欧洲正在布局积极的产业政策

刘诚

在全球科技革命的背景下，欧洲企业受到竞争对手的挤压，如何在夹缝中生存成为欧洲各国政府和企业迫切关注的问题。欧洲国家正站在十字路口：在一个变化了的、充满挑战的世界中，如何重新确立自身的位置。鉴于此，欧洲制定了一系列积极的产业政策，势必对全球经济格局产生深远影响。

培育“欧洲冠军”企业

欧洲各国的市场都比较小，不足以覆盖重大技术的前期研发和推广成本，导致大量欧洲技术仍停留在实验室内，以及一些小型科技企业在创立初期就被外资企业收购。如2014年谷歌收购了英国科技初创企业DeepMind，后者是阿尔法狗等智能算法的开发者。尽管欧洲市场联合起来足够大，但是欧盟制定了强硬的反垄断规制，使得企业间的合并十分困难。如2019年2月，欧盟否决了德国和法国列车制造商西门子与阿尔斯通之间的并购案。因此，越来越多的欧盟政治家和商人呼吁制定更加积极的产业政策，放宽反垄断规则，让更多欧洲企业成长壮大，在欧洲大市场上打造“欧洲冠军”企业。

2019年，法国财政部长勒梅尔与德国财政部长肖尔茨一起发表讲话，提出了改革欧盟并购规则的提议，法德政府希望“更容易通过合并等手段，来打造‘欧洲冠军’企业”。支持者认为，欧盟竞争规则应更好地反映全球市场的竞争格局，而不仅仅是国家和欧洲市场。民航、铁路、工厂和银行等欧洲企业，只有允许合并才能达到必要的规模，才能与来自欧盟外的竞争对手在平等的基础上开展竞争。同年，两人还发表了一份宣言，提出了欧洲产业政策的建议，认为制定更具雄心的欧洲工业战略应是欧盟委员会的首要任务。德国经济部长阿尔特迈尔表示，在产业政策方面，只有两个简单选项，“要么团结我们的力量，要么让我们的工业基础和产能逐渐消失”。德国总理默克尔表示，她向来主张反思欧盟工业的未来，竞争监管机构的陈旧做法让其怀疑欧盟能否培养出全球性的参与者，故而需要作出改革。

保护欧洲技术主权

欧洲在培育本土企业与域外企业抗衡中，渴望采取更具战略性的方针来维护自身在全球经济中的地位，这是可取且必要的。但如何避免陷入干预主义和保护主义，就需要找到合适的手段，并谨慎使用。欧盟两大主要经济体法德对现状发起挑战，已经引发欧盟内部激烈辩论：欧盟是否应该保护以及如何保护自己的重要企业；是否应该促进创新以及如何促进创新。除了打破反垄断规则，欧盟还瞄准了技术主权，试图在高科技领域提升自主程度。

德国试图建立一个国家投资基金，以保护那些“技术对德国未来竞争力至关重要”的企业不被外国收购。2019年，德国经济部长阿尔特迈尔表示，法德两国将采取联合行动来捍卫欧洲的“技术主权”，以对抗全球对手的攻势，并为欧盟工业提供支持。德国总理默克尔表示，欧盟应该追求“数字主权”，这意味着欧洲将开发自己的平台来管理数据，减少对域外公司的依赖。

显然，公共支持不仅能在研发活动中起到作用，而且还可以促进重要技术的早期商业化，这类技术对价值链至关重要，能够产生更广泛的技术溢出效应。欧盟各国正在扶持多项前沿技术。以电池业为例，电池是汽车业的未来，而汽车工业对欧洲的工业基础至关重要。法国财政部长勒梅尔表示，必须从主权的角度来考虑这个问题，如果不得不进口电池（电池约占电动汽车成本的40%），欧洲可能会丧失生产链的增值环节及其带来的技术诀窍。早在2017年，欧洲便成立了电池联盟，该联盟由欧盟政策制定者和数十家企业组成，力求在欧洲打造一个创新而有竞争力的电池“生态系统”。欧洲创新与技术学院（EIT）的数据显示，到2025年，欧洲整条电池价值链（开采、精炼、电池制造、回收）的潜在价值可能达到2500亿欧元。这让欧盟的政策制定者和企业急于确保欧洲公司争取到相当大一部分业务，并在此过程中增加就业和提高技术水平。

法国和德国政府已向两家欧盟电池财团投入财政资金。其中一家由法国牵头、涉及7个欧盟成员国和17家公司，第二家由德国牵头的财团紧随其后。这两家财团都是作为“欧洲共同利益重点项目”（IPCE）组织建立的，这是一个欧盟批准的机制，允许被认为具有重要战略意义的跨国项目豁免正常的欧盟政府援助和竞争规则。EIT的统计结果显示，截至2019年底，欧洲电池联盟已帮助引导公共和私营部门1000亿欧元的投资投入欧洲的电池制造业，并力求在欧盟国家建设多达25家超级工厂。根据彭博社的数据，到2023年，欧洲电池制造业的产能预计将发展到10倍于当前水平的规模。

2018年，欧盟在微电子技术和网联设备领域出台了类似政策，批准了17.5亿欧元的政府援助。在电池之后，欧盟委员会正寻求对其他技术采取相同措施，包括氢能技术、重工业脱碳、自动驾驶汽车和智能医疗等。

推出数字税

欧盟各国市场分散，数据保护严格，在此轮以互联网为代表的高科技公司兴起过程中，明显落后于美国，甚至一定程度上落后于中国和日韩，全球大型的科技公司几乎没有一家欧洲本土企业。数字税的提出也是基于这个大背景。

2018年3月欧盟提出一项提案，计划在28个成员国境内对高科技公司征收数字税，该提案得到了多数国家的积极响应，但由于爱尔兰等个别国家的反对迄今仍未获得通过。欧盟一些成员国致力于跳出欧盟框架，先行在本国实施数字税。2018年10月，西班牙公布了本国的数字税方案，并于2019年正式实施，它是欧盟第一个实施数字税的国家。2018年底，英国政府提出拟对在英国从事数字服务的科技公司课征数字税，并将在今年4月起执行。英国计划按照对数字服务企业在英国营业额的2%税率征税，涉及的数字业务包括搜索引擎、社交平台和电子商务，征税对象是已经盈利的且全球年运营收入5亿英镑以上的大型科技企业，这意味着谷歌和脸书等跨国巨头将首当其冲。据英国财政部预计，数字税可能为英国创造每年大约4亿英镑的税收。

公布较晚但实施较早的法国版数字税是欧美有关数字税争端的引爆点。2019年7月，法国决定向跨国科技企业征收3%的数字税。之后，美国贸易代表办公室启动了301调查，调查结束后对法国商品加征关税。美国贸易代表办公室还表示，意大利、奥地利和土耳其等已经推出数字服务税的国家可能面临类似的调查。美国贸易代表莱特希泽称，美国贸易代表办公室正致力于对抗欧盟成员国日益增长的保护主义，这种保护主义不公平地针对美国企业，无论是通过征收数字服务税，还是其他针对美国数字服务领军企业的措施。2019年12月，美国拟对高达24亿美元的法国输美商品加征100%的关税，以此作为对法国数字税的回应。

■ 夕阳半落 樊甲山/摄

从欧美贸易摩擦来看，美国一直试图对欧洲汽车加征关税，或以汽车关税为要挟让欧洲对美国加大市场开放。与汽车业刚好相反，在数字经济领域，美国对欧洲处于绝对优势地位，欧洲发起的数字税在一定程度上是一种谋求产业平衡的做法。

控制数字经济规则制定权

规则既是欧盟行动的标准，也是其手段，更是其比较优势。就像欧盟对汽车、化学品和食品的规定在全世界被采用的“布鲁塞尔效应”①一样，其监管程序将在塑造全球数字经济方面发挥重大作用。欧洲提出数字税这一全新的税种，来平衡欧美科技企业的实力差距；通过修改反垄断规则，来鼓励欧洲企业兼并重组，以培育“欧洲冠军”企业。

尽管欧盟本身的技术行业不发达，但欧盟认为，其制定了《通用数据保护条例》（GDPR），它正在成为全球数字技术的规则制定者，特别是在个人数据的使用方面。除GDPR之外，欧盟还试图在各国立法的另一个公共焦点——人工智能伦理道德方面确立自己的领导地位，希望藉此掌控全球人工智能产业的发展趋势。

欧盟还领先制定了国际社会绿色投资规则。目前全球产业界和投资界都非常关注绿色投资问题，国际社会绿色投资规则之争成为各国竞争的焦点。2019年，经欧盟批准，拟在欧盟境内建立一套27个成员国共同使用的绿色投资规则手册，该规则将为金融市场创造一种基本规范，明确绿色金融的内涵、外延及其涉及的具体业务内容。新规则意味着公司现在必须“在严格而雄心勃勃的欧盟标准下，而不是使用自己的方法”披露其活动，这向金融市场发出了明确的信号，表明可持续投资成为新的主流。

注释：

①布鲁塞尔效应：从现象上看，是指欧洲的规则制定权涉及各个国家和行业，如欧盟的规定决定了iPhone手机的默认隐私设置，还确定了印尼木材采伐、巴西蜂蜜生产和喀麦隆可可农场主使用杀虫剂的标准等。从政府行为上看，欧盟（总部位于布鲁塞尔）建立了全面的体制架构，并利用政治决心向全球推行欧盟标准。其拥有影响广泛的制裁权以及禁止产品或服务进入欧盟市场的能力，这有效地阻止了企业的违规行为，促使其遵守欧盟规定。从市场规律来看，欧盟拥有比美国更大、比中国更富裕的市场，因此某企业或产品的市场规模越大、越富裕，它就越有可能遵守欧盟标准。最终结果是，欧盟不需要强制要求任何企业执行其标准，随着企业自愿推广欧盟标准以管理其全球业务，仅市场力量往往就足以把欧盟标准变成全球标准。