新疆乌鲁瓦提水利枢纽运行管理体制机制探析

黄 涛

(新疆维吾尔自治区乌鲁瓦提水利枢纽管理局，新疆 和田 84800)

乌鲁瓦提水利枢纽为治理开发喀拉喀什河的关键性骨干工程，对于库区以及维吾尔自治区的经济社会可持续发展发挥着积极的作用[1]。随着乌鲁瓦提水利枢纽功能作用的发挥，其管理工作重心逐渐转向促进库区和谐发展、发挥水库综合效益和保障水库安全运行等方面。由于乌鲁瓦提水利枢纽的相关管理部门职能交叉、利益关系复杂、管理体制尚不完善、管理涉及面广且责权划分不清等因素，在实际管理中具有一系列难以解决的问题，对工程效益的发挥和正常运行产生极为不利的影响。所以，为实现乌鲁瓦提水利枢纽的规范化、科学化管理，有必要建立系统完善的运行机制和管理体制[2-3]。

1 工程概况

乌鲁瓦提水利枢纽属于一座集生态保护、防洪发电、农业灌溉等功能于一体的大(2)型水利建设项目，位于喀拉喀什河上游，主要包括开关楼、水电站厂房、发电引水洞、泄洪排沙洞、冲沙洞、大坝、溢洪道等建筑结构。总库容和调节库容3.47、2.25亿m3，装机容量60MW，年发电量1.97亿kW·h。建成后，显著提升了下游河段的防洪能力和周边地区的农业经济发展水平，优化了库区电力系统和能源结构，缓解了喀拉喀什河的能源紧张问题，对保障喀拉喀什河地区的可持续发展和水资源合理发挥着不可替代的作用[4-6]。

2 水利枢纽运行管理现状

2.1 管理体制

乌鲁瓦提水利工程运行管理涉及自治区政府、流域管理机构、工程业主、生态环境、交通运输等多个行业主管部门。在运行管理实践中存在事项繁杂、行为主体众多等现象，完善的管理措施和统一的管理机制比较缺乏，当前表现出事权不清、职责交叉、多头管理等突出问题。由于存在权力交叉使得管理过程中职责不清的现象普遍存在。对于水利枢纽的运行管理各涉水部门通常只注重局部利益，难以实现工程项目的合理利用和统一管理。

2.2 运行机制

1)不健全的协调机制。对于乌鲁瓦提水利枢纽的安全运行管理，实行了分段管理的模式，库区内孤岛、洲滩、库岸的开发利用以及网箱养鱼、种植、采砂、旅游等活动频繁，监督管理协调难度大且情况复杂。针对水利工程的联合调度，和田河流域建立了包含水库管理单位、交通运行、能源及水利等单位的跨部门协调调度机制，指导和协调流域内水库大坝的统一调度。然而，目前尚未健全完善的协调管理机制，在协调机制中需要纳入更多的部门和涉水单位，增强协调效果和相关事权，综合考虑各方需求发挥工程效益[7]。

2)补偿机制不完善。近年来，有关部门相继制定了一系列与效益补偿机制相关的制度。随着乌鲁瓦提水利枢纽工程效应的发挥，养殖与发电、供水与水源保护等矛盾逐渐显露。水利发电为工程业主单位的主要收入来源，水量的多少在很大程度上直接决定着发电量，同时水量调度又会对灌溉效益和生态保护产生影响。因此，如何解决这些矛盾和协调好各方利益关系，当前尚缺乏有效的措施和完善的补偿机制[8]。

3)突发事件协调处理机制不明确。乌鲁瓦提水利枢纽建立了较为完善、系统的应急预案体系，制定了工程突发公共事件和总体事件专项预案，为明确突发事件的协调处置与管理主体还需要建立完善的预警和应急机制。

4)联合执法机制尚未建立。水资源的综合利用、河道和防洪安全受到非法养殖、违法采砂、违章建筑等涉水行为严重威胁。由于管理职责交叉、管理部门较多，且存在轻监管、重许可等现象的存在，对于各类涉水违法行为的控制仍存在较大的困难。另外，在涉水管理交叉事项上各部门具有其执法队伍，行政执法力度不强且有效的协调组织缺乏。当前开展的联合执法行动多为集中执法，由于未实施常态化联合执法使得违法者通常采取游击战术，整治效果不理想[9]。

5)有待进一步完善信息共享平台。维吾尔地区环境保护协调委员会制定了和田河流域水环境监测通报和信息交流制度，随后有关部门组织搭建了和田河各支流水库的信息共享平台，在信息共享系统中纳入了各支流水库调度信息。实现了流域内各水利枢纽运行信息、基本参数信息的边界沟通，但难以全面实现水情遥测站网信息和预报调度信息的共享，现状水利信息共享还无法满足联合调度目标要求。仍需要进一步加强共享管理办法和完善信息共享平台，提升信息共享时效性和效率。

6)运行管理参与方式单一、公众参与渠道少。当前，维吾尔地区各级政府、和田河流域管理结构、业主单位和涉水主管部门均建立了各自的网站，设置了反馈信箱和公众信息发布平台，但还有待完善 公众参与制，具体包括：①缺乏公众参与水库监督、管理活动的程序规则和保障制度；②无法体现公众的监督权、参与权、知情权，水利枢纽管理信息不对称；③参与运行管理方式单一、渠道较少[10]。

3 运行管理体制机制

3.1 构建原则

根据监督有力运转高效、合理分工和国家行政管理体制改革总体部署，以建设和谐、生态、安全的乌鲁瓦提水利枢纽为目标，尽可能的发挥水利灌溉、防洪、生态等效益为原则，遵循协调发展、公平协商、事权清晰、统筹兼顾、依法公正和分工明确等原则建立科学合理的工程管理体制机制。

3.2 体制机制

考虑水利工程运行实际情况和国内应用较为普遍的水库管理模式，水库管理模式分析，见表1。以问题为导向构建乌鲁瓦提水利枢纽管理体制，当前“机构管理”模式的可操作性较低且不具备改变管理体制的条件，而设立水库管理机构为“部门管理”模式的基本要求。综上分析，建立乌鲁瓦提水利枢纽构建“综合管理”的模式，主要特点为：

1)强化分级负责、分类统计管理。针对已规范、确定的体制层面事项实行统一管理，分级落实复杂，如河道、水资源调度、防汛抗旱和枢纽管理[11]。

2)优化协商协作、跨类统筹协调。对于乌鲁瓦提水利枢纽这种跨行政区域的多部门管理对象，在不涉及到常设机构的情况下建立具有决策性的协调机制，统筹管理水域利用、岸线利用和水质保护等事权[12]。

3)事权划分细化、管理主体为属地。乌鲁瓦提水利枢纽管理事项和主体众多，应明确各方管理职责实行以属地管理为主的模式，协调管理联合执法、监督管理等事权。

这种体现了“条块结合”特点的“综合管理”模式不设立机构，成立联席会议制度为其核心内容，通过多方关系的协调较好的调动地方政府、相关行业主管部门积与运行管理的积极性，该模式具有较强的综合管理能力，可以很好的处理管理、保护和水利开发过程中的冲突及矛盾，有效避免部门保护主义、追求部门利益和部门职权滥用的现象，确保各涉水方的利益。

表1 水库管理模式分析

3.3 运行机制

3.3.1 协同管理机制

工程管理实践表明，设置的任何机构和管理模式，各利益主体间均存在一个有效的协调平台。所以，为解决跨行业、跨部门公共植物和问题，需要在乌鲁瓦提水利枢纽建立一个席联会议制度。机构成员由水利枢纽业主单位相关行政主管部门、维吾尔地区人民政府或国务院相关部门组成，工程管理及水资源开发等方面专家可作为临时参会人员。

3.3.2 利益补偿机制

针对库区生态保护、经济补偿、防洪发电等问题，结合工程区实际情况建立谈判仲裁和补偿制度。工程运行管理涉及个人、单位和各方可结合实际情况提出补偿要求，协商界定补偿额度、方式、标准、对象和主体等内容。对于经济利益受损方可以考虑从受益方提出部分资金补偿，为了不给国家财政支出增添负担遵守“谁受益、谁补偿”的原则。受损方和受益方通过重大事项专题会议或例会协商议价，最终给出可行的补偿方案。在无法协商利益补偿的情况下，通过联席会议由联席各成员协商、仲裁解决[13]。

3.3.3 突发事件预警和应急机制

对于运行期水利枢纽工程发生的各类突发事件，根据各自事权管理各方采取有效的应急措施。主要包括：

1)预警预防制度的搭建。为提升监测能力各监测部门应制定周密而科学的危机应变计划，通过不断完善监测体系和应急预案，形成一套更加全面、规范的管理预警系统。

2)应急报告制度的构建。确定突发事件的报告流程、单位，制定紧急、重大事件的规范化报告体系。

3)设立演练和培训教育制度。通过研讨、培训、资料发放等措施，对专业救援人员、运行管理及与预案实施相关的人员培训[14]。

3.3.4 联合执法机制

为实现库区管理部门的常态化涉水事项联合执法，应搭建系统、完善的联合执法制度。主要内容如下：

1)设立巡查制度，对水利工程涉水事项由行政执法机构不定期或定期的联合巡查。

2)完善通报制度，对于行政执法情况有关执法机构和流域管理部门应定期通报。

3)成立会商制度，通过专题会议、例会或联席会议解决纠纷问题，可减少纠纷处理过程中存在的矛盾和建立良好的工作联系渠道，有利于总结执法经验和交流分享。

4)加强联合执法，当地行政主管部门和流域管理解雇，通过专项联合行动和日常联合执法行动处理、排查库区违法活动。

3.3.5 信息共享与发布机制

根据互惠、评定和自愿的要求和相关制度文件，水库管理各方采取各种方法、技术和途径，共享、发布、整理、收集水库管理和水资源利用信息，通过设置接口和各自网站发布信息，供其他水利管理单位共享，尽可能的满足社会公众和水利管理各方的信息资源需求。在条件允许的情况下，建立信息发布和共享平台，完善信息安全保密、资源共享、信息采集责任公开制。

3.3.6 公众参与机制

为保障公众的监督权、参与权、知情权和表达权，对于水利工程相关信息、重要的管理决策鼓励公众积极参与和了解，完善重大决策公众参与制和监督举报制。主要内容有：

1)对于违法违规涉水活动支持新闻媒体曝光，高度重视舆论监督并及时回复或解决监督举报内容及相关意见。

2)对于涉及公众利益的事项决策和水库管理，对其可行性、合法性和必要性组织社会有关方面和当地行政主管部门论证，广泛听取各方面意见确保运行管理科学、合理的实施。

4 结 论

乌鲁瓦提水利枢纽的运行管理涉及范围广、利益关系复杂，应结合乌鲁瓦提水利工程实际情况，构建属地为主、协同管理、分级复杂、统筹协商的“综合管理”模式，不断完善联合执法、突发事件应急和预警、利益补偿、协同管理等机制，确保水利枢纽生态保护和合理开发，最大程度的发挥工程效益，推动规范化、科学化水利枢纽运行管理。