以机制改革破解国有林场发展之新困境

陈铭儒

（广西壮族自治区宏观经济研究院 广西 南宁 530022）

国有林场是我国森林资源培育和生态文明建设的重要力量，是维护国家生态安全最重要的基础设施。但随着国有林场改革后,按照现行的事业单位管理规定，国有林场在管理和生产经营方面存在诸多问题，改革“后遗症”问题凸显，严重影响了国有林场的正常运转和高质量发展。为进一步适应林场和林业高质量发展的要求，广西国有林场创新思路，探索提出一套有别于一般企事业而适用于生产经营事业性质、具有国有林场特色的管理机制。

广西是林业大省，森林面积占比达62.37%，其中1/10由国有林场经营，全区年木材产量约占全国总产量的1/3，其中1/6由国有林场提供。国有林场集中了我区森林资源的精华，是我区重要的生态基础设施和生态安全屏障。2018年国有林场改革完成后，全区国有林场整合为145家，占全国国有林场总数的3.5%，经营面积2198万亩，占全国的2.5%，占全区林地面积8.9%。近年来,广西先后有8家国有林场荣获“全国十强林场”称号、7家荣获“全国十佳林场”称号,有4家被认定为“国家林业重点龙头企业”。

经过60多年的发展，国有林场已成为广西造林绿化的中坚力量,森林资源培育的稳固阵地、生态屏障的核心主体、生物多样性的重要区域，展示秀美山川的重要窗口、森林资源的储备基地、科技兴林的示范样板，在维护国土安全、保护生物多样性，改善城乡人居环境、促进区域经济社会发展中发挥着不可替代作用，在建设林业强区、壮美广西中发挥着越来越重要的作用。

2018年全国各省市森林覆盖率排名

一、新时期广西国有林场面临的发展难题

（一）资金缺口较大，政府林场亟需财政支持

此次改革，国家层面没有配套项目和资金，改革后所需保障资金由各级地方政府落实，但是，对于广西财力薄弱的县区而言，这是一个“沉重的包袱”，地方财政根本无力承担承担。比如，改革后凤山县国有林场年运行经费8082万元，但经营收入最多2000万元，缺口资金高达6000多万元，而该县财政年可支配收入仅为8000多万元，这两年只给予500万/年的象征性补助，职工工资都无法正常发放，绩效更无从谈起。现林场仍靠木材采伐销售维持运作和职工生活，商业性年采伐量不减反增。又比如，天峨县大山林场被划进龙滩自然保护区，2015年以来已全面停止采伐林木，2019年林场运营经费只能靠有限的地方财政解决安排职工基本工资的62.1%。

改革后，实行差额拨款的林场，有的差补率不到10%，收入大幅降低；实行包干经费的林场，因逐渐减少林木采伐，致使有的林场收入急剧减少，面临生存危机。比如，兴宾区铁帽山林场属差额拨款公益二类事业单位，只享受财政22.2%的差额比例拨款，加之经济效益不好，目前只聘用少数职工上岗，且工资不能足额发放；防城区十万山华侨林场现有职工1048人，实行财政经费包干使用，每年314万元，“僧多粥少”，而林场又没有其他生产经营性收入，造成职工未能参加养老、医疗保险和缴存住房公积金，社保费陷入清缴后产生新欠费的恶性循环，影响职工办理正常退休，出现职工上访难题，带来不稳定因素。

（二）资金拨付不及时，生产经营收支断档明显

改革后，国有林场实行“收支两条线”管理，所有收入上缴国库，支出按预算安排，与林场生产经营活动的季节性和灵活性要求形成矛盾。一方面，林场营林工作要在每年开春时节完成，但营林生产资金预算通常要在3—5月之后才通过财政部门审批，再经过申请、审批、招投标、拨款等众多环节后，早已错过造林抚育的最佳季节，且林场想要的优质苗木招投标往往购买不到，既影响造林成活率，又增加额外成本。另一方面，苗木补植、森林防火、病虫害防治、基础设施维护、灾后重建等临时性项目很多，且突发性、灵活性非常强，但也得走政府采购招标程序，环节多、耗时长、经费到位慢，很难及时应对、按时完成，严重影响林场日常工作的开展。

（三）人员缩编严重超量，森林资源后期维护支撑力弱

很多广西市县在改革中没有考虑林场可持续发展与生态建设的需要，减编幅度过大，造成管护力量严重不足。比如，大新县减编89.7%，改革后人均管护森林面积5652亩；上思县减编62.6%，改革后人均管护森林面积2620亩。同时，改革后执行动态编制，自然减编，未达到目标编制前，人员只出不进，国有林场人员老龄化加剧、人才严重断层。比如，防城区国有林场在职人员50岁以上占比超过70%；象州县林场近20年来在编职工只出不进，目前40岁以下仅占2.56%，50岁以上占26.7%；作为广西唯一一家农业产业化国家重点龙头企业的高峰林场，近5年来未进行过公开招聘，目前编制内45岁以上职工占52.4%。林场职工人员老化、素质下降与森林管护面积逐年上升的矛盾日益加剧。

（四）约束机制不健全，林场职工积极性难以调动

改革前，林场实行自收自支的经营管理模式，通过奖惩机制，对职工起到了强有力的激励与约束作用。改革后，职工捧上了“铁饭碗”，工资、绩效不与业绩挂钩，“吃大锅饭”的观念和思想死灰复燃，这不符合林场生产经营规律。对不服从安排、违反工作纪律、工作消极怠慢的不称职职工，林场缺乏相应的管理手段和处置办法，造成“干与不干一个样、干多干少一个样、干好干坏一个样”，严重影响职工干事创业的积极性、主动性和创造性。

二、继续深化国有林场管理机制改革的建议

国有林场改革后面临的窘境，昭示必须继续深化改革，通过制定森林资源分级监管、森林管护购买服务、职工绩效考核等管理制度，着力增强国有林场发展动力和活力。林场外部的改革是力求建立一个好的体制，内部的改革则要着力健全一个好的机制，在不断创新中解决解决发展中面临的困难和问题，使林场不断聚集承担好新时代使命的能力。

（一）积极完善政策支持体系

政策涉及的范围要涵盖林场的改革与发展两个方面，支持政策不是单个而是体系，应是同步出台并共同发挥作用的政策，政策不仅考虑解决目前经费、人员的困难，还要考虑产业产品能力提升及未来的发展，各类基础设施建设要纳入规划、明确经费渠道，并进入相关部门年度计划逐步实施。比如落实将国有林场发展纳入乡村振兴战略的政策，要构建层次清晰、功能明确、衔接顺畅、发展可持续的国有林场林区道路体系，要把用电全部纳入国家电网总体管理，要对国有林场事业单位工作人员实行工作补贴，要进一步加大国有林场管护站点用房建设力度等等。

根据事企分开的原则，深化林场内部事企分开管理，根据不同的业务性质、工作内容，分别采取“企业公司管理”和“事业单位管理”两种模式，对公益林保护、森林资源培育等生态公益业务实行严格的事业单位管理，对经营性资源资产则许可组建公司，引入市场化的活水，进行市场化经营，实行“一场两策”，避免“一刀切”。

（二）完善资金拨付机制

在事企尚未分开的情况下，对事业性质的林场开展经营活动的把握，以及收支两条线的具体运行操作，既要符合财政规章，又要适合林场实际。对定性为公益一类事业单位的林场，严格实行经费“收支两条线管理”制度；对定性为公益二类事业单位的林场，除财政差额补助部分，其所创造的效益上缴财政后，财政全额或按一定比例返还，作为林场发展资金和工作奖励；转制为企业性质的林场，实行经费自收自支,其承担的森林资源培育和管护职能，通过政府购买服务的形式来体现，所需经费纳入同级财政预算。对处在财政不宽裕地区的国有林场，其发展产业的收益要有利于提高自身反哺能力，有利于增强其发展的后劲

针对造林受季节限制的特殊性，对经批准的造林营林项目，地方财政按照一定比例安排前期启动经费，待营林生产资金预算通过后，地方财政再落实其余资金。对林场造林项目实行灵活管理，简化招投标等程序，加快资金下达速度。对于苗木、肥料等物资采购，允许林场在公开透明、公平竞争的前提下，采取单一性来源采购。建立项目议标管理制度，采取议标的形式对营造林和森林抚育任务进行发包，落实施工队伍，以便林场在造林季节顺利完成育林、造林任务。

（三）健全林场运行管理办法

科学设置林场内设机构和岗位，建立健全职工绩效考核的激励机制和相关管理办法，实行以岗位绩效工资制度为主的收入分配制度，建立“以岗定酬、绩酬挂钩、按岗取酬、多劳多得”的分配机制。薪酬分配方面，打破档案工资制度和干部终身制，制定在职职工岗位责任制工资分配办法，明确具体岗位薪酬，推行职工竞争上岗，实行能者上、平者让、庸者下，使职工收入与岗位职责、劳动量和实际贡献挂钩，打破“吃大锅饭”的局面。绩效分配方面，完善国有林场绩效考核指标体系，制定有针对性的绩效分配机制，完善绩效工资内部分配制度，可设立林区岗位补贴，推动绩效工资向关键岗位、业务骨干和成绩突出的人员倾斜，形成能者多得、多劳多得、贡献大收入高的导向，充分激发职工谋发展、促发展、抓发展的内生动力。

（四）开放拓宽人才引进

着眼于长远，逐步调整优化职工的知识、年龄及技术结构，打造一支与担负新使命相适应的过硬的职工队伍。

人才引进方面，参照艰苦边远地区相关政策，研究制定专项政策，实行定向培养林业人才；实行“一场一策”，适当放宽条件、降低标准，简化招聘程序，鼓励、吸引大中专毕业生到国有林场工作；在执行动态编制的同时，采取退3进1或退5进1的人员补充方式，引进国有林场发展急需的管理和技术人才，自然减员消化到预定编制控制数，逐步解决人员老化问题，避免人才断层。职称评聘方面，适当提高林场林业技能岗位结构比例，放宽艰苦边远地区国有林场专业技术职务评聘条件。在职称晋升上给予倾斜，同等条件下优先解决，切实解决国有林场招人难、留人难的突出问题。

（五）强化林场创新经营

森林经营是林业的永恒主题，无论是公益林还是商品林都需要开展森林经营，大力发展林业产业是促进林场经济结构调整、增加林业就业机会、增加林场收入的必然选择。在科学规划的基础上，在森林资源不减少、森林质量有提高、生态功能不受损的前提下，坚持因地制宜，鼓励林场职工充分依托国有林场丰富的自然资源优势，以市场为导向，以项目为载体，谋划产业发展布局，打造集群化的生态林业产业聚集区。围绕森林资源综合利用，通过引进产业开发者和投资者，增加绿色优质林产品供给，努力增加适销对路、有开发潜力的木材、经济林、木本粮油等林产品的培植，不断增强市场供给能力和水平，大力开发森林旅游、森林康养、森林食品、种苗培育、林下经济等现代绿色产业，不断推动林业产业提质增效、转型升级，增强发展动力活力，并争取通过市场化运作上市，促进国有林场走出一条可持续高质量发展的新路子。

固守国有林场是生态文明建设的主阵地，在促进人与自然和谐、推进乡村振兴等战略实施中发挥功能作用。要在统一规划下开展林业生态扶贫，在贫困地区乡村、农户发展经济林、用材林、种苗、花卉、林下种养业、森林人家，建设稳定脱贫致富的山上银行，促进农业和农村经济结构调整。助力森林城市建设，在建设方案、模式、苗木、技术、人才等方面发挥优势、提供服务，同时发展提升自己。