交叉运行，在此过程中会导致出现矛盾，提高工程调度运行管理复杂性。

2.3 水资源管理及供求关系复杂

跨流域调水工程的投资规模具有较大的规模，根据相关管理规定，调来的水成本比水资源调入地区供水价要高。对大部分水资源调入地区来说，跨流域调水工程具有公益性的特点，主要目的就是使供水保证率得到提高。机构设置、管理体制等因素会对其造成影响，部分水资源调入地区由于水价等因素，宁愿使用环境用水和农业用水，也不使用外调水。如引黄济青工程、引黄入晋工程，都由于供水的水价较高，降低了实际供水量，工程能力的闲置率提高，运营管理过程中出现问题[3]。

3 跨流域调水工程运行管理措施

针对以上问题，制定跨流域调水目标树（图1）。在制定运行管理体制过程中，要求政府宏观调控，并且基于准市场机制进行运行，现代企业进行管理。在运行管理过程中，根据时常机制运行实施谁投资、谁受益的机制，对工程管理过程中的权利及责任进行明确，构成利益共享、产权明晰及风险共担机制，使企业、资本运行效率及调水工程管理效率得到提高。另外，在调水工程中，用水为单位或个人，其不仅为工程服务对象，还是工程建设投资者。为了方便水的使用和分配，在工程运行过程中，相关省市出资人代表要根据各方出资的比例创建公司，实现输水工程运行管理。用户参与能够使供水交易及管理的成本得到降低，使管理水平得到提高。

图1 跨流域调水目标树

3.1 加强水资源统一管理

首先，创建统一组织管理机构，对管理权限进行明确。组织管理机构要满足水资源统一管理原则，保证信息的公开和决策透明，对各利益代表方参与原则进行保证。图2 为跨流域调水工程组织管理机构。

第一类和第三类调水指的是通过国务院、国务院水行政主管部门等进行规划审批，受水区流域管理机构负责取水许可制度实现实施及管理用水。

组织管理机构实现调水原则、政策、调水工程收费方法、用水户分水模式等政策的制定，定期创建会议，听取各方面的建议和意见，对政策进行修正[4]。

3.2 各个环节的管理

（1）规划阶段。也就是工程规划阶段的工程建设规模、立项依据、水资源情况、水源区水资源情况等实现审查，对跨流域调水工程建设没有节制的情况进行规范，实现跨流域调水合理规模的修正。另外，在制定跨流域调水规划内容后，对水源区流域管理机构和相应省级水行政主管部门进行通告。

（2）取水阶段。跨流域调水工程建设要以相应的规定需求，从而编制资源论证报告书及取水许可申请，业主单位在规定时间能够在具备监督管理权限水行政主管部门对下个年度的取水进行申请，制定取水计划。

图2 跨流域调水工程组织管理机构

（3）用水阶段管理。在用水过程中要充分展现出公平、公开及公开原则。分水模式通过合同方式确定，水权转让过程中要通过具备监督管理权限部门进行批准。如果地区有条件，可以创建供水基金。使调水量和受水区当地水资源管理的统一性得到加强，如实现调水结合当地指定水资源使用，从而使单独使用调水工程费用及压力得到降低。

3.3 重视生态环境保护

通过国外跨流域调水经验分析，调水工程会影响到生态环境，备受国际社会重视。因此，就要对环境质量及生态平衡进行重视。科学评价调水方案的可行性，在管理过程中对工程长远经济、目前经济及环境损失的关系进行权衡，实现多方案对比，使用适当经济技术和措施，降低调水工程环境外部性。如，将野生动物、鱼类等作为保护目标，改良工程；创建全民检测网络，禁止没有通过处理的污水在河道中排放[5]。

3.4 水权框架制度的完善

因为跨流域调水工程具有多目标性、自然垄断性、综合效益性等特点，单独根据政府管制无法满足工程预期目标。对水权框架制度及成熟水市场进行完善，能够根据市场力量使行政水价转移成为市场水价，提高使用水资源的效率，水资源自发朝着高效益部门进行转变。市场决定转让价格，政府角色为管理制度制定和实施的重点，创建水权交易市场，提高调水工程经济效益。国外发达国家的水权制度研究及制定比较早，如，澳大利亚通过水权分配制度朝着拍卖制度转变，利用水市场交易得到水权，使具备其他水量用户利用转让得到收益，通过市场主导自由配置水资源。

3.5 创建相应法律规定

将传统管理体制作为基础自然的延伸，我国在水利监管方面实施流域管理结合行政区域管理体制。跨流域调水管理不在此管理体制范围中，所以就要和其相对应的法律文件进行完善和创建，从而使跨流域调水工程建设及运行管理具有法律基础。可以积极借鉴国外经验，通过法律层次对跨流域调水管理机构权责及地位进行明确，从而对流域及区域行政部门利益关系进行管理和协调，保证顺利开展跨流域调水工程的建设及管理。另外，通过制度及法律层次实现创新研究，对水资源开发、保护和使用全新的领域机制进行完善及创建。如，实施阶梯式的水价、征收水资源费。

3.6 创建应急管理体系

因为跨流域调水工程的总干渠线路比较长，沿线所分布的建筑物比较多，具有大量工程运行调度控制节点，突发事件管控难度比一般水利枢纽工程要大。这些，都提高了应急预案的复杂度。

（1）应急组织体系。对于不同类型突发事件来说，要根据统一管理、条块结合及分级负责的原则创建应急管理组织体系。统一管理指工程总公司统一管理；分级负责指通过发生突发事件中线工程总公司进行负责；条块结合指工程总公司和总干渠沿线地方政府相互合作，对辖区的部队、武警相互协调，对突发事件进行共同处置。

（2）应急管理体系。基于实际工程应急管理特点，研究创建实现突发事件信息监测、预警、应急响应、决策指挥的应急管理体系，包括应急信息处理系统、决策智慧系统及处理反馈系统。

（3）应急救援体系。基于突发事件及紧急救援，实现应急救援体系的创建。首先，储备应急资源。分析可能会发生的突发事件，将典型的应急处理作为基础，根据规划发放物资，对应急资源储备布局进行研究，地方政府应急机构及工程总公司如何侧重和配合进行研究。其次，创建应急队伍。和工程总公司人力资源规划相互结合，充分使用现有人力资源，创建训练有素且数量合理的应急管理队伍。应急队伍由应急专家、救援及技术救援等三层次人员构成。

4 结束语

在跨流域调水工程管理过程中，要使工程运行公益性及可持续性得到提高，重点实现工程过程中设备、指标的动态监测和统计。利用技术性措施对工程正常运行进行保证，尤其在制定水价方面实现充分调研，充分发挥出调水工程优势，创建环保性、公益性及生态性的工程，使老百姓能够喝上放心水。