经济思想史视域下政府作用的理论争议和实践路径

郑尚植 张茜

〔DOI〕 1019653/jcnkidbcjdxxb202002002

〔引用格式〕 郑尚植，张茜经济思想史视域下政府作用的理论争议和实践路径——兼对“更好发挥政府作用”的思考[J]东北财经大学学报，2020，（2）：14-26

〔摘要〕政府和市场的关系问题一直是西方经济思想史研究的核心问题。纵观整个经济思想史发展脉络，政府和市场的理论争议与实践分歧并非毫无逻辑，而是遵循时代发展的需要应运而生。党的十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”这一重大命题，是中国特色社会主义经济学的新发展。而这一论断的提出落脚地均在政府的作用。政府不仅要承担起完善自身发展的责任，更要肩负起为市场运转提供制度保障的使命。本文从经济思想史视域下探讨政府作用的理论争议，进一步解构政府作用的“质”与“量”：即更好地发挥政府作用关键在于实现有限职能范围内配置适度规模与完善政府治理能力和治理效率的统一。

〔关键词〕经济思想史;政府作用;质量耦合

中图分类号：F1239文献标识码：A文章编号：10084096（2020）02001413

一、引言

新中国成立70年来，在中国共产党的坚强领导下，中国经济发展取得令人瞩目的辉煌成就，“中国号”扬帆带领着中国人民向中华民族伟大复兴稳健前行。中国特色社会主义制度为中国政治稳定、经济发展、文化繁荣、社会和谐、生态良好和人民幸福带来了巨大优势，实现了中国式奇迹。中国式奇迹主要得益于正确处理好政府和市场的关系。习近平总书记在党的十八届三中全会明确提出全面深化经济体制改革的核心问题是“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。计划与市场都是调节经济的两种手段，如何科学理解和实践“市场决定性作用和更好发挥政府作用”是亟待解决的问题，而社会主义市场经济必须与社会主义制度紧密结合。发挥市场经济的长处就要围绕市场对资源配置的决定性作用全面深化经济体制改革，要发挥社会主义制度优越性就必须将市场做不好的事情交由政府解决。正确处理政府和市场的关系，努力形成政府和市场作用的有机统一是社会主义市场经济的伟大创举，是我们党对中国特色社会主义建设规律认识的新征程，更是马克思主义中国化的重要成果。在现代社会经济发展中，“看得见的手”与“看不见的手”之间存在不可忽视的矛盾，但同时也存在着相互补充的优势。市场对资源配置的决定性作用和更好发挥政府作用落脚点都在于政府。首先，政府要尊重市场，市场能办到的且能办好的政府不加干预，更好发挥政府作用要求政府为市场发展提供良好的制度保证，要求政府的定位要更加精准，政府的职能发挥好才能为市场经济健康发展营造好的环境。发挥市场的决定性作用并不是要减少、更不是要政府放弃监管，而是要重视政府干预过多和监管不到位的问题。其次，政府具有能动性，只有全面深化改革，积极转变政府职能，处理好政府“越位”与“缺位”的问题，努力实现有效与有限的统一，促进政府和市场互相配合，互为条件，才能最终实现市场对资源配置的决定性作用和更好发挥政府作用的双重统一。

政府和市场的关系问题一直是各个学派争论的焦点，更是可以称之为历史难题。而两者看似此消彼长关系的不断演进也体现出各个学派的基本主张。西方经济学派虽百家争鸣，但以政府和市场关系为主线区分的学派主要是以斯密为代表的经济自由主义和以凯恩斯为代表的政府干预主义。这两大学派争论的焦点主要是政府应不应该干预、干预的范围有多大和怎样干预的问题。两大学派虽有争议，但争议起始点不是盲目推测，更不是主观妄想，而是符合不同历史时期发展规律的理性预测，具有一定的规律性。市场失灵、失业率上升、收入差距不断扩大、负外部效应显著等一系列问题的出现，为政府干预走上舞台提供了阶梯。当由于政府干预过多导致垄断与官僚主义日益加重、政府效率低下时，经济自由主义又会重新占据上风。无论是经济自由主义还是政府干预主义都是应时代发展而出现在历史舞台上的，他们思想的初衷都是为了社会经济运行“更好”而非“更坏”，都期望通过自己的手段使得全社会资源配置效率更高。“看得见的手”与“看不见的手”似乎呈现一种非此即彼、此消彼长的关系，但也不全然如此。如斯密[1]在《国富论》中提到：“当然，管制有时的确能使某些特定产业迅速发展起来，而且，一段时间以后，国内也能以同样低廉的成本生产这些产品。管制也会使社会劳动迅速地流向这些有利可图的产业”。可见，斯密在保护国内幼稚产业和维护本国安全方面是比较认可政府作用的。如对国外较低廉产品进行贸易管制，以防打击国内产品市场，为本国资源提供更多配置空间从而培育本国幼稚产业，提升资源配置效率和国际市场竞争力。凯恩斯[2]在《就业、利息和货币通论》中也提到：“但是，这里仍存在着发挥私人主动性和尽其职责的广阔天地。在这广阔的天地里传统的个人主义的有利之处会仍然保持着”。凯恩斯认为去掉个人主义的弊端和无限制的滥用，个人自由的发挥超越其他任何制度。在市场失灵的前提下鼓励政府干预，但其本身并不完全否认市场对资源配置效率的决定性作用。可见，政府和市场绝不能相互否定，而是在不同时期相互配合发挥不同作用。

二、经济思想史视域下政府作用的理论争议

（一）自由放任还是政府干预？——基于资源配置的视角

西方经济思潮的演变和发展过程中政府干预和自由放任交替出现。政府干预始于重商主义，后集中表现为凯恩斯主义;自由放任经斯密之后逐步建立了完整的思想体系。斯密被称作经济学之父，他在国民经济增长和市场如何协调经济决策等领域的研究贡献无可比拟。以斯密为代表的英国古典政治经济学认为市场竞争具有優越性，没有政府干预竞争市场会出现最优资源配置。斯密研究得出与市场配置资源相比，重商主义在国际贸易中很多政府管制下的资源配置更加不合理，其政府对国内国外的商业管制并不是为了促进社会利益，而是促进了个人利益。斯密通过结合历史性材料对经济体中的关系和经济运转进行描述，使其自由放任的经济思想得到了许多支持。新古典主义继承了古典主义的经济自由主义思想，用边际分析方法将市场转变为可以达到一般均衡的市场模型，价格信号引导市场主体充分配置经济中所有资源，无需政府调控。边际主义者支持市场配置分配，反对政府干预。马歇尔是新古典经济学的代表人物，他集古典经济学、马尔萨斯、萨伊和其他经济学派理论于一体，建立了以均衡价格论为核心的经济学体系。马歇尔经济学的核心是建立在静态均衡基础之上的均衡价格论，认为价格是由供求双方决定的。均衡价格是竞争市场配置资源的机制，用供求理论论证市场如何达到均衡。但马歇尔的经济自由主义思想并不纯粹，而这也为庇古论证资本主义运行中政府的重要作用提供了理论依据。

但经济自由主义也并非恒成立，随着资本主义经济深入发展，资本主义矛盾加剧，在1929—1933年爆发了一场席卷全球的资本主义世界经济大危机。传统的经济理论不能解释这场经济大萧条的原因，更不能为资本主义国家提供良好的对策，凯恩斯政府干预主义应运而生。市场失灵成为政府干预重新站上舞台的重要依据。“我们对已被接受的古典学派经济理论的批评，倒并不更多地在于发现它分析上的逻辑错误，而是指出它所暗示的假设条件很少或者从来没有被满意过。因而，它不能解决现实世界的经济问题”[2]。凯恩斯认为市场机制存在缺陷是必然的，市场中不可能存在一个能把私人利益转化为社会利益的“看不见的手”，而这种必然性的纠正只能用政府的宏观调控力量这只“看得见的手”去解决。市场失灵成为政府干预的必要理由。个人理性与集体理性往往不一致，依靠市场机制来协调经济主体的行为会导致资源配置低效率，最终引发经济危机。市场经济的自行运转会导致有效需求不足而出现大规模失业问题。为了克服放任市场自由运行带来的弊端，凯恩斯主张加强政府对经济的宏观调控，主张政府通过财政政策和货币政策来增加总需求，认为政府干预会纠正市场失灵，在经济生活中扮演公共物品提供者、负外部效应的消除者、收入再分配者和生产秩序的維护者等多重促进经济发展的角色，从而解决市场弊端自发引起的资源配置低效率问题。

20世纪70年代西方国家经济陷入滞涨危机，高失业率与高通货膨胀率并存的局面使得凯恩斯主义受到了前所未有的挑战，西方国家对凯恩斯主义的批判愈演愈烈。在这场经济危机中，传统凯恩斯主义在理论和实践中受到双重打击，新凯恩斯主义应运而生。新凯恩斯主义吸收了理性预期假设，认为传统凯恩斯主义致命缺陷在于宏观经济学理论中缺乏微观经济学基础。在微观经济学基础之上解释了高失业率与高通货膨胀率并存的原因，在经济人假设和理性预期的基础上阐明了市场失灵的问题。新凯恩斯主义在微观基础中的种种努力就是要试图寻找政府和市场共同作用的平衡点，认为政府干预过多会滋生腐败和寻租现象，提倡“适度”的政府干预。新凯恩斯主义坚持了传统凯恩斯主义提倡政府运用经济政策调节总需求的思想，与此同时，强调微观基础的新凯恩斯主义也更加重视市场的作用。政府要对市场失灵进行政策上的干预，也要重视政府对促进市场效率的有限作用。政府的作用应该定位为不断完善市场功能，且为市场健康发展提供良好的秩序。

20世纪90年代出现了一种新兴的政治现象，即“第三条路”。克林顿和布莱尔所倡导的“第三条路”是资本主义自我完善的道路 ，既不是完全赞同传统社会民主主义的国家观，也不是全盘否定新自由主义的国家观。它认为市场不是万能的，同样政府规模的扩张也不是解决问题的良方，试图寻找一条中间的道路，在政府和市场之间形成一种相互补充、相互促进的良性关系。可见，通过时间的洗礼，政府和市场的关系应该重新被审视和界定。社会分工的不断发展，世界大部分国家都实行市场经济体制，这其中既包含资本主义国家，也包含社会主义国家，市场在资源配置中的决定性作用显而易见。实行市场经济就是使其价值规律充分发挥作用，通过价值规律实现资源的高效配置。然而价值规律发挥作用是需要前提条件的，在承认价值规律发挥作用的同时，必须认清其具有失效的可能。市场是实现资源配置最有效的手段，但并不等价于其实现最优资源配置具有长效性。因此，没有任何一个国家可以完全否认政府在资源配置中起到的积极作用。社会主义国家在改革以前更强调政府在资源配置中的核心作用，而苏联和一些东欧国家通过激进的方式走上资本主义市场经济的发展道路最终失败，中国则在渐进中逐渐走出具有中国特色的社会主义道路。资本主义国家在过去更强调保卫领土、维护主权等“守夜人”的作用，倡导市场在资源配置中的绝对作用。但是，在19世纪30年代经济大萧条后，资本主义政府的经济作用日益突显。政府和市场在资源配置中的关系历来争论不休，时至今日依然是研究热点，知过去才能懂将来，才会有更多的发现与启示。

（二）自发市场还是理性计划？——基于知识分工的视角

奥地利学派继承和发展了古典经济学的思想，进一步从知识分工的视角解读了市场过程和市场效率。新古典经济学从资源配置最优的角度来了解市场功能和市场效率，而奥地利学派独辟蹊径地从价格有效传递知识和信息来理解市场过程和市场效率，且在这一过程中推导出国家在市场中应担负的责任，对政府干预反对态度坚决。19世纪70年代奥地利学派对古典经济学的劳动价值论发起了一场边际效用革命，他们认为商品价值应该由主观使用价值决定，其中，门格尔进一步提出商品之所以具有价值主要是因为它们对不同的人提供不同的效用。集大成者哈耶克高度认同奥地利学派所阐述的经济价值的主观性，并在观察市场过程中提出以知识分工理论来探讨市场秩序和政府干预。哈耶克认为市场秩序的基础是：“即我们必须运用有关各种情况的知识，从来就不是以一种集中的且整合的形式存在的，而仅仅是作为所有彼此独立的个人所掌握的不完全的而且还常常是相互矛盾的分散知识而存在的”[3]。商品价值因其主观性而具有不确定性，必须将价格体系作为传播信息的途径来协助人们完成各自行动。价格主要作用在于指导人们做什么事情，差异性需求引导人们仅需获取与自己相关的知识和信息。哈耶克将市场看作未经设计的自生自发的秩序，按照市场中价格信号的引导，利用知识系统中与自己相关的那一部分极少的知识去满足自己的需求。基于知识分工视角，奥地利学派对政府干预保持高度的质疑。评定经济制度的标准应该是观察哪一种制度可以充分运用现有的知识。由于知识具有分散性，每个人仅掌握与自己需求相关的极少数知识，而国家要从每个人手中收集全部且系统的知识，再将这些知识下发到个人手中以完成自己特定的行动，且经济过程是一个动态过程，政府干预存在滞后性。而奥地利学派以知识分工视角充分赞赏市场价格体系的优越性，具有不可替代性，没有任何一个体系可以根据现有的知识和资源为市场提供产品和服务。哈耶克认为自生自发的秩序高于其他任何秩序，只有在这种制度下才能出现人人受益的情况，而政府干预违背了自然秩序，也无法实现市场的高效率。哈耶克关于自生自发的秩序的解读受到了国际学术界高度认同，被誉为哈耶克最伟大的发现。

计划与市场作为两种资源配置的方式，在多大程度上可以独立于特定的社会制度争论不断。长期以来，计划经济、高度集权的中央指令被视为社会主义最基本的特征。社会主义经济运行的第一次论战发生在19世纪30年代前后。主要关注的内容是社会主义是否能够存在、计划经济是否可以有效进行。阵营一方是奥地利学派的米塞斯和哈耶克，另一方以马克思主义经济学家兰格为代表。米塞斯和哈耶克认为计划经济是无法解决资源合理分配问题的。他们以苏俄战时共产主义为背景解读其经济政策，认为社会主义计划经济是无效的，没有自由市场的价格机制就无法实现经济持续的合理性，并且认为社会主义条件下是不可能进行合理经济计算的。因为计划经济下政府不可能事无巨细地了解一国范围内的所有信息，政府干预下的经济行为被动且缺乏积极性。他们认为只有建立生产资料私人占有基础之上的自由竞争市场才能有效地配置资源，求得经济均衡发展。此外，米塞斯[4]认为因过分追求平等经济而进行的反营利政策阻碍了亚洲文明的进步，政府干预的比重越大，政府会更大程度通过税收、公债等途径干预私人储蓄与投资。那么问题是：政府资本积累可否代替私人的资本积累，政府把积累的资本投到什么地方。米塞斯认为资本积累在政府干预下是低效率的，而自利心会驱使人将储蓄投入到最能满足消费者需求的领域中，這种动机在自由市场中效率最高。米塞斯进一步认为追求平等经济的大规模政府支出会无谓地消耗资本，并不赞同政府仅仅是支出者而非收入者。自由经济中不平等是市场效率、资本积累和技术进步的源泉。由此，米塞斯和哈耶克将计划与市场作为两种非此即彼的调节手段对立起来。针对米塞斯关于社会主义取消了生产资料私有制，就不存在交换市场和货币价格进而无法进行经济核算的观点，意大利经济学家巴罗尼认为社会主义可以通过试错法找到均衡价格从而实现社会主义经济体系的均衡。随后泰勒论证了如何用试错法实现社会主义经济体系的均衡。泰勒的成功回应受到了许多社会主义者的支持。由此，论战推进到下一个阶段，即自由主义承认社会主义在理论上的合理性，但仍然对其实践的可行性进行批判。泰勒支持政府管制，他在一定程度是认可资本主义经济秩序的，但同时提出政府干预对市场的重要性，甚至鼓励政府通过控制货币流向来维持信贷市场的稳定。兰格继承了泰勒的试错法的思想，论证了在社会主义条件下进行经济核算、合理配置资源的可行性。政府可以模拟市场机制计算价格，反复计算得出与产品供求相等的均衡价格。兰格致力于证明在社会主义条件下进行资源配置能达到与完全竞争市场体制下一样的效果，甚至要比自由竞争的资本主义更有效率。

然而，就此片面地认为哈耶克所代表的奥地利学派否定政府干预的作用也有失偏颇。他们认为市场自生自发的秩序具有相对优越性，但绝不是自由放任的鼓吹者。哈耶克不止一次地赞赏社会主义者及社会主义主张，在严格遵守正当行为规则和维护自发社会秩序前提下也同样赞成尽量缩小社会贫富差距。因此，哈耶克认为绝对的物质平等是不存在的，政府介入分配平等会产生许多弊端，这也为政府一味追求平等敲响了警钟。

（三）“援助之手”还是“攫取之手”？——基于政府行为的视角

奥尔森[5]认为社会之所以陷入低谷是因为某种激励因素促使人们去攫取而非创造，攫取行为比从事生产活动能够获得更多利益，而攫取行为阻碍了投资、专业化和贸易，社会发展越加低迷。反之，当权者绝对保护个人与企业投资活动并严格执行国家法令，社会发展就会越加繁荣。但是，引导当权者究竟向社会伸出“攫取之手”还是“援助之手”的诱因为何呢？若当权者重视长期利益，就越会向社会伸出“援助之手”;若当权者仅在乎一时利益，就越会向社会伸出“攫取之手”，如罗马帝国、法国的波旁王朝，以及税目繁多的苏联。可见，当权者的权力意识与社会繁荣稳定密切相关。诺斯也认为国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是经济衰退的根源。

由于政策实施具有一定滞后性，究竟是“援助之手”还是“攫取之手”存在许多争议。发展中国家趋向于地方政府下放权力，财政分权对中国经济发展有显著的积极作用[6]。沈坤荣和付文林[7]利用1978—2002年数据分析证明地方预算内财政收支占比每上升1%，其人均GDP增长率会增加007%—030%。张晏和龚六堂[8]比较研究了1986—1992年与1994—2002年财政分权与经济增长之间的关系，结果显示东、中、西部地区分税制改革后显著改善了财政分权与经济增长之间的关系。财政分权可以调动地方政府发展经济的积极性，有利于经济增长。此外，中国能有良好的基础设施水平得益于中央政府分权和对地方政府的正确激励[9]。

随着财政分权的发展，学者研究结果显示“攫取之手”的效应更加明显，且范围较广，领域较多。伴随着分税制而来的财政集权加剧了地方政府从“援助之手”走向“攫取之手”[10]。财政分权的深化不利于FDI增长，引发地方竞争日益激烈且主要集中于政府制定的经济指标，地方政府越来越趋向利用外资投入实现短期经济增长而忽视教育、科技和环境等方面的投入，从而损害整体经济的可持续发展[11]。财政分权在中国县级财政解困中的作用具有明显的不对称性，财政分权水平提高会增加县级财政困难程度[12]。财政集权将激励净流出地区的地方财政伸出“援助之手”，但在净流入地区，虽然中央政府转移支付对财政集权有所抑制，但有可能财政集权将其扭曲为“攫取之手”[13]。近年来学者开始关注经济制度和政治制度对经济增长的重要作用，而中国官员制度有着明显的特殊性。中国地方官员晋升锦标赛治理模式与中国经济高速增长有着明显的内在关联[14]。在晋升锦标赛制度激励下，地方官员可以充分利用其主动权通过招商引资等手段刺激地区经济发展，但在中国财权集中、事权下放的分权特征下，地方官员偏向追求短期经济效益而忽视长期经济可持续发展，向地方伸出“援助之手”的同时也有可能扭曲为“攫取之手”。财政分权扩大给地方官员提供自由裁量权，有效改善地区公共物品提供效率的同时易引发“一把手专权”等问题，由此腐败问题容易滋生，不利于地区长期经济发展[15]。公共选择学派认为用政府干预弥补市场失灵不必然有效，政府干预也会出现失灵，且政府干预失灵的负面危害更大。公共选择学派认为政府失败的原因不是政府中的人，而是其工作体制。中国式分权使得地方竞争愈演愈烈，地方政府为谋取私利“攫取之手”更加明显。中国想用两手并用解决中国转型的一系列问题，其中要肯定政府各种制度积极的作用，但同样要正视这种制度带来的问题。

当今世界政治经济格局在全球化浪潮中历经重大调整和变革，以中国、俄罗斯和印度等国家为代表的新兴市场国家迅速崛起和成长。但是，在转型过程中，有些发展中国家综合实力与国际竞争力迅速提升，但也有部分发展中国家未能实现经济繁荣，反而社会矛盾加剧。印度学者贾哈将世界三个最大的国家的经济转型策略进行研究，他认为大体上转型研究都是沿着世界银行和国际货币基金组织的轨迹展开的。市场是人为创造出来的，而在这个过程中政府的作用不可替代。中国相比印度与俄罗斯，在转型过程中政府起到超乎寻常的正向作用。

中国经济增长有鲜明的政府推动的作用，而印度经济增长更多体现的是自然而然的增长，相比中国经济依靠国有企业发展带来的增长，印度的企业家精神更有活力。虽然两国都在寻找适应本国国情的发展道路，但两国的市场化路径、开放模式和增长道路都不相同。中国的市场化进程没有贸然采用私有化，而是推行经济特区的渐进式推进方法从而实现了中国式奇迹。印度是民主国家必然要考虑国家民众的意愿，但在社会发展成熟度不够承载社会民主时，为了尽可能实现民主化其渐进式改革只是小部分、零碎化的发展，这必然会导致社会发展缓慢。

中国与俄罗斯的对比可以分为两个阶段。苏联解体前后的俄罗斯是两种性质的国家，分别是高度计划的社会主义国家和以私有化为导向的新型资本主义国家。美国学者Shirk[16]认为中国相较苏联改革的根本不同在于毛泽东奠定了分权的思想，但苏联无法效仿。苏联在全能国家治理模式下，以高度集中的计划经济操控着整个社会，而这种高度集权秩序逐渐走向僵化;政府事无巨细地管理国家事物，这种僵硬病态的模式最终走向崩溃。而中国却有“分权基因”的存在：从1980年实行“分灶吃饭”，1985年开始“划分收支，分级包干”，到1994年财政分税制改革后，中央与地方自收自支、自求平衡，充分调动两方面的积极性。在改革策略上，中国和苏联也有很大不同。苏联在经济改革失败后，戈尔巴乔夫认为必须开启民主道路，虽然深知风险极高但依然认为“这是唯一的道路”[17]。但是，中国采取“绕道而行”的策略，对于暂时无法解决的问题不能一意孤行，这是中国改革的重要特点。中国与俄罗斯相比，中国的渐进式改革取得成功，而俄罗斯的“休克式”疗法却失败了。斯蒂格利茨[18]认为俄罗斯“休克式”疗法失败的原因就是直接判定市场经济一定比社会主义经济优越，国有企业私有化一定能提高效率。结果俄罗斯在关键时期开出了错误的“药方”。他们主要思想是以西方新自由主义学说和货币主义理论为指导推行完全自由的市场经济体制，最大程度减少政府的作用。而中国坚持走社会主义道路，邓小平[19]提出：“不坚持社会主义，不改革開放，不发展经济，不改善人民生活，只能是死路一条”。不能因为部分的失败而全然否定社会主义，斯蒂格利茨[18]也提到：“实际上所有成功的例子都实行了涉及庞大政府的混合经济体制，向市场经济过渡并不是要弱化而是要重新定义政府的作用”。

三、“质量耦合”视角下政府作用的内涵解构

（一）厘清政府作用的“量”

关于政府作用的“量”的界定一直以来备受关注，“量”的多与少、优与劣也争论不休。洛克[20]在《政府论》中阐述了有限政府的思想，从人本身应该处于怎样的状态，政治社会的起源和政府的目的，进而得出有限政府的思想。他认为人类原来生活在一种完美的自由状态之中，但这种自由受到自然法的约束。人们愿意放弃这种自由并联合成为国家并服从政府的统治，最重要的目的是为了保护他们的财产。政府不管做什么都必须遵循人民的意见，对社会中的每一位成员负有义务，要受到大多数人的约束。因此，政府的界限是人们没有让渡出去的自由权利。他认为政府权力集中会导致权力膨胀最终违背社会成员的意愿，在《政府论》中阐述到：“因此，在组织完善的国家中……立法权掌握在一些人手中，他们定期开会，拥有自己单独制定法律或者联同其他人一起制定法律的权力，法律制定以后，他们又重新分散，他们自己也要服从他们所制定的法律的支配”。分权可以限制政府权力，不能单靠统治者的意愿治理国家，统治者也要严格遵循法律赋予的权利与义务。“无论国家采取什么形式，统治者都应当根据正式公布的并为人们所接受的法律，而不能根据临时的命令和未确定的决议进行统治”。政府所制定的法律都是以为社会谋取福利为目的，统治者绝不能突发奇想和毫无约束地治理国家，必须在有约束、有限制的范围内治理国家。边沁则不支持洛克的社会契约论，用功利主义替代自由主义的社会契约论，将功利主义作为衡量政府好坏的重要标尺，政府作用的范围主要在于是否服务社会成员。但是，洛克与边沁关于有限政府的思想有相似性，都认为政府权力不能无限扩大，权力的膨胀会损害社会整体福利。

市场制度信息的有效性、资源配置的最优性决定了市场在资源配置和经济活动中发挥决定性作用，让政府发挥有限作用，从而必须建立有效市场和有限政府。田国强[21]对有限政府的有效性持肯定和信任的态度，认为有限政府是有效市场的必要条件。政府作用的有限性要求人们需要清晰了解“界限”应该划在何处。发展市场经济，实现市场经济有效运行不能否定也不能迷恋政府，不能将管事最少的政府看作好政府，也不能将事无巨细管理型政府看作好政府，一个有效的政府是职能得当的政府，既不“越位”，也不“缺位”。政府是经济长期发展的主体力量，如果政府将经济发展作为自身的主要职能，将本应由政府主导的，如教育、卫生和社会保障等公共产品推向市场，就会导致政府职能的“缺位”与“越位”。长期如此，政府成长为“经济建设型政府”，忽视了政府本该承担的服务职能[22]。政府职能可以概括为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。但是，在转型期国家的实践中处理好政府和市场的关系，确定政府职能是非常困难的。 政府的作用不能以GDP为出发点，政府应推动并规范民众创业和公共产品的建设。无论是发达国家还是发展中国家，在其工业化进程中政府的作用不容小觑。斯密的国家建制模式应该是大社会与强政府的结合，国家必须承担起对自由市场经济为依托的社会可能偏离公共利益渠道的走势进行介入、宏观干预和调节的神圣使命[23]。以公共利益为导向的强政府必须具有强大与廉价的双重特点。政府强弱应该约束在政府应该做的事情上，即政府应该在公共利益范围内讨论其强弱的问题，在其基本的职能内讨论政府效率的问题。传统社会政府职能结构以政治统治职能为中心，现代社会政府职能结构以社会管理职能为中心，后现代社会政府职能结构以社会服务职能为中心，三种社会形态与三种政府形态之间有高度相关性[24]。市场经济的充分发展使得公民社会内部自由平等更加规范，政府从过去的政治统治型和社会管理型政府逐渐过渡到服务型政府，国家与社会的发展相互包容，政府职能也在不断更新和延伸。

肯定市场在资源配置中的决定性作用绝不意味着市场无所不能，也绝不代表着政府一无所能。实践证明，市场是调节资源配置的最有效形式，在市场发挥配置资源的决定性作用中，其真实含义是依据市场规则、市场价格和市场竞争配置资源，实现效益最大化和效率最优化。但是，肯定市场作用的同时，不能忽视其因失灵所带来的负面效应。政府此时需要发挥其弥补性作用。政府的主要职责是保持宏观经济稳定、加强和优化公共服务、保障公平竞争、维护市场秩序、加强市场监管、推动可持续发展、促进共同富裕和弥补市场失灵。厘清市场在资源配置中的决定性作用的边界也就将政府作用内容划出了范围，政府既不“越位”，也不“缺位”，有所为有所不为。

（二）提高政府作用的“质”

谈到政府作用的“质”的方面，人们不禁要问“什么是好政府”，因为好政府不仅在“量”的适度，更在“质”的提升。斯蒂格利茨[18]认为：“实际上‘好政府具有早先我们提出的公共物品的两个特征：不让任何人从更好的政府那里受益是困难的，也是不可取的”。过去人们要吃饱穿暖，政府的主要作用就在于能否促进经济的飞速发展，具体表现为GDP的高速增长。而今，中国社会主要矛盾发生转化，人民对美好生活的需求不断增加，习近平总书记在讲话中说，“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境、期盼着孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”[25]。 人民对美好生活期盼的范围不断延伸对政府提出更高的要求。Veenhoven[26]认为政府对居民幸福感起到不可忽视的作用。居民幸福感是现如今各个学科领域探讨的热点词汇，大部分研究中的幸福均是主观的，即居民报告中的自评幸福感状况，而政府治理质量是导致不同国家居民主观幸福感差异的重要原因[27]。政府的好坏不能由政府自我评断，政府与政府、政府与公民的双向互评才符合现代社会的评判标准。因此，政府的“质”可以归纳为两个方面：政府治理质量和国民幸福感。政府治理质量更多是对政府技术层面的考察，是政府是否“善治”的客观表现，其中包含了政府治理效率、公共产品的提供、政府管制与保护等方面;而国民幸福感更多体现在人民主观感受，也就是人民是否在当前社会体会更多的幸福感、获得感和满足感。

政府治理质量首当其冲要讲政府治理效率。有效率的政府办事不拖拉，能有效遏制腐败和官僚主义。中国式奇迹一部分原因在于中国官员晋升锦标赛激励模式。但是，这种晋升制度有很强的官僚主义主观评价。低效率的程序是由腐败的官僚们精心设计的，目的是为了最大限度地利用贿赂的机会。这充分表明低效率的政府治理极易导致腐败和滋生寻租行为，而腐败和官僚主义的盛行使得政府治理效率每况愈下。政府治理效率的提升还在于政府必须要有所为有所不为，该由政府解决的问题绝不退缩，不该由政府处理的问题也不能妄加干预。政府在维护国家安全、维护社会稳定、保障个人合法权益和产权保护等方面起到重要作用，而对私人社会经济活动给予较少的管制，该交由市场自我调节的就应放手。因此，政府干预范围是否適中直接关系到政府治理效率。提升政府治理效率是更好发挥政府作用的题中之意，要求政府权力变得少一些，胆子与责任变得大一些，不妄加干预的同时也要勇于革新，不能完全当“甩手掌柜”，要积极为市场主体营造公平公正的竞争环境。

一个国家要想脱离贫困，促进经济长效发展关键在于好的政府治理。时代发展已经从过去仅依靠GDP单变量的影响逐步向多变量综合影响迈进。联合国《2002年人类发展报告》强调政府促进人类全面发展和保障人类自由和尊严，民主必须要深化[28]。可见政府治理归根结底是要为人民服务，促进人民的全面健康发展，人民要求更加民主的生活、公平正义的制度、山清水秀的环境，要有更明显的幸福感、获得感和满足感。Helliwell和Huang[29]对157个国家2005—2012年居民主观生活进行评估，结果显示政府治理质量与国民幸福感之间高度相关。在政策时效内，政府治理质量的变化导致了国民幸福感显著变化。

随着时代发展，政府的功能已由过去的统治型和管理型向服务型过渡。服务型政府随时随地有自我约束和自我革新，一旦有不利于人民全面发展的政策就会立即终止，最大程度保障公民的合法权益。服务型政府积极培育市场主体，培育社会主体自主运行的健康机制，即使在必要时期实行干预也是以人民本位为出发点和落脚点。中国的国民幸福感和满足感与服务型政府密相关。当前，中国社会主要矛盾发生转变，人民对美好生活的需要日益增加，这对政府应对人民需求的供给能力提出了更高的要求。当然，人民需求层次的逐步上升体现出中国政治、经济、文化等领域综合实力显著提升，为更好地服务于人民提供了切实保证。

（三）“更好发挥政府作用”的本质就是“质量耦合”的辩证统一

“质量耦合”是政府作用充分发挥的本质要求。政府作用的“质”要求政府同时具备治理能力与治理效率;政府作用的“量”要求政府作用范围有限且规模适度。因此，只有满足政府“质量耦合”的本质要求，从辩证统一的视角看待政府作用的问题，才能充分释放政府在经济发展中的重要作用。实现政府“质量耦合”的前提是要深入剖析政府作用的“质”与“量”内在构成。政府作用的“质”要求政府具备治理一个国家行之有效的能力，即能力与效率并存。简而言之，政府不仅要做，还要比其他任何市场主体做的好。政府作用的“量”要求政府要在有限的范围内配置适度的规模，厘清政府有限的范围为政府规模的设置提供了刻度尺，限制了政府因不断扩张的政府职能而导致的非理性膨胀。只有理解政府作用的“质”与“量”内在构成才有助于更好厘清政府“质量耦合”。政府作用的“量”为政府作用的“质”提供有效围栏。政府作用的范围和规模的确定能帮助政府提高治理效率。有限政府是自由资本主义时期提出的政府理念。而有限政府的奠基人洛克认为人们之所以置身于政府之下的主要目的就是为了保护他们的财产。洛克提出的有限政府的思想主要是政府的专制权力而不是所有的权力。因此，这一权力当在自然状态下人人享有转交政府官吏所有后，有限性就体现在政府仅作为社会成员生命和财产的保护者，不能再有其他的目的。这种权力是有限的而不是武断专制地决定一切。近代自由主义倡导的有限政府提倡人人享有不依赖于政府的生命、财产等自由权利，政府的作用是对人们自由权利的保护。现代国家尤其是转型期国家的政治、经济、文化等领域的不断发展，政府承担的职能也随之不断扩张，当然这种规模的扩张不是政府一意孤行的结果，而是政府受到来自公众对其供给不满的压力愈演愈烈而被动扩张政府规模的结果。政府本身是一个独立的个体，有着自我成长、自我发展的内在基因。政府公共权力的二重性使得政府规模的过度扩张会滋生腐败和官僚主义等一系列棘手问题。因此，当政府只有不断扩张的实力而没有自我约束的能力时就会使一个国家如锁上脚链一般步伐缓慢。由此可见，有限政府的适度规模为政府作用更好发挥提供了沃土和空间。政府作用的“质”成为政府作用的“量”的“体重计”。当政府政策实施缓慢且效率低下，政府作用的规模有待考量。政府效率低下的首要原因是政府职能和机构的交叉，政府机构臃肿直接导致大量重复性工作和堆积如山的审批性文件，这时政府规模急需“瘦身”来实现政府治理效率的提升。19世纪30年代经济危机后，西方国家纷纷拥护凯恩斯政府干预主义，干预范围涉及政治、经济、文化等各个领域，直接导致了令凯恩斯主义束手无策的高失业率和高通货膨胀率并存的局面，政府规模的扩张使得机构臃肿、效率低下、政策失效，有限政府的思想在西方国家反响热烈。有限政府应运而生的重要原因是财政支出压力巨大，即政府需要缩减机构、简政放权求得财政收支平衡。因此，政府作用的“量”为政府高效治理划定了范围，而政府作用的“质”时刻提醒政府是否需要调整规模以期求得较高的治理效率，政府作用的“质”与“量”的相互制约又相辅相成。

四、政府作用的实践分歧与演化路径：从单纯注重“量”、“质”到“质量耦合”

（一）仅仅关注政府作用的“量”：政府规模与政府干预

政府规模的问题一般看来归结于公共部门的大小，如何度量公共部门的大小仅仅按照人数的多少有失偏颇，因为现在许多政府都会将任务外包给非政府组织，表面上是公共部门雇佣人数减少，实际上这是公共部门带给大众的“错觉”。因此，用公共部门雇佣人数来代表政府规模会产生诸多的误判。政府规模的判别指标不是单一的，但多数学者认可的指标是公共部门的绝对支出和相对支出。19世纪80年代德国经济学家瓦格纳在对多个国家的财政支出资料进行实证分析基础上得出著名的瓦格纳法则。瓦格纳认识到，随着国家的工业化进程不断加快，市场的扩张需要更多的法律和规则，需要设立更多的公共管理和服务部门，政府干预会带来政府一定程度的扩张，财政支出呈现上升趋势。当国民收入增长时，财政支出会以更大比例增长。瓦格纳法则应用于中国，论证了经济现代化会导致国有部门规模的扩大[30];瓦格纳法则在中国有较好的适用性，官民比与经济发展水平呈现正相关关系，从理论发展的角度为瓦格纳法则提供了支持[31]。但是，中国于1994年提出分税制改革的一个重要原因是财政包干制度下财政收入比重占GDP比重和中央财政收入占整个财政收入的比重均在下降，这并不符合瓦格纳法则，实行分税制改革之后这两个比重有所上升。经济发展水平和政府规模呈负相关关系，从而论证了瓦格纳法则在很多情况下不适用于中国[32]。此外，财政支出也不能完全反映政府规模，政府规模还需要建立在预算外和体制外收支基础上。因此，政府将众多地方政府预算外收入纳入中央政府管理范围内，政府理财观念不断深化。瓦格纳法则为中国经济起步阶段提供了理论依据，但随着中国经济发展进入“新常态”，高质量发展成为时代发展的主题。公共部门支出在“量”上有限度，在“质”上有提升，政府要有所为有所不为，要有限和有为并行。因此，瓦格纳法则并不完全适用于这一发展时期的中国。

政府为了帮助市场主体更好地应对经济全球化的冲击不断推进政府规模的扩张，面对政府规模的扩张不能采取一刀切的态度[33]。一国政府规模不仅仅与本国政治、经济、文化等方面的制度相关，还与公共部门基本职能转变有关。政府规模与经济开放之间并非是单调关系，政府职能随着国家发展需要不断调整，进而直接影响政府规模。外商投资量和贸易开放度上升可能促进精简、高效政府的形成，但中国政府精简改革仍然有待深化，尤其是公务员和其他公共部门就业人员录用工作质量有待提升[32]。19世纪中叶以来开放程度较低的经济体中，考虑非预算措施时，政府规模相对较大，较高水平的非预算政府与贸易壁垒呈正相关关系[34]。改革开放以来，中国政府致力于精简机构的改革工作，但精简后容易出现再度膨胀的现象，且经济越不发达的地区政府规模反而越大。部门利益分化程度的加深使得高级干部职位数显著增加。由此加强政府制度建设，简政放权，并在决策中实行权责统一是控制政府规模、推行机构改革的必要条件。政府规模的不断扩张对国家社会发展有显著的负面效应。政府规模的扩张会增加地区腐败，其中核心政府部门规模影响更为显著。政府机构雇员人数和党政机关雇员人数分别上升1个百分点，腐败发生率会增036%和068%[15]。

自从政府的出现，何为适度的政府规模话题不断。政府规模膨胀的负面效应较多，政府规模膨胀一方面是为了满足公众日益增长的需求而导致的供给量增加，另一方面是政府在历史发展过程中自身制度和基本职能的不断更新使得政府规模不断扩张，即使政府有意识地限制规模膨胀，在其所承担的基本职能的驱动下和全球化日益加深的时代背景下，政府规模会陷入膨胀与改革的怪圈中。但是，限制政府规模又是需要迫切解决的实际问题，是解决社会良性循环、遏制腐败问题、增加市场活力的必然需要。政府的公共权力有二重性，一方面为社会公共利益提供服务，另一方面又容易变为谋取私利的工具，而公共权力制约和监督机构的设立就会导致政府规模膨胀。而且公共权力作用的范围越大公共权力异化的可能也就越大，越需要设立对公共权力限制和监督的机构，以致于机构和人员不断增长。但是，限制政府规模也并非易事，政府规模膨胀会使政府承担的基本职能不断增加，也就伴随着政府财政支出压力不断上升;但政府规模过小会造成政府公信力下降，无法满足公众日益增长的需求。因此，转变政府发展理念尤为重要，需要从统治型和管理型向服务型政府过渡。服务型政府也同样有着自己的政府职能，但与统治型和管理型政府不同，服务型政府会根据社会的要求自我革新，一项职能一旦终止与之相关的机构也必将撤销，不会成为社会发展的负担[35]。这样有助于消除因僵化和被动革新而使得政府规模膨胀的局面产生。机构越大权责越难厘清，互相推诿的现象就会时常发生。但是，服务型政府以服務大众为出发点，为人民作主向人民当家作主转变过程中不断培育和健全社会自我运转机制，从而有效控制了政府规模膨胀，使得政府和市场在不同程度上相互配合，共同促进社会经济长期繁荣。

（二）重新审视政府作用的“质”：政府效率与政府治理

政府作用不仅要有“量”的限制，更要有“质”的提升。政府不但要保证社会公平，还要重视社会效率;不仅要提高自身管理能力和服务能力，还要协助社会主体参与竞争并为其健康发展提供良好的市场环境。在众多政府职能的压力下，政府管理与服务效率成为经久不衰的话题。政府承担着提供公共物品和服务、管理公共事物、弥补市场失灵、保障社会公平和解决外部性问题等一系列市场无法承担的功能，因而政府效率的内涵具有多样性。福利经济学之父庇古[36]在《福利经济学》中认为政府可以弥补市场失灵，这也恰好是政府发挥效率的重要时期。庇古[36]认为：“这种反对政府干预的论点所具有的说服力，显然并非在所有情况下都是一成不变的，因为任何政府的工作效率和社会责任意识，都会随着时代大氛围的变化而变化”。政府效率取决于对市场失灵弥补的效率。但是，公共经济学研究政府效率主要聚焦于政府公共物品的提供上，斯蒂格利茨[18]认为理解所要解决的问题是任何民主社会的核心，而问题中最重要的是公共部门与私人部门之间的平衡、彼此互补的方法，以及政府部门如何高效地实现任何目标。而休斯[37]在《公共管理导论》中阐述随着新公共管理在许多国家开展，私营部门的变革直接导致了公共部门的变革。

20世纪80年代到90年代，一场公共部门管理变革运动席卷许多发达国家与发展中国家。在全球化背景下，传统政府模式与管理已经无法适应社会市场经济对政府的要求。在新公共管理运动之前，西方国家政府处于福利和税收难以均衡的两难局面，僵化的行政结构已无法跟上工业社会进步的节奏，经济全球化导致国家、区域间的竞争激烈化，政府提升竞争力的前提也演变为行政管理的优化改革，由此促进了新公共管理运动的产生和发展。新公共管理运动在不同国家改革的内容、重点和程度等方面有所差别，但改革的基本理念具有相似性。行政管理主张在公共部门引入市场机制，在公共部门与私人部门之间展开竞争，提高公共物品及服务的供给效率。政府主要起到掌舵人的作用，通过民营化等形式将公共服务的生产和提供交由市场运行。新公共管理运动影响力在世界范围的扩张，要求人们不得不重新审视瓦格纳法则的适用性，中国作为世界上最大的发展中国家应顺应时代发展潮流，根据中国的发展形势和未来趋势适时调整。

作为新公共管理运动的发源地之一，英国政府主要注重商业管理技术，引入竞争机制为导向特征的新公共管理改革。英国政府进行国有企业私有化，还强调政府管理中经济、效益和效率的问题。新西兰与澳大利亚也被视为新公共管理运动改革最为系统全面的国家。改革基本涉及所有公共部门和公共组织，具体措施包括结构变革、分权化、商业化和私有化。从根本上讲，新公共管理运动之所以兴起是由于西方国家财政危机导致政府效率低下，因而效率成为这场改革的核心。为了提高效率引入工商企业管理模式，同时将庞大的公共组织分解成为小规模的公共机构;主张民营化，政府不应承担的交由企业解决。但是，这场改革也存在很大弊端：盲目提高效率，将政府组织分解弱化了公平与民主原则;公共管理与企业管理易产生兼容上的摩擦;民营化后政府难以采用传统科层管理模式。私人部门和公共部门还是存在差别的，不能将私人部门的管理模式全然照搬或盲目借鉴。私人部门和公共部门面对的目标群有显著差别，公共部门需要满足的目标群更为庞大，且需要投入更多的人力、物力和财力，相比私人部门的收益性，公共部门更强调服务性。此外，公共部门将部分职能转移给了私人部门或其他非营利组织，这必然会削弱政府职能，不利于民主社会的健康发展。

中国市场经济和政府改革实践的探索需要逐步积累经验。但是，吸取别国经验也十分关键，中国可以发挥“后发优势”[38]。中国吸收先进管理模式的同时更要防止在改革中有可能出现的“副作用”，中国的改革应该坚持放管结合，在简政放权提升公共服务质量和效率的同时，更加注重公共服务零散化损害公共利益。中国改革过程中一定要厘清政府和市场的边界，提升政府治理质量的同时，充分发挥市场的生命力和活力。中国问题具有中国特色，中国如何正确处理政府和市场的关系、如何更好地发挥政府作用在马克思主义理论中找不到准确答案，更无法盲目效仿西方国家的发展模式。中国市场发展还具有一定的局限性，市场机制还不够健全，即使市场是效率最好的配给机制，在中国也需要“看得见的手”的疏导。在经济转型发展中需要有效市场和有为政府的统一，有效市场发挥优化资源配置的作用，而有为政府需要不断完善上层制度，各司其职又相互补充，实现经济长效发展。

（三）全面强调政府作用的“质量耦合”：有为政府与有效市场

改革开放40年来，中国从计划经济体制发展到充满生命力的社会主义市场经济体制的历史性变革，极大解放和发展了社会生产力，使中国的精神面貌焕然一新。党的十一届六中全会提出：“在公有制基础上实行计划经济，同时发挥市场调节的辅助作用”。党的十二大明确了“计划经济为主，市场调节为辅”的原则，提出对部分农产品、日用小商品和服务修理行业的劳务活动及其生产和交换完全由市场调节是中国经济体制的基本点之一。1992年邓小平在南方谈话中提出：“计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划;市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段”[19]。党的十四大明确提出：“我国经濟体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”，这一提法标志这中国特色社会主义市场经济理论的正式提出和初步形成，明确了中国建立社会主义市场经济就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起到基础性作用。党的十六届三中全会进一步完善了基本经济制度要更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。党的十八届三中全会开启了中国全面深化改革和实现国家治理体系和治理能力现代化的历史新征程，提出经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。目前中国正处于全面建成小康社会的决胜期和两个一百年奋斗目标的交汇期，社会主义现代化建设需要理论创新，而我们国家拥有培育新理论的基因。社会主义市场经济体制的创新也为中国特色社会主义政治经济学发展提供重要的理论支撑。

中国坚定走社会主义道路，但在全球化背景下受到国际环境的影响，我们的路子既不同于过去计划经济体制下政府和市场的关系，又不同于西方资本主义制度下市场经济发展的模式。因此，中国在发展社会主义市场经济要考虑三个重要的因素。首先，中国是社会主义国家，中国的经济制度是以公有制为主体，多种所有制共同发展。即使在社会主义初级阶段也不能将市场看作完全脱离所有制的一种纯粹中性的事物，因而公有制长期发展是不可能完全建立在市场经济基础之上的，这也就导致“看得见的手”必须出面并发挥作用。计划经济调节资源的发展模式已经改变，但作为计划手段却还可以继续服务于经济发展。中国的经济制度以公有制为主体，这就决定了政府不能作为局外人完全依靠市场调节经济运行，而是需要根据社会公共利益的需要在必要时管理经济发展的事项以保证集体利益不因市场失灵而受损。作为社会主义道路的坚守者，政府不能完全盲目放开市场。其次，中国依然是世界最大的发展中国家的国情没有变。中国地区发展极不平衡，而市场自动调节只会让资源涌入利润率高、经济繁荣的地方，市场的盲目性和短期性会加剧不平衡，不利于中国供给侧结构性改革的实施。中国资源相对稀缺，市场的短期回报不可能完成中国国民经济的长期稳定发展，政府作用就在于国家重大战略的制定，充分利用资源，不因市场的盲目性将本已紧缺的资源流入无效领域，以更快的时间缩小与发达国家的差距。最后，中国正处于经济体制转型期，正面临市场化与工业化双重转型压力。社会主义国家与资本主义国家相比市场化程度低，经济发展过程中市场的作用不够成熟和高效，单纯地依靠市场调节达不到成熟市场应该发挥的全部作用，从而阻碍中国经济体制转型。市场的开放带来了资源日益枯竭、环境恶化和就业率下降等一系列问题，这不是依靠市场一己之力能够解决的，政府必须担当起培育市场的职责，还要为市场的健康运行提供社会条件和物质条件。

五、结语

本文在中共中央提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的大背景下，从经济思想史视域下分析政府作用的理论争议和实践分歧，着重强调政府在经济社会发展中的突出作用，对转型期国家的长期稳定发展有一定指导意义。本文强调政府作用要实现“质量耦合”，划定政府作用范围内提升政府治理效率才能称之为好政府。然而在解构政府“质量耦合”的前提条件是全面理解政府作用的“质”与“量”内在构成。有限政府为政府规模划定了作用范围，而政府规模又反向制约了政府能够作用的范围。政府治理质量为政府治理效率提供了保障，而政府治理效率又会促进政府能力的不断提升，为建设服务型政府添砖加瓦。转型期国家的政治、经济、文化等领域依然处于成长阶段，如何让政府作用的“质”与“量”并行显得尤为重要。转型期国家承担更多的政府职能，政府内置天然的膨胀基因，如何满足人民日益增长的需求的同时还能使得政府自我约束，有效为政府规模瘦身是转型期国家面临的重大课题。转型期国家应重视服务型政府的发展，培育市场主体自发运行，并为市场主体健康运行提供可靠的制度保障。服务型政府的培育，不仅重视政府作用的发挥，也应适度依靠市场力量，促进全社会资源有效配置。更好发挥政府作用不是对市场作用的全然否定，而是为市场力量的有效运行提供保障机制，力争实现有限政府与有为政府的内在统一。政府应清晰知道自己该干什么，不该干什么，进而才能演化到政府应该干好什么，即政府需要明确自己的角色定位，确保政府权力的有效运作。新时代发展要更加重视政府作用，绝不能将市场的决定性作用等同于政府无效论。政府是转型期国家发展的关键因素，是增强市场运转的必要条件，实现政府“质量耦合”才能更好地为社会提供高质量、高效率和低成本的公共服务。

参考文献：

[1]亚当·斯密国富论[M]张兴，田要武，龚双红，译北京：北京出版社，2007108-109

[2]约翰·梅纳德·凯恩斯就业、利息和货币通论[M]陆梦龙，译北京：中国社会科学出版社，2009302-303

[3]弗里德利希·冯·哈耶克个人主义与经济秩序[M]贾湛，文跃然，等，译北京：北京经济学院出版社，198974-75

[4]路德维希·冯·米塞斯人的行为（下）[M]夏道平，译台北：台北远流出版公司，19911026

[5]曼瑟·奥尔森权利与繁荣[M]苏长和，嵇飞，译 上海：上海人民出版社，20051

[6]Akai，N，Sakata，MFiscal Decentralization Contributes to Economic Growth：Evidence From State-Level Cross-Section Date for the United States[J] Journal of Urban Economics，2002，52（1）：93-108

[7]沈坤荣，付文林中国的财政分权制度与地区经济增长[J]管理世界，2005，（1）：31-39，171-172

[8]张晏，龚六堂分税制改革、财政分权与中国经济增长[J]经济学（季刊），2005，（4）：75-108

[9]张军，高远，傅勇，等中国为什么拥有了良好的基础设施？[J]经济研究，2007，（3）：4-19

[10]陈抗，Hillman， AL，顾清扬财政集权与地方政府行为变化——从援助之手到攫取之手[J]经济学（季刊），2002，（4）：111-130

[11]王文剑，仉建涛，覃成林财政分权、地方政府竞争与FDI的增长效应[J]管理世界，2007，（3）：13-22，171

[12]贾俊雪，郭庆旺，宁静财政分权、政府治理结构与县级财政解困[J]管理世界，2011，（1）：30-39

[13]方红生，张军财政集权的激励效应再评估：攫取之手还是援助之手？[J]管理世界，2014，（2）：21-31

[14]周黎安中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J]经济研究，2007，（7）：36-50

[15]周黎安，陶婧政府规模、市场化与地区腐败问题研究[J]经济研究，2009，（1）：57-69

[16]Shirk，SLThe Political Logic of Economic Reformin China[M]California：University of California Press，1993

[17]葛传红大国崛起的政治经济学[M]北京：北京大学出版社，201625-26

[18]约瑟夫·E·斯蒂格利茨社会主义向何处去——经济体制转型的理论与证据[M]周立群，韩亮，余文波，译长春：吉林人民出版社，19984-6，126

[19]中共中央文献编辑委员会邓小平文选（第三卷）[M]北京：人民出版社，1993370-373

[20]约翰·洛克政府论[M]杨思派，译北京：中国社会科学出版社，2009236

[21]田国强再论有限政府和有为政府[N] 第一财经日报，2016-11-08

[22]刘华经济转型中的政府职能转变[M]北京：社会科学文献出版社，20112-3

[23]赵学增强政府和政府基本职能：從斯密的国家建制模式谈起[J]华南师范大学学报（社会科学版），2006，（5）：19-27，157

[24]施雪华“服务型政府”的基本涵义、理论基础和建构条件[J]社会科学，2010，（2）：3-11，187

[25]习近平等十八届中共中央政治局常委同中外记者见面[EB/OL]http：//wwwgovcn/ldhd/2012-11/15/content_2266858htm，2012-11-15

[26]Veenhoven，RQuality of Life in Individualistic Society：A Comparison of 43 Nations in the Early 1990s[J]Society Indicatiors Research，1999，48（2）：159-188

[27]张克中，何凌云政府质量与国民幸福：文献回顾与评论[J]国外社会科学，2012，（4）：4-10

[28]United NationsHuman Development Report 2002[EB/OL]https：//wwwundporg/content/undp/en/home/librarypage/hdr/human-development-report-2002html

[29]Helliwell，JF，Huang，HFHows Your Government？International Evidence Linking Good Government and Well-Being，British[J]Journal of Political Science，2008，38（4）：595-619

[30]Tobin，DEconomicLiberalization，the Changing Role of the State and “Wagners law”：Chinas Development Experience Since 1978[J]World Development，2005，33（5）：729-743

[31]张光“官民比”省际差异原因研究[J]公共行政评论，2008，（1）：89-111，199

[32]吴木銮，林谧政府规模扩张：成因及启示[J]公共管理学报，2010，（4）：1-11，122

[33]毛捷，管汉晖，林智贤经济开放与政府规模——来自历史的新发现（1850—2009）[J]经济研究，2015，（7）：87-101

[34]Garen，J，Trask，KDo More Open Economies Have Bigger Governments？Another Look[J]Journal of Development Economics，2005，77（2）：533-551

[35]张康之限制政府规模的理念[J]行政论坛，2000，（4）：7-13

[36]亚琴·赛斯尔·庇古福利经济学[M]何玉长，丁晓钦，译上海：上海财经大学出版社，2009172-173

[37]欧文·E·休斯公共管理导论[M]张成福，译 北京：中国人民大学出版社，200120-21

[38]陈振明评西方的“新公共管理”范式[J]中国社会科学，2000，（6）：73-82，207

Theoretical Controversy on the Role of Government and

Its Practical Approaches Under the Framework of Economic

Thought History： A Consideration on ‘Better Government

ZHENG Shangzhi ， ZHANG Qian

（College of Marxism，Dongbei University of Finance and Economics，Dalian116025，China）

Abstract：The relationship between the government and the market has always been the core issue in the study of the history of western economic thought. Throughout the development of the entire history of economic thought， the theoretical and practical differences between government and market are not without logic， but have emerged at the historic moment in accordance with the needs of the development of the times. The 18th National Congress of the Communist Party of China has proposed the important proposition that “make the market play a decisive role in the allocation of resources and better play the role of the government”， which is a new development of socialist economics with Chinese characteristics. And this argument is put forward in the role of the government. The government must not only assume the responsibility of improving its own development， but also shoulder the mission of providing institutional guarantee for market operation. This paper explores the theoretical controversy of the role of government from the perspective of the history of economic thought， and further deconstructs the “quality” and “quantity” of the role of government： that is， the key to better exerting the role of government lies in achieving a moderate allocation of limited functions and improving government governance and governance efficiency.

Key words：history of economic thought; the government role;the quality coupling

（责任编辑：尚培培）

收稿日期：20191214

基金项目：辽宁省社会科学规划基金项目（高校思政专项）“习近平新时代中国特色社会主义思想‘三进工作的有效机制研究”（L18WSZ008）;辽宁省教育厅青年科技人才“育苗”项目“供给侧结构性改革视角下东北振兴的政策评估与优化路径”（LN2019Q68）;辽宁省社会科学规划基金委托项目“习近平新时代中国特色社会主义经济思想的理论解读”（L19WTA035）;辽宁省经济社会发展研究课题“混合所有制改革的马克思主义思想理论基础研究”（2020lslktjdyb-007）;辽宁省社科联基地委托课题“新时代坚持和完善社会主义基本经济制度研究”（2019lsljdwtkt-032）

作者簡介：郑尚植（1983-），男，江西上饶人，副教授，博士，主要从事地方政府经济学、中国特色社会主义政治经济学研究。Email：zhengshangzhi@163com

张茜（1992-），女，内蒙古包头人，博士研究生，主要从事中国特色社会主义政治经济学研究。Email：zhangxiaolanyeah@163com