北京市再生水利用发展对策研究

马东春 唐摇影 于宗绪

摘要：再生水作为重要的可利用水资源，已纳入到北京市水资源统一配置中，推动再生水利用意义重大。文中通过对北京市的污水处理及再生水利用发展历程、再生水利用的途径、再生水管网现状、再生水管理情况进行分析，从再生水利用发展政策、再生水特点和利用发展3个方面入手，分析了再生水利用中存在的管理法规不完善、相关激励政策不足、系统的管理体系尚未建立、监督和应急管理制度缺失等主要问题，提出需要健全相关法律法规、严格安全监管和风险控制、加大行政强制和经济激励力度、完善政策引导和市场激励措施等有利于北京市再生水利用发展的政策建议。

关键词：北京市;再生水利用;产业发展;产业政策

中图分类号：X703；TV213.4

DOI：10.16152/j.cnki.xdxbzr.2020-05-011

The countermeasures for the development ofreclaimed water utilization in Beijing

MA Dongchun1， TANG Yaoying1， YU Zongxu1，2

（1.Beijing Water Science and Technology Institute， Beijing 100048， China;

2.College of Water Conservancy and Hydropower Engineering， Hohai University， Nanjing 210098， China）

Abstract： Reclaimed water， as an important available water resource， has been integrated into the unified allocation of water resources in Beijing. Its industrial development is of great significance to promote the utilization of reclaimed water. Based on the analysis of the development history of wastewater treatment and reuse of reclaimed water， the ways of reuse of reclaimed water， the present situation of reclaimed water network and the management of reclaimed water in Beijing， this paper discusses the imperfection of management laws and regulations and relevant incentive policies. It analyses the main problems， including three aspects： inadequate law and regulation， complete and systematic management system have not been established， and the lack of supervision and emergency management system. It puts forward some policy suggestions for the development of Beijing′s reclaimed water industry， such as improving relevant laws and regulations， executing strict safety supervision and risk control， increasing administrative compulsion and economic incentives， improving policy guidance and market incentives.

Key words： Beijing; reclaimed water utilization; industrial development; industrial policy

在全球性水危机的大背景下，作为非常规水源，再生水越来越成为现代水资源安全管理和可持续发展中不可或缺的重要水源［1-2］，同时还能降低污水排放对环境的影响，具有巨大的生态环境效益［3］。全国再生水利用量从2010年的27.6×108m3增加到2018年的73.5×108m3，再生水利用尤其在缺水地区具有很大的发展空间［4］。

北京市是华北地区超大型缺水城市，再生水作为重要的可利用水资源，已纳入到北京市水资源统一配置管理中，是重要的战略水源之一。北京市再生水利用自2003年开始推行，结合环境、社会经济发展的需要［5-6］，并持续推进在工业、农业、环境及市政杂用等领域的应用，其设施建设和利用程度日益提高。北京市再生水年利用量已超过了109m3，占全市用水量总量的供应比超过26％，居全國之首。北京市在再生水利用方面的经验和政策实践具有典型性，再生水利用发展经验具有可推广性。

本文通过对北京市的污水处理及再生水利用发展历程、再生水利用的途径、再生水管网现状、再生水管理情况进行分析，从再生水政策、再生水利用特点和利用发展3个方面入手，论述其中存在的主要问题，以问题导向提出发展的政策建议，对推动再生水利用具有重要意义和创新性。

1 北京市再生水利用现状

1.1 北京市污水处理及再生水利用发展历程

从20世纪80年代开始，北京市污水处理及再生水利用发展经历了3个主要阶段。

第一阶段（1980—2002年）：以利用建筑中水开始，到逐步规模化修建再生水处理厂，为再生水规模化利用提供基础。20世纪80年代，北京市开始利用建筑中水，随着北京市环保所污水处理设施的修建，再生水成为北京市新水源之一，主要在卫生间冲厕和市政绿化等方面加以应用。1987年北京市出台的《北京市中水设施建设管理试行办法》使建筑中水得以推广应用，试行办法中规定全市中面积超过2×104m2的宾馆、饭店和面积超过3×104m2的其他公共建筑都需进行中水设施配套建设。

为提高再生水利用率，扩大再生水利用范围，从2000年开始北京市逐步将再生水建设的主要方向转移到发展集中式处理和供应，修建了高碑店污水处理厂再生水利用工程（后升级改造为高碑店再生水厂）、酒仙桥污水厂（后升级改造为酒仙桥再生水厂）等大型再生水厂，并配套建设输送管线，为第一热电厂、高碑店热电厂等提供用水，并为南护城河提供环境用水。但总体上，污水处理厂出水与用水需求差距较大，比如氮磷化合物及其他营养物质含量偏高，浊度和色味明显，从一定程度上制约了污水再生利用的推广［7］。

第二阶段（2003—2012年）：再生水规模化利用，品质提升，应用范围更为广泛，再生水纳入全市年度水资源配置计划。2003年北京开始规模化再生水回用。随着水资源紧缺加剧，北京市加快推进了污水处理厂的升级改造和再生水厂的建设，污水处理厂和再生水厂出水均低于《城镇污水处理厂污染物排放标准》［8］一级B 限值，北京市达到了再生水设施的建设高峰。随着北京市污水排放地方标准《城镇污水处理厂水污染排放标准》DB11／890-2012［9］的颁布，标准总体严于国家标准，对推进城镇污水处理厂的技术水平提升、污水处理设施的升级改造提出了强制要求。

第三阶段（2013年至今）：政策积极促进再生水大量使用，再生水成为北京市水资源配置的重要水源之一。北京市力求提高全市范围内污水处理能力和水资源循环利用水平，先后制定了2个三年治污行动计划，即《北京市加快污水处理和再生水利用设施建设三年行动方案（2013—2015年）》和《北京市进一步加快推进污水治理和再生水利用工作三年行动方案（2016年7月—2019年6月）》［10］。先后完成了北小河、吴家村、清河、肖家河、小红门等再生水厂的升级改造，建设了槐房再生水厂、清河第二再生水厂等水厂的建设。污水处理能力有明显的提升，高品质再生水生产能力也随之增强，再生水逐步成为北京市重要“水源”，缓解该市严峻的缺水形势，进一步保障城市用水。

在对再生水的大力推广建设下，全市再生水利用量从2005年［11］的2.60×108m3上升至2017年［12］10.51×108m3，占全市总用水量的比例由7.5％上升至26.6％（见图1）。

1.2 北京市再生水利用主要途径

2015年以前，工业、农业和环境用水是再生水利用的主要途径。工业再生水利用从2005年的1.06×108m3上升到2014年的1.59×108m3，但从2015年起逐年下降。农业再生水在2005—2010年间逐年上涨，2011—2014年稳中下降，到2015年起再生水大量用于环境补水，农业用再生水减少。环境用再生水量多年来迅猛增长，从2005年的0.24×108m3上升到2017年的9.70×108m3，成为再生水利用的主要途径，主要用于河湖补水和环卫绿化。此外，市政雜用再生水利用量在2005—2017年间保持在均值0.21×108m3左右，主要用于降尘、道路清扫、园林绿化等，用量保持相对稳定（见图2）。

1.3 北京市再生水管网建设情况

随着北京市再生水厂的大力建设，再生水输配管线和再生水泵站也配套修建，不断扩大服务范围，再生水的利用范围从单一的环境补水，扩大到工业、农业灌溉、市政杂用等其他领域。2017年，北京市共建成再生水管线1 598.38km，较2008年593km增长了62.9％，其中中心城区892.32km，郊区706.06km（见图3）。

1.4 北京市再生水管理情况

北京市再生水的管理涉及水务局、发改委、财政局、规划委和生态环境局等多个部门。

北京市水务局是再生水的行业主管部门，负责该市污水处理和再生水利用行业管理，包括：制定并组织实施城乡污水处理和再生水利用发展规划、年度计划、政策、标准、规程规范，组织再生水利用、污泥处理处置与资源化以及污水处理和再生水利用行业特许经营，监督管理污水处理和再生水利用设施运行安全。其中，北京市节约用水管理中心作为市水务局下属单位，负责对建筑中水设施建设情况、中水设施的生产运行情况、水质达标情况进行监管。北京市建委下属的物业管理部门，负责对住宅小区建筑中水的建设及运行情况进行管理。北京市规划委负责对水务局上报的再生水规划进行审查。北京市发改委负责对上报的再生水厂建设申请进行审批并对再生水进行市场定价。财政局根据再生水的公益性质，负责对再生水设施运营进行财政补贴。在再生水管理中还涉及到较多的协助管理部门。其中市环保局负责对污水处理厂和再生水厂出水水质进行监测管理，市工商局负责再生水终端市场的准入、交易等管理，市质监局负责再生水出水安全的管理，市城管局负责监督终端用户使用再生水。

2 北京市再生水利用产业发展政策

北京市高度重视再生水利用及其产业发展，通过法规约束、政策支持、工程规划和市场化建设运营改革，基本形成了城乡统筹的产业宏观发展格局，有效吸引了社会资本及专业化力量参与再生水建设，再生水逐步向法制化、规范化、专业化、产业化方向大步迈进。

2.1 以国家政策为纲，制定地方法规，强化约束引领

从国家层面来说，2006年出台的《城市污水再生利用技术政策》［13］，对再生水利用的目标和原则、规划、设施建设、设施运营与监管、安全保障、技术创新、保障措施等方面做了详细的规定，为再生水的利用和再生水设施的运行管理提出了明确的要求，并在融资和资金补助上提供了宽松的政策环境。2015年施行的《水污染防治行动计划》［14］，明确要求到2020年，京津冀区域再生水利用率达到30％以上。2017年《水利部关于非常规水源纳入水资源统一配置的指导意见》［15］中要求，到2020年，京津冀地区非常规水源配置量超过20×108m3。

从北京市层面来说，《北京市中水设施建设管理试行办法》［16］要求，建筑面积超过2×104m2的旅馆、饭店、公寓等，建筑面积超过3×104m2的机关、科研单位、大专院校和大型文化、体育等，按规划应配套建设中水设施的住宅小区、集中建筑区等均要求按规定配套建设中水设施。《北京市排水和再生水管理办法》［17］规定了处罚损害排水和再生水设施行为的力度，确定了未履行维护管理职责的运营单位的法律责任。《北京市节约用水管理办法》［18］规定住宅小区、单位内部的景观环境用水和其他市政杂用用水，须使用雨水或者再生水，不得使用自来水，鼓励使用雨水和再生水进行绿化。

2.2 制定再生水发展方案，完善政策支持

北京市结合污水治理和再生水利用阶段发展实际，制定并实施了2个三年行动方案［4］。方案明确到2019年底，全市污水处理率达到94％，再生水利用量达到11×108m3的具体目标。并制定了一系列支持政策，包括：将原由市级审批的污水处理和再生水利用设施建设项目审批权限下放至区级，优化了再生水利用项目审批流程;鼓励在农村集体建设用地上进行污水处理和再生水利用设施建设;推动对自建污水处理和再生水利用设施运营经费进行补贴的相关政策制定。第三个污水治理和再生水利用行动计划也在2020年启动。北京市在环境治理上的决心和工程建设力度，以及对再生水利用的补贴扶持政策，对涉及污水处理、污泥处理、管网建设等环保类企业和产业发展带来了一定的发展机遇。

2.3 实行特许经营政策，推动产业发展

北京市通过分区授权、区域与流域相结合的形式，推行了不同的特许经营模式，不断推进再生水利用设施市场化建设、专业化运营改革。

中心城区由北京排水集团［19］作为特许经营主体，开展中心城区污水处理和再生水利用服务，项目征地、工程建设资金及50％的拆迁资金由市政府固定资产投资和特许经营主体共同筹资予以解决。中心城区的特许经营模式保持相对稳定状态，理顺了再生水运行管理体制，设备运行保证率高，出现紧急情况时污水处理厂和再生水厂可以实现协调响应，极大提高了中心城区再生水的供应和保障能力。中心城区以外的其他区域通过公开招标、竞争性谈判等方式确定特许经营主体，采用政府与社会资本合作、委托运营等模式开展污水处理和再生水利用设施建设和运营。

排水系统特许经营政策［17］使北京市排水、污水处理、再生水利用设施管理体制和运行模式逐渐向市场化、专业化转变。城市排水系统的建设由政府直接投资转变为政府与社会资本“利益共享、风险共担”的共同体关系，明确了回报机制与盈利模式。既减轻了政府的财政负担，又很大程度的降低了社会主体的投资风险，提升了再生水产业的投资积极性，广泛吸引了社会资本的投入，有效推动了再生水相关产业的发展。

3 再生水特性及利用发展特点分析

3.1 再生水特性决定其利用发展特殊性

同天然水资源相比，再生水具有自身特点。

从来源看，再生水的来源与自然界的天然水资源不同，再生水来自于经过使用的废弃污水，再生利用的过程就是将污水资源化，污水经过处理被重新赋予了资源属性。

从商品属性看，再生水具有商品属性、可定价，从再生水厂出水后，可以通过市场进行交易后供用户使用，与天然水资源存在以直接取用于公共水域内的形态不同。

从再生水应用优势看，在水资源稀缺的大背景下，具有商品属性的再生水处于供应市场的形态与生活必需品类似。再生水可作为天然水资源的替代品的前提是具有优于天然水资源产品的特点，这种优势可体现在使用成本、应用便利程度、水量、水质等方面。

从污水到再生水的过程是赋予再生水资源特性和商品价值的过程［20］，污水净化加工处理后形成再生产品水，再生产品水与自然水源处理后的产品水同样可作为商品被销售，再生产品水限定具体的使用用途和用户，高品质再生产品水符合使用标准，可以通过再生水供水管线对不同的用户或根据不同的用途形成多种商品水，如景观环境、城市杂用、工业和农业等用水（见图4）。

3.2 再生水利用发展的主要特点

按照低碳产业发展特征［20］，再生水利用发展是以低能耗低污染为基础的发展，包含节能减排技术和可再生能源等特点，再生水利用产业属于低碳产业。从产业生态學角度看，再生水利用发展具有可持续发展的能力。此外，再生水特性决定了其利用发展的特殊性。

1）公益化特性。再生水利用通过污水再生利用减少生态环境的水污染负荷，加速水资源循环利用周期，本质上是以生态环境保护、水资源供给等公共利益为目标的，具有社会性和公益性，应通过政府主导制定合理政策，通过规范和改善污水回用的经济运作方式，提高污水资源化利用的发展速度，让公众在既能够少量支付，又能够得到优质的产品和服务，在满足环境保护要求的同时使公众利益和社会利益最大化。

2）具有可持续性。污水再生利用能够满足当代一部分用水需要，又尽可能保存现有水资源。既实现当代人类经济发展目标，又保护了人类赖以生存的资源，保证水资源使用的代际利益，促进人水和谐发展。因此，再生水利用即污水再生利用的政策目标和可持续发展的内涵一致，从产业发展形态来说，是具有可持续性的。

3）需求差异化特性。北京再生水的应用领域为生产用水（包括工业、建筑业），生活用水（包括服务业、居民家庭），生态环境用水（包括河湖补水、环卫绿化）。再生水成为水产品并通过市场化交易来满足不同使用用户和用途的对再生水的需求。

4）微利性。再生水生产可以通过规模化来实现，并根据需求差异化特征通过市场供应用户，再生水成为产品水可交易并存在一定的获利空间，但由于其公益性特点，产出利润不高。

4 北京市再生水利用发展中存在的主要问题

基于再生水自身特性，从供给和需求来看，再生水利用战略发展的主要问题在监督管理与激励引导两个方面，结合北京市再生水利用发展现状与问题，分析得出该市再生水利用在法律法规、激励政策、管理体系、监督和应急制度方面还存在短板（见图5）。

4.1 管理法规有待完善

目前还没有出台一部关于再生水利用的专项法律或法规，因此，再生水利用发展中缺乏强制性法律保障条款。《北京市排水和再生水管理办法》自2010年1月1日起施行，作为政府规章对再生水管理做了规范性要求。但是，只依靠部门规章和节水条例中的相关规定进行管理，在执行力度上是远远不够的。北京市再生水利用产业发展管理法规缺失，特别是缺少对再生水生产行业准入、行业监管、安全运营服务等相关的管理规定。

4.2 相关激励政策不足

科学合理的再生水水价体系尚未形成，难以刺激再生水利用规模提升。再生水定价尚未形成“分质供水、分质定价”的差异化价格管理政策，没有充分体现再生水与其他水源相比的价格优势及经济激励作用。不同类别（原水、自来水、再生水等）水源的差额水价对现有水资源使用的水源结构影响很小，难以体现出再生水的价格优势，特别是再生水价格与自来水价格之间的差异，还不能真正发挥激励与抑制作用，市场机制无法发挥有效配置资源的作用。目前实施的非常规水利用优惠政策缺乏具体政策措施，减免有关税费的政策没有明确执行方式，可操作性弱，优惠扶持政策受益范围较小。

财政全额拨付水费的部分用水单位在使用再生水替代自来水的积极性不高。河道生态补水、市政绿化用水、道路浇洒用水等公益性用再生水的费用负担主体问题尚未得到解决。

再生水收费缺乏政策规定，再生水收费标准、收费方式不明确，收费机制不规范，收费体系尚未建立，其市场化运作的基础较弱。

4.3 完整、系统的管理体系尚未建立

目前再生水管理涉及多部门管理，部门间综合协调成本高，尚未形成再生水资源统一调配管理机制，不能实现再生水的分质供水、优水优用，再生水资源不能充分发挥出应有的社会效益。

小型再生水回用设施因分布较分散而不便于进行统一运行管理，其规范管理和正常运行无法保证。这些小型再生水回用设施由于来水区域小，回收污水水量和水质波动较大，其自身调节能力有限，因此很难保证出水水质稳定。并且小型再生水回用设施多位于建筑或小区内部，容易造成环境和噪声问题。

4.4 缺乏监督和应急管理制度

再生水生产监督管理薄弱，出水水质不稳定，若出水水质不达标，则在生态与景观环境用再生水、农业灌溉用再生水地下回灌时会存在一定的安全隐患。在使用建筑中水时，入户中水水质不稳定影响用户感受，并存在极大的卫生隐患，入户后管线错接导致使用不安全。对于出现来水超过再生水厂的设计处理能力等原因引起的再生水出水水质不达标等，以及再生水使用过程可能出现的安全隐患缺少相应的应急管理制度来应对。

5 政策建议

5.1 建立健全地方再生水利用发展的相关法规及制度

建立再生水相关产业发展的法规，研究拟订与再生水产业有关的管理办法及政策文件，完善再生水产业制度标准，形成法规与制度双重约束，促使再生水相关管理主体监督管理水平、服务管理水平、依法行政水平不断提高。

推动地方立法积极性，开展立法论证研究，积极探索再生水利用相关立法，明确本地区促进再生水相关产业健康发展的重要因素和关键点，从地方层面为再生水相关产业发展提供法制保障，同时也为国家层面再生水相关产业立法提供推行依据。

5.2 强化行政强制和经济激励措施推广利用再生水

在需求端，从行政强制和市场激励两方面着力推动，提高相关企业使用再生水的积极性，增加有效需求。按照“能用尽用”的原则，优先配置再生水，工业生产、城市绿化、道路清扫、生态景观、洗车等行业要优先推广使用再生水。

实施可操作性鼓励优惠政策，优化再生水与外调水、地表水、地下水的比价关系，维持再生水的供水价格低于自来水水价的价差优势，引导用户积极使用再生水。在工业、洗车、市政环卫、城市环境绿化等用水行业探索建立再生水利用量与水资源费征缴挂钩机制，有条件使用再生水的用户，按照再生水利用量的一半减征或免征常规水源利用量的水资源费。

5.3 完善政策引导和市场激励措施，加强再生水开发利用

在再生水生产企业实行激励扶持政策方面，政府给予一定财政支持，提升企業的生产积极性，从生产端加强再生水的开发和利用技术。完善用电扶持政策，对再生水生产用电不执行峰谷电价政策，部分再生水处理设施执行居民生活用电价格;对再生水企业继续实行免征增值税政策，再生水生产经营企业在运营初期亏损时，可向税务机关申请减免相关税额;实施再生水管网建设“以奖代补”政策，逐步形成财政补助同再生水用量、再生水利用率挂钩的长效激励机制。

充分发挥社会资本参与再生水相关产业工程建设的作用，拓宽再生水利用管网建设的投融资渠道，鼓励社会资本参与工程建设，对列入PPP项目库的项目给予支持;在统一规划的基础上，按照“多筹多补、多干多补”的原则，补助与奖励结合，加大财政奖补力度，充分调动社会各方面参与再生水产业建设的积极性。

5.4 严格供水企业安全监管和风险管控，保证再生水供水安全

加强政府的安全监管，建立涵盖再生水分类、再生水厂进出水水质、再生水工艺流程、再生水生产技术监测等内容的再生水利用的标准体系;实现再生水厂出水实时监测，建立再生水水质不定期巡检机制以及第三方检测机构对再生水水质的定期抽检制度;采取特许经营制保障再生水设施安全运营。

增强对供水企业的风险防控，建立日常水质监测制度，实现环保部门对再生水厂出水的实时监测;制定供水突发事件应急预案，避免再生水利用发生重大风险，将风险降低至可接受水平;设置完整的应急管理指挥系统并提升应急救援人员的综合能力，保证再生水水源水量稳定、水质安全。

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（编 辑 张 欢）