关于加强国有土地资产管理的思考

罗志芳

摘 要：新形势下，国有土地资产管理中遇到了新的问题，如何加强管理，既能充分实现土地的收益，又能实现生态、社会效益最大化。本文分析了国有土地资产管理的重要性，指出存在的问题，提出了完善国有土地资产管理的思考。

关键词：国有土地;土地资产管理;问题;对策

一、国有土地资产管理的重要性

土地的资源化管理和资产化管理是实现土地管理总体目标不可缺少的两个方面，其中，资产管理是土地管理的一个重要手段。2017年全国国有土地使用权出让收入52059亿元，同比增长40.7%。数据一方面说明政府在积极组织土地供应，另一方面也说明，国有土地有偿使用的政策实施为我国经济建设发展提供了强有力的保障。

1.实现土地资产的保值增值

土地的价值包括当下土地的价格和未来土地收益的折现价值。土地资产的保值增值体现在其自然增值和投资增值以及能抵御货币的通货膨胀方面。土地因面积不能增加、寿命长久、供给有限、基础设施不断完善、人口不断增加等，土地的价值随着时间的推移不会减少或灭失，反而能够实现自然增加。政府部门对土地的基础设施和市政设施投入增加必然导致土地效用增加，从而影响土地价值提高，这是投资性增值，是土地增值的物质基础。土地具有保值增值的特性，还体现它能抵御通货膨胀，我国改革开放四十年的时间证明，土地和房产是最能抵御通货膨胀的资产。

2.实现土地资源的集约节约利用和可持续发展

土地其位置是固定的，不能移动。从土地资源管理的角度，合理开发和保护每一寸土地已列入我国基本国策，《土地管理法》规定必须实行耕地占补平衡制度。由于我国人地矛盾严峻，人均耕地占有量不到世界人均的1/3，每年耕地的数量还在不断减少，土地的可持续利用已成为国土资源管理部门的重要内容，集约节约利用土地是重要举措。一是优化土地资源的配置。通过市场优化配置，实现土地的有偿、有效利用，缩减农用地的用地审批，推动增减挂钩工作的深入开展，防止土地浪费以及片面追求经济利益而造成大量耕地被占用的现象产生。二是要保障土地效益的可持续性。在土地经营中，强调土地资源的时间和空间安排上的科学性、长期性和全局性，强调个体和社会整体的土地权益保护，土地资产管理的最终目的应是土地资产经济效益最大化和社会、生态利益最大化的统一，以推动整个社会的持续发展。

二、国有土地资产管理存在的问题

1.违法占地、违法批地现象比比皆是

国务院代表国家享有对土地的所有权，但实际工作中，具体是由省、市、县政府确定如何组织供地，土地出让的方式、土地价格的确定，并且土地收益也完全由各级政府掌握。各级政府的总目标难以协同达成一致。例如一些地方政府为了追求土地收入，有未经审批擅自供地现象，有以划拨方式供地的情况，也有以罚代批方式供地发生，盲目供地的后果，是造成低价出让土地、“带病”出让土地的现象时有发生，利用相关政策先征后返的用地方式，不仅造成大量的国有资产流失，也造就了闲置的土地、过多占用耕地现象等等。特别是现在基层地方政府为了按上级要求落实减政放权，将本应属于县级国土资源部门管理的宅基地审批权限下放到了乡镇人民政府，造成县级国土资源部门无法管理，乡镇人民政府懒得管，违法占用耕地建房的现象遍地开花，占用耕地行为比比皆是。

2.开发区片面追求招商引资，存在未足额收取土地出让金的问题

相关法规明确规定，土地出让金必须足额收缴，在缴清全部土地出让价款的情况下才能办理土地登记。地方政府通过设立经济区，达到一定规模的聚集效应，同时利用土地出台灵活的优惠政策，在土地出让价款缴清后按扣减土地成本进行返回，或按税收比例进行返回。虽然这是各国经济发展过程中普遍奉行的政策之一，但由于各级地方政府操作没有统一的标准，为了追求经济利益的最大化，没有宏观规划，优惠政策无止境放宽，不仅不能招到优良的企业，而且造成产业布局不合理，不能起到规模聚集的效应，特别是一些企业为了迎合政府的招商引资，巧立名目，为圈地而招商引资，导致了腐败滋生和国土资源的大量浪费、流失。

3.在企业改制过程中，对国有土地资产存量处置不当

企业改制过程中，各级政府没有从明晰产权关系入手，只计算少量土地价值和大量的房产价值，将国有土地资产的价值少计或忽略不计，但实际进入市场后，土地资产的价值远远大于房产的价值，对于隐藏的土地增值收益，产生了新的土地资产流失现象。主要问题：一是评估企业改制资产时，人为压低土地评估价格，扩大房产和设备或其他资产的价值，使应属于国家的土地收益进入了用地单位或个人的手中;二是一些行政管理部门或用地单位，在未经审批，并没有办理相关手续和实现国有收益的情况下，将企业资产进行转移处置，或者收益直接归企业的债权单位，造成了腐败行为的滋生和国有资产的流失。

4.政府实行“毛地”出让，缩减国有土地资产收益

地方政府为了尽快将土地组织出让，获得土地收益，经常性地将“生地”，即未经一级开发的土地，有些甚至是与农民的征收拆迁补偿安置都没有完成的“毛地”组织供地，或者以土地换基础设施。这样做，虽然减轻了政府的前期投入压力，也大大加快了城市建设的步伐，促进了经济的发展，但也产生了突出的问题：由项目用地者负责征地拆迁、三通一平建设、基础设施改善不利于土地市场的宏观调控;开发商一般实施边卖房边拆迁，易引发征地拆迁矛盾，而且因为周期过长，造成土地囤积和闲置，形成“带病”出让土地，土地出让金也因为是征地拆迁未完成，而造成土地出让金不能及时缴清，国有土地收益流失。政府如果能及时将待出让的土地储备起来，将能够很好地实施土地宏观调控，通过优化供地结构促进房地产市场健康发展。

三、完善国有土地资产管理的对策

1.加强国土审计，全面实行督查制度

面对一些地方政府违规批地、違法占地，造成国有土地流失行为，国土资源内部管理应全面加强上级对下级的督查制度，按季度督查土地未批先占、批甲占乙、土地闲置等情况，对查出的违法行为及时制订整改方案，落实整改措施，追究经办人员的履职情况，无论违法者违法成本多大，该拆除的一律拆除，该恢复的一律恢复现状，对违法行为坚决打击，保护好每一寸土地;各级审计部门在外部也应加强对国土资源部门的全面审计，不仅仅审计国土资源部门的财务经费收支情况，更应加强对土地出让前、供地后、产权登记管理情况、土地出让金收缴情况的全面审计，为国有土地资产流失设下一道防护网。

2.加大宣传力度，鼓励工业用地灵活供地，土地出让金分期缴纳

目前，根据中央深化改革精神，湖南省在全省范围内推行“弹性年期出让”、“先租后让”和“租让结合”三种供地方式并存的工业用地供应制度。有些省份提出降低用地成本的举措，包括对减少土地出让底价，可以分期缴纳价款，出让年限可以由产业周期弹性确定，设置10年、15年、20年、25年、30年五种工业用地弹性供应年期，可获得土地使用权。这样，企业前期用地成本大幅度降低，也减少土地出让金欠款行为的发生。国土资源部门要加大宣传力度，鼓励工业用地实行弹性供地政策，引进优良的用地项目，减少土地款返回企业制度的实行，杜绝项目圈地行为，即为现代化建设经济服务的同时，努力促进工业用地集约节约使用。

3.完善房地产评估体系，促进企业土地资产管理

企业改制过程中，国有土地资产巨大，企业会计核算时，一般作为“无形资产”来核算，是企业的隐形收益来源，既不能体现企业改制时土地真正的市场价值，也不利于政府监管部门对资产的评估。目前，房地产评估中地价有：基准地价、标定地价、评估价等，应建立一套科学合理的土地资产会计核算办法，加强资产的价值计量，完善企业土地资产评估的理论方法体系和技术操作规范，在会计核算时，能不断使土地资产在经营和转让时价值得到客观体现。也能加强对于土地供地时国有土地资产的价值评估，实现国有土地资产价值收益最大化。

4.加强国有土地资产宏观调控，加大土地储备力度

政府开发的新增建设用地，收购、收回的旧城改造土地，企业改制土地，需要进行市场经营活动的土地纳入土地储备范围，统一由土地储备机构进行储备、管理、经营。政府应加强土地储备的宏观调控，分类别分项目进行储备。以前各级政府的土地储备项目主要依赖于银行融资或由开发商垫付土地前期资金，或由项目用地者预交土地款。这些做法有关明显的弊端：银行融资由于土地储备不能办理相关土地登记证书，很多时候在银行融不到资，另一方面银行贷款有时间限制，导致土地储备项目由于资金不得不缩短开发的时间，政府就组织供地了;如果由开发商支付前期土地储备的资金，在土地出让方面多多少少会受到开发商的利益结构影响。为了使土地储备更加科学、有效的运作，2017年开始发行土地储备专项债券，为一级土地市场提供了自主权，使土地供应更及时、更有效、更有针对性，各级地方政府根据所需储备的项目申请专项债券资金，根据项目实施土地储备，确保了经审批可以出让的土地都牢牢掌握在政府的手中，也为政府扩大土地收益提供保障。

参考文献

1.方华.关于国有企业资产管理问题的探讨.中国集体经济，2019（15）.

2.董為红，胡碧霞，乌日娜.加强我国国有土地资产管理的建议.国土资源情报，2018（01）.

3.刘广田.浅谈国有土地资产管理所遇到的问题.黑龙江科技信息，2017（18）.

（责任编辑：兰卡）