印尼与澳大利亚全面经济伙伴发展之路并不平坦

田原

2月8日，印度尼西亚国会议长普安·马哈拉妮宣布，2019年3月签署的《印度尼西亚与澳大利亚全面经济伙伴关系协定》（IA-CEPA）在国会获得通过，正式生效。澳大利亚议会于2019年11月也通过了该协议。2月9日，印尼总统佐科启程对澳大利亚进行为期两天的国事访问，主要聚焦经贸议题。今年，恰逢印尼与澳大利亚建交70周年，双边经济伙伴关系能否实现突破，推动双边关系发展迈上新台阶，值得关注。

“奇怪”的邻居

印尼和澳大利亚这对横跨印度洋、太平洋的邻里关系，可以用“奇怪”来形容。笔者在雅加达驻外报道时曾听过颇为生动的比喻：这两个国家就像冬天里的两只刺猬，离远了会冷，挨近了会扎。两国均认定自己是二十国集团（G20）里的“中等力量”，深知在维护区域稳定、应对气候变化、完善海洋治理等议题密切合作的好处;虽然是海上近邻，但两国在利益诉求、社会结构、文化底蕴等方面相差甚远，导致在种族、人权、宗教等敏感问题上摩擦不断，有时会达到针锋相对的地步。

印尼和澳这对“奇怪”的邻居在经贸关系发展方面并不充分，贸易额排不进对方的前十名。2010年3月，印尼总统苏西洛访澳时，两国已有批评认为“过于聚焦安全而忽视了经济议题”。十年后，佐科总统将拓展对澳“经济外交”作为此次堪培拉之行的首要任务。其实，自2014年佐科政府执政以来，一直强调开放与自由，公平与协作的对外贸易;2019年佐科连任后，他试图将自己的政治遗产同“2045年前国内生产总值达到七万亿美元”这一目标挂钩，主要手段就是发展对外贸易，开展经济外交。以IA-CEPA为例，两国政府去年3月签署文本后，印尼全国上下忙于总统选举。如今，新一届政府上任不过数月，竟能如此高效地推动立法机构让这个谈判历时八年多的协议生效，足见其重视和急切程度。

印尼贸易部官员表示，IA-CEPA开创性地在非关税壁垒问题上独立成章，是佐科政府致力于增加出口、吸引投资、发展人力资本、提高产业竞争力的重要体现，有助于促进印尼逐步升级为发达经济体。澳大利亚学者也认为充分利用IA-CEPA带来的市场红利能使两国的经济支柱由弱变强。

IA-CEPA落实恐有制约

IA-CEPA从谈判到签署一直备受两国关注。佐科此次访澳也致力于推动实现《印尼—澳大利亚全面经济伙伴关系协定》2024年路线图。然而，在具体落实层面，双方面临一定程度的制约。

第一，政治互信不足将成最大掣肘。美国分析家认为，这对邻居间的信任就像是建在纤细的芦苇上，脆弱不堪。根据澳大利亚罗伊国际政策研究所民调显示，澳大利亚人对印尼的理解和支持十分有限，而印尼人对澳大利亚的“信任赤字”也与日俱增。自2014年佐科政府执政以来，两国关系呈现过山车般的发展态势。一方面，几届澳政府对印尼处理少数群体保护、毒贩执行死刑、《刑法修正案》等问题加以批评，更对西巴布亚暴乱等涉及印尼内政的敏感问题横加干预;另一方面，奉行不结盟主义的印尼，对澳、美联手在印太地区加速扩张深感疑虑，对几届澳政府暗中支持西巴布亚分离主义分子更是长期不满。

佐科连任不久即出访澳大利亚，就是想同澳大利亚总理莫里森拉近个人关系、建立首脑互信，拓宽两国互利合作空间。印尼外长蕾特诺在佐科此次出访前曾呼吁，发展战略互信对深化两国关系、发挥印太地区地缘优势至关重要，尽快确立实现互利共赢的新领域是深化两国互信的不二选择。两国要建立政治互信，困难不仅在于如何扩大共同利益、处理外交分歧，更在于如何抵御短期利益的诱惑，防止其凌驾于长期利益之上，冲击彼此的心理底线和政治预期。

第二，摒弃保护主义仍待实践检验。佐科政府继承了印尼在经济领域的保护主义传统，即便经济总量在亚洲具有领先优势，仍遵循保护国家利益“免受更为发达经济体不公平贸易和投资的剥削”。这背后折射出印尼政府面对国内“经济民族主义”逐渐盛行时，难以在极具政治影响力的大财团、官僚化的国营企业与众多挣扎在贫困线的草根民众之间实现发展平衡。而印尼反对党则公开批评称IA-CEPA是一份不公平的协议。

2019年3月4日，印尼与澳大利亚签署《印度尼西亚与澳大利亚全面经济伙伴关系协定》。

相较于现实收益，澳大利亚更看重IA-CEPA的中长期战略意义。澳政府普遍将印尼政府对经济的干预视为落实IA-CEPA的主要挑战，对短期内佐科政府消除法治不稳定、监管权重叠、商业救济措施缺乏、劳动力跨境流动困难等结构性投资障碍并不抱太高期望。更重要的是，莫里森政府将推进区域自由贸易安排作为外交政策支柱之一，认为IA-CEPA释放了佐科政府希望通过对外开放、发展人力资本来提振国民经济的重大信号。因此，澳大利亚各界普遍认为，通过发展IA-CEPA可以拓展对印尼施加影响的空间。例如，IA-CEPA在两国科教领域放宽了准入门槛，澳大利亚蒙纳士大学分校将成为印尼历史上第一所外资建立的高校。

第三，兼容其他协议存在现实困难。澳大利亚前世界贸易组织（WTO）法律官员对IA-CEPA能否与WTO相关协定、《东盟—澳大利亚—新西兰自由贸易协定》（AANZFTA）、《印尼—澳大利亚双边投资协定》等现有经贸协议兼容持有疑虑。IA-CEPA给予双方在贸易上的特殊便利，不仅高于WTO内贸易争端解决机制的一般规定，也会让两国面临第三方寻求公平待遇的谈判或诉讼时相互掣肘，这集中体现在两国2019年试图与新加坡協调跨境电商贸易纠纷时无果而终。

此外，两国国内更担心IA-CEPA会给印尼和澳大利亚均参与其中的“区域全面经济伙伴关系协定”（RCEP）、澳大利亚参加的“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”（CPTPP）增加变数。澳大利亚有媒体认为，印尼与澳大利亚签署自由贸易协定，一定程度增加了东盟在原产地规则、非关税壁垒、劳动力流动、数字经济等问题上对澳协调的变数。

佐科领导下的印尼已今非昔比。经济多年保持稳定增长，人口年轻化形成了庞大市场，数字经济发展在东南亚各国遥遥领先;更重要的是，印尼对东南亚地区以及全球的影响力与日俱增，它既是G20中唯一来自东盟的代表，又是联合国安理会的非常任理事国，近两年更是频频向包括澳大利亚在内的世界各国提供人道主义援助。在多边主义发展遭遇困境的背景下，同为“中等力量”的印尼与澳大利亚在治理领域共同利益逐渐增多。正如佐科总统在澳大利亚议会演讲中提到，IA-CEPA的生效，已经让东印度洋至南太平洋间狭长的海域里涌起一波“澳印浪潮”（Ausindo Wave）。两国能否坚持求同存异、与邻为善、深化互信、互利共赢，将考验这股浪潮能否推动两国关系发展的春天。