农村体育的发展目标与实现路径——以财税法治理为视角

龚 伟

体育一词本是舶来之品，自二十世纪初使用以来，体育既有训练培养身体的基本属性，也渐渐具备了社会文化活动的功能，“农村体育”自然也不例外，与农民个人健康以及社会文化等均有多重联系，这为农村体育的发展迎来了多学科的视角。

根据现有文献，从财税治理的角度观察体育事业始于学术界对北京奥运会筹办期间财政支出的关注，认为应对奥运会税收政策的去、留、续问题加以研究[1]，而近年来学者们并未止步于税收激励的单项突破，还将政府的财政补贴、转移支付、彩票公益金、政府债券等各种财政问题列入了考察范围：如针对公共体育场馆建设，提出构建分层次、差异化的体育消费财税激励机制和“政府引导、民间商业运营、社会民众参与”的公共体育场馆体育消费财税激励模式[2]；针对大众体育消费，研究城镇居民社会医疗保险卡个人账户用于体育健身消费的合法性及合理性[3]；针对职业体育等体育产业的发展，提出以财政资金为先导，设立体育产业引导基金，并灵活运用保费补贴、贷款贴息和各种税收优惠来激励体育产业发展壮大[4]。遗憾的是，目前研究提出的财税治理方式实际上更适合于城市体育，无论是公共体育场馆建设、城镇居民医保卡与体育消费对接，还是发展职业体育，农村地区都难以企及，因为农村体育有着不同于城市的的目标、特点以及发展短板，而这些都需要特殊的财税考量。

1 财税法视野中“农村体育”的适用与廓清

农村体育实际上与“农民体育”存在概念的模糊，二者理论上始终没有明确的界定，在政府文件中“农村体育”和“农民体育”也时常混用。如同样是农业部和体育总局发布的指导意见，既有《关于发挥乡镇综合文化站的功能进一步加强农村体育工作的意见》，也有《关于进一步加强农民体育工作的指导意见》。笔者使用农村体育一词，主要是基于财税法的视角，在已有行政层级的基础上，我国的财税治理是以行政区划为权利半径，而不是以户籍制度来划分财权与事权，因此“农村”一词比“农民”在财税法的描述上更具实用性。

但即使在财税法视域中，农村也不只是一个行政或地理概念，人的因素、历史和文化的因素等都在不同程度上参与着“农村”一词的构成与使用，而这其中最常见的是对“乡土”的描述。费孝通先生在对上世纪的乡村社区观察中，提出乡土社会的特征之一在于“直接靠农业来谋生的人是粘着在土地上的”，村落之间彼此“孤立、隔膜”，“乡土社会的生活是富于地方性的。地方性是指他们活动范围有地域上的限制，在区域间接触少，生活隔离，各自保持着孤立的社会圈子”[5]。社会发展至今日，在农村地区，人们对土地强烈的依附感和自然村落的孤立、隔膜都在社会进程的大潮中被日渐冲淡，但那种有别于城市社区和城市生活的乡土意识仍然存在，对此，吴明清教授曾经给出非常典型的定义：“乡土是以自我为圆心，以情感为半径，画一片有家有生活的土地：生活中有人有事，土地上有景有物，交织成绵延不绝的历史和文化”[6]。乡土意识是生于斯长于斯的人群对所在区域的一种情感表达，甚至包括精神寄托。因此，农村不是一个简单的地理上或行政上的概念，它同样注入了情感认同，乃至更深层次的历史和文化。农村和农民的乡土意识不仅在现代社会依然存在，还在很多方面影响着在现代国家的基层治理，同样也是财税法在面对农村问题时需要切实考虑的因素。

2 从目标“叠加”看农村体育的公共属性

农村体育为农民带来体质和健康水平的提高，这是发展农村体育的初衷所在，但随着社会的发展，农村体育的发展不再仅限于提升农民个体幸福的简单描绘，而是融入了全民健身、全民健康的大潮流、大背景之中，其发展目标被不断叠加，主要表现在以下几个方面。

（1）从属于全民健身的战略目标：我国的全民健身计划自1995 年启动之初就将农村体育作为其中的重要内容并予以单独强调，如当年颁布实施的《全民健身计划纲要》中将提高农民的体质与健康水平作为农村社会发展的重要内容之一；同年通过的《体育法》在明确“国家推行全民健身计划”的同时提出“农村应当发挥村民委员会、基层文化体育组织的作用，开展适合农村特点的体育活动”；2009 年国务院《全民健身条例》中也有相应的规定，如“加大对农村地区和城市社区等基层公共体育设施建设的投入，促进全民健身事业均衡协调发展”。可见，农村体育在国家的全民健身体系中一直具有特殊的地位，一以贯之，当2014 年国务院以国发〔2014〕46 号下发《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，首次提出“将全民健身上升为国家战略”之时，农村体育地位更加凸显，46号文中不乏对实施农民体育健身工程以及支持农村体育事业发展的任务安排。此外，现行的《全民健身计划（2016—2020年）》也提出要建设覆盖城乡、比较健全的全民健身公共服务体系，而且多次强调公共体育应向农村和农民延伸。

（2）实现社会公正的法治目标：我国早在“十一五”规划中就正式提出了基本公共服务均等化的概念，只是并未涉及农村体育问题。“十三五”规划继续着力于基本公共服务均等化，并多次谈及体育发展。在《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中，不仅对“基本公共服务均等化”给予了明确的定义，还明确提出在基本公共文化体育建设中，要重点建设农民体育健身工程，可以说是对农村体育发展赋予了新的活力。将农村体育的发展作为基本公共服务均等化的重点内容，这是对公民基本权利的切实保障，是对政府职责的有力承担，关乎的不仅是基本公共服务的建设问题，更是传达一种平等、公正的社会理念，推动的是法治意识、权利意识的巨大进步。在这一点上，农村体育显现出的社会构建功能在层次上令人耳目一新。

（3）文化传承的公共目标：农村体育不只是农村地区的体育活动，它的乡土味还承载了许多文化功能。除了篮球、乒乓球等常规项目以外，农村地区存有很多传统体育的内容，且多与特定地区、特定民族的风俗、生活习惯密切相关，极具辨识度，如赛龙舟、华佗五禽戏、维吾尔族达瓦孜，朝鲜族秋千等，这些体育活动不仅具有祛病、强身、娱乐的特性，还包含了关于家乡、民族、宗教、艺术等诸多的文化记忆，关系到民生生活、民族风格和民间文化的世代传承。众多发源于乡村的传统体育项目，很多都超越了城乡边界，成为当地的特色文化，为当地的经济发展助添了活力。农村体育的文化功能早已引起重视，最典型的莫过于2006年启动的非物质文化遗产保护工作。此外，很多政府文件也纷纷展示了农村体育与文化的内在联系，如在2010年国家体育总局、文化部、农业部印发的《关于发挥乡镇综合文化站的功能进一步加强农村体育工作的意见》中就已经认识到，农村体育工作始终与农村文化工作相辅相成、密不可分；2015年由财政部发布《中央补助地方公共文化服务体系建设专项资金管理暂行办法》规定将农村公共体育纳入到基层公共文化体育发展的大框架中，通过中央补助地方专项资金来保障包括农村地区在内的公共文化体育设施维修和设备购置，以此改善基层公共文化体育设施条件。如上种种，都是对农村体育发展中独有的文化继承、文化弘扬价值的国家认可。

（4）体育扶贫的政策目标：党的十九大明确把精准脱贫作为决胜全面建成小康社会必须打好的三大攻坚战之一，如何使农村贫困人口显著减少，贫困发生率持续下降是当下最为紧要的时代命题。在这一宏大的社会背景下，农村体育的发展目标得以再次叠加，其具有的扶贫功能引起了政府的重视，2018 年国家体育总局、国务院扶贫办联合印发《关于体育扶贫工程的实施意见》，将体育扶贫纳入脱贫攻坚总体部署和工作体系，以充分发挥体育行业在脱贫攻坚战中的特有优势。在上述意见中，设置了2020年实现贫困地区体育基础设施和健身公共服务体系基本完善的目标，这将为农村体育的发展带来极大的契机，而其中规定的诸如赛事扶贫，体育综合体扶贫、体育设施扶贫、体育企业扶贫、冠军扶贫、体彩扶贫等具体措施，也使得农村体育在扶贫攻坚中的政策定位更为清晰。

（5）非规范治理的社会目标：从中国历史来看，“自秦置郡县以来，历史上从来是‘皇权不下县'”[7]，乡村的自治传统由来已久，那时“城乡之别不仅体现了阶级差别，而且还表示传统国家行政力量涵盖面的局限性”[8]。我国实行五级政府的行政体制，最基层的乡镇政府直接面对农村地区，但不能否认的是，在广袤的农村地区，法律法规仍然会出现“力有所不逮，技术有所不及”的状况。值得注意的是，近年来的理论研究中，常常认为农村体育在乡村治理中可以扮演积极的角色：一方面，乡村体育中丰富的民俗要素对乡村治理具有特别的意义，民俗学认为民俗均有教化功能、规范功能、维系功能和调节功能，民俗是产生最早、约束力最广的一种行为规范，从吃穿住行到婚丧嫁娶，从社会交际到精神信仰，民俗都对社会群体中的每一个成员发挥着约束的作用，这一约束虽属于“软控”，却是一种最有力的深层控制[9]。在农村体育开展的民俗教化中，人们被无形的约束，却也由此产生向心力和凝聚力，实现良好的基层治理效果；另一方面，社会学理论认为，体育运动可以有意识的、带责任感的在种种规范的控制下发泄自己的攻击性和侵略行为[10]，作为一种“仪式化的战争”，体育的竞争性和规则性使参与者既发泄了情绪减弱了攻击性，又领教了规则和纪律，类似一个灵活又安全的社会减压阀门。在农村，丰富多彩的农村体育活动大多是集体方式开展，需要村民间的彼此信任与通力合作，在此过程中，既教会村民规范意识、合作意识、集体意识，增强其责任感，又“提供了人们相互勾通交流的机会，让人们有正常的渠道去增进深层了解、发泄过盛精力、调节生活节奏，有利于形成共同的文化认同、道德意识和法律规范”[11]。近年来，农村体育的非规范性治理功能也得到了政府层面的认可，在2017年由农业部、体育总局发布的《关于进一步加强农民体育工作的指导意见》中就明确指出过其中的联系，即大力发展农民体育事业，可以“形成健康文明生活方式和重规则、讲诚信、善合作、乐分享的良好社会风尚”，有利于农村的社会治理。

综上，近年来农村体育在政策层面传递出越来越强烈的信号，其发展目标被不断的叠加，从最初的强身健体，到实现社会公正，再成为扶贫中的关键一环，还兼有了文化传承以及乡村治理的导向，农村体育公共属性变强的趋势已经十分明显。

3 农村体育与财税治理的关联度——公共性趋势下的现实考察

《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》确立了将基本公共服务作为公共产品向全民提供的基本指针，而公共产品有赖于政府的有效供给，也是财税治理的根本所在。诚然，农村体育中包括了公共产品、私人产品以及混合产品，基于产品特性，给予公共体育产品以财税支持当无争议。同理，给予混合体育产品适度的财税支持也可理解[12]。而正如前文所述，无论是全民的健康，还是社会公正，文化传承以及社会秩序，都事关国家、社会的公共福祉，这使得农村体育中的很多内容逐渐超越了农民个人强身健体之利益，其个人属性渐渐转淡，而公共属性日趋突显，因此与政府的支出责任和财税治理关系只会愈来愈密切。但是，由于当前对其公共性认识的不足，使得属于基本公共产品序列的农村体育内容存在一些不合理之处。

3.1 基本公共服务清单中农村体育的项目偏差

以《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》为例，其对基本公共服务定义为是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务。在制度框架的列示中，对公共体育的描述采用了“基本公共文化体育-全民健身公共服务体系-公共体育场馆开放和全民健身服务”的制度演示，具体项目则罗列在“十三五”国家基本公共服务清单中的第70-71项（见表1）。

表1 “十三五”国家基本公共服务清单（节选）Table 1 List of basic public services for the 13th five-year plan period（excerpts）

研究《规划》和清单的具体内容我们会发现，在当下已确定的公共体育财税治理范畴中，农村体育在内容及项目的确定上并不准确，其发展空间非常容易被挤压和忽略。

首先，相比教育、医疗、社保、住房等公共产品，体育服务（或产品）并不具有紧迫性，而历年财政实践也透露出体育在财税体系中的地位并不突出，并不属于优先发展或者急切发展的公共产品。按照国际上通行的标准，人均GDP超出3 000美元，居民消费就会注重物质与精神消费的并行，我国虽然早在2008年就已经达到人均GDP 3 471 美元，但居民对于精神消费的重视毕竟需要一个过程，对于体育事业的需求有待提升，而国家财政对此类公共产品的供给短期内相对平淡，由此农村体育的重要性自然会更加难以彰显。

其次，清单中将公共体育场馆开放和全民健身服务作为政府的供给内容，虽然面向的是城乡居民，但实际上淹没和忽略了真实的农村体育，一来农村普遍缺乏完善的公共体育场馆，二来公园和绿地也往往坐落在农民的消费半径之外，因此公共体育场馆的开放、免费的公园和绿地等对于农村居民的现实意义不大。

再次，虽然同属公共体育范畴，但农村体育的内容、形式、目标却明显比城市要复杂，一般的“健身指导、群众健身活动和比赛“对于农村体育来说不仅形式单一，而且难免力不从心，因为大量活跃在农村的传统体育需要专门的保护制度和有效的组织策略，绝不是建设几个篮球场，安装一些全民健身设施就可以实现的。

3.2 财税治理的现实层面：农村体育的发展短板与规范缺失

由于对其公共性认识的不足，长期以来农村体育一直是我国体育发展中的薄弱环节，在参加锻炼的人数、体育场地设施、体育组织网络和体育活动开展方面，同地域的农村地区都会明显落后于城市地区。

3.2.1 农村体育发展的现实短板 据《2017国民经济和社会发

展统计公报》，我国农村人口占总人口的41.48%，但所拥有的体育资源却与这个比例很不相称，根据第六次体育场地普查数据显示，分布在乡村的体育场地从数量上占比全国体育场地的41.38%，但实际面积只占31.4%，其中尤以建设成本比较高的室内体育场地为甚，乡村室内体育场地的数量和面积分别只有17.5%和8.47%（见表2）。至2014 年底，全国16 岁以上（不含在校学生）城市居民经常参加体育锻炼的人数比例比2007年提高了6.7%，而农村居民只提高了5.4%[13]，人数增长缓慢的原因正在于农村体育设施、体育锻炼场地、体育产业的种种不足。

表2 室内外体育场地城乡分布情况Table 2 Urban and rural distribution of indoor and outdoor sports venues

3.2.2 财税治理的规范缺失 在规范层面，我国的法律和行政法规中甚少对农村体育有所关注，不仅专门的财政税收法律规范中难觅只言片语，与体育直接相关的法律法规也极少有这方面的内容。1995 年至今几经修改的《体育法》既没有提及公共体育服务均等化，也没有对发展农村体育有任何倾向性的内容，只有一条宣示意义的条款，即“农村应当发挥村民委员会、基层文化体育组织的作用，开展适合农村特点的体育活动”，并未提供明确的指示或者保障性条文。

从相关行政法规来看，《公共文化体育设施条例》和《全民健身条例》虽然提到了要对农村体育加以财政扶持，还规定了相应的财政治理方案，比如明确要求将相关的建设资金纳入财政预算，鼓励社会捐赠，捐赠人可以按照税法的有关规定享受优惠等；《全民健身条例》中还要求县级以上政府随着国民经济的发展逐步增加对全民健身的财政投入，以及彩票公益金的分配中应按规定部分投向全民健身事业。但从实际情况来看，这两个条例对于农村体育的重视皆不明显，条文中对农村体育的扶持还停留在原则上，没有具体的措施可供指导，尤其是配套的财政治理方案也只是到县一级财政，行政上缺乏对于农村地区体育发展的具体目标、方案以及约束。

由上可知农村体育的设定十分尴尬，虽然名分已定且被寄予厚望，但又缺乏实际的培养和支持。也就是说，当前农村体育的目标与手段之间并不相称，其公共性与财税治理方式也有明显的落差，如何有效解决当下公共性突出而供给低效的矛盾正是农村体育在现代财税治理中的关键之处。

4 农村体育发展中财税治理路径的“开放”

所谓财税治理路径的“开放”，指的是运用综合而非单一的财政工具，构建多种主体参与的协同式治理方式，即在治理中既要体现法治化，又要促进多元化，这在总体上符合现代法治国家的治理特点，也契合了近年来相关理论的研究成果。

4.1 当前农村体育的财税治理路径演示

客观说来，虽然对农村体育缺乏财税法律法规的支撑，但相关的政策性文件却有不少涉及财税的内容，这些构成了当下财税治理的主要模式（见表3）。

表3 反映的相关财税政策中，基本贯穿了一个“政府主导、部门协同、全社会共同参与”的思路，从公共财政的角度，主要的措施包括将农村公共体育支出纳入预算、加大转移支付和政府采购，提高彩票公益金的分配比例、实施财政补助、专项资金拨付以及政府债券等方式来加大各级政府的财政投入；从社会资本的参与角度，主要采用落实公益性捐赠、以及通过建设农村基础体育设施来鼓励社会资本投入体育产业等方式。

表3 相关政策文件中的财税治理模式Table 3 The fiscal and taxation management mode in relevant policy documents

应当说，当前的政策中已经开始尝试对财政工具进行优化组合，对参与主体进行多元化引入，其治理途径中已经具有了一定的“开放性”特质。然而十多年的治理结果表明，农村体育发展仍然存在供给不足和供给低效，这无疑值得我们反思。

4.2 农村体育发展中“开放”式财税治理的基础性问题

即使是实行开放式的治理，鼓励各类市场主体参与，但相比较城市，农村体育对公共财政的依赖程度明显较高，因而明确划分各级政府的事权以及支出责任虽不是唯一途径，却是最为基础和关键的环节，个中原因除前文所述农村体育的公共性属性更为突出，与公共财政的关系更密切这一点以外，还包括以下原因：

首先，农村体育的产业化难度偏高。城市由于基础设施完善，居住人口众多，体育消费能力更强，因而容易引入社会资本。但在农村，包括体育设施在内的各项基础建设均落后于城市，人口分布稀疏，消费能力明显偏弱，这使得农村体育在产业化方面先天不足。虽然有一些地方的农村将民俗体育活动与旅游业结合了起来，也取得了一定的效果，比如风筝节，那达慕大会等，但遗憾的是，这些活动或成为“表演式体育”，失去了原本的文化内核，或遵循“体育搭台经济唱戏”的路子，成为服务地方经济（尤其是城市发展）的名片，与体育事业本身发展而言并无太多裨益。

其次，相比城市，农村发展体育的财政资金从来都是难题。一方面基层财政吃紧是我国的普遍现实，扶贫、秸秆焚烧等具体工作令基层干部身心俱疲，经济发展尚且乏力，体育难免成为末端的考虑事项；另一方面，即使对是专门支持农村体育的财政经费，也普遍面临经费紧张以及政策空置的问题：以农村体育活动补助为例，2013年的《中央补助地方农村文化建设专项资金管理暂行办法》虽已废止，但相关农村体育的补助标准在实践中仍然延用，行政村组织开展各类文化体育活动支出的补助标准仍然为每村每年1 200元，而很多地方在此基础上又规定行政村开展农村体育活动补助标准为平均200元每场，也就是说，行政村每开展一次活动都要为区区200元的补助往返多个部门报账，而偏远的村为报账所花费用就要超过补助的一半，因此有的村就干脆不用[14]，本来每年每村1 200的补助对农村体育来说就是杯水车薪，再加上制度本身的冗长造成浪费和闲置，农村体育发展资金的掣肘可想而知。再以农民体育健身工程为例，2015年我国制定了《国家基本公共文化服务指导标准（2015-2020年）》，后又将农村文化建设专项资金纳入统一的地方公共文化服务体系建设专项资金，《公共文化服务保障法》也随之顺利出台，这一系列措施使得包括农民体育健身工程在内的地方文化建设走向了标准化和法治化，但其发展资金仍然不乐观。现行对农民体育健身工程的做法是按照每村5万元标准核定用于场地建设和器材购置的财政资金，实际中很多市级政府设定了项目申报门槛，规定“各区县应确保申报单位能够按要求保障工程建设所需场地和配套经费，对不具备建设场地条件或资金配套能力的不得申报”，这类做法将篮球场、乒乓球台这类本具有普惠性、基本型的农村体育设施建设与区县财政挂钩，既加大了落后区县的财政压力，也限制了部分行政村落实健身工程的可行性。如上种种，我们似乎可以看出，在健康中国和全民健身已上升为国家战略的背景下，当下对农村体育却仍然沿用了传统的思维方式，不仅财政供给的规模偏低，而且没有区分具体的事项并以此划分政府间的财政事权，这种总量不足结构又不合理的做法已经明显落后于国家的战略需求。

由此，政府事权的划定在农村体育的财税治理中尤为重要，这是确定政府支出责任，防止财政压力过度向基层挤压的现实需要，也是财税治理走向法治化、规范化的必由之路。2016年出台的《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》虽然缺乏体育相关事项的划分指引，但根据基本划分原则，即农村公共体育涉及的政府事权大体分为三类。

其一，中央在体现社会公平正义、推动区域协调发展等方面具有财政事权；农村公共体育中具有普惠性、基本性、均等性的内容应当由中央政府承担，尤其是体育基础设施的建设，如基本的室内外锻炼场地，农民健身设施等。

其二，地方政府承担公共服务、社会管理等职责，农村体育中那些“直接面向基层、量大面广、与当地居民密切相关、由地方提供更方便有效的基本公共服务”应确定为地方的财政事权，比如举办农民运动会，民俗体育比赛、结合农村特点发展的运动特色小镇、农村配备的社会体育指导服务等就具有“地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务”这一特征。

其三，对于中央与地方共同财政事权，为了避免由于职责不清造成互相推诿，当前的治理趋势是“减少并规范“。但现阶段，农村体育中那些具有重大性，体现中央战略意图，跨省（区、市）且具有地域管理信息优势的基本公共服务应当属于共同财政事权，最典型的莫过于非物质文化遗产保护工作，自2006年颁布《国家级非物质文化遗产保护与管理暂行办法》以来，目前列入国家级非物质文化遗产目录的“传统体育、游戏、杂技”项目有82项，加上各地的省遗和市遗，规模已经十分庞大，2011年出台了《非物质文化遗产保护法》，进一步为分布在广大农村地区的传统体育、竞技等项目提供了有力的扶持。此外，涉及到国家扶贫计划等战略目标的，也需要中央财政和相关地方财政来共同承担。

4.3 农村体育发展中“开放”式财税治理的公正理念：以需求为中心

农村体育的供需矛盾需要突破，而寻求突破则意味着改善供给。当前对农村公共体育的供给总体上还是实行自上而下的制度内配送模式，农民的真实需求缺乏表达的环境和渠道，这对农村体育的发展尤其不利，急需在财税治理中实行以“以需求为中心“的供给改革。

首先，相比较而言，城市体育产品的需求偏同一化，足球篮球游泳自行车等，适宜普遍推广；而乡村虽然也有篮球、乒乓等需求，但还有很大一部分是不能忽视的民俗体育，甚至相邻的村镇之间都有着不同的体育诉求，千差万别的体育需求是政府自上而下的制度内配给难以适应的，更需要以保障需求为中心，按照农民的基本需求和真实需求来配置财政资源。

其次，“以需求为中心”也是实现公共服务均等化，保障社会公平公正的本意所在。基本公共服务均等化“指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化”。在财税法的视野中，要求公共服务均等化是最低程度的公平，财政取之与民时强调公平负担，用之与民的时候也应要求机会均等。推进公共服务均等化的目的和宗旨就在于促进社会公平正义、增进人民福祉、增强全体人民在共建共享发展中的获得感，如果罔顾需求、忽略人作为本体，进行强加式的给予，就相当于限制了农民参与和感受的机会，使个体在实际上很难真正体会到满足，也无从实现“获得感”。农民作为社会成员的根本权益若没有得到真正的维护，于法治而言，绝非公正之举。

总之，农村体育的真实需求能否得到体现关乎公民的基本权利，关乎社会的公平正义，也关乎财税法中秉持的公正理念。正如《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》所展示的理念，“享有基本公共服务是公民的基本权利，保障人人享有基本公共服务是政府的重要职责”。

4.4 农村体育发展中“开放”式财税治理的工具选择与区别运用

我国农村体育十多年的发展实践已初步形成“开放式”治理的思路，但一些具体工具还有待明确和优化。近年来在理论和实践中都非常强调财税工具的组合应用：“一方面需要同等运用收入型政策工具与支出型政策工具；另一方面，需要在相应财税政策工具内部进行多种政策子工具的组合配置。除此之外，还应统筹财税政策工具与其他政策工具之间的组合使用”[12]。但就农村体育实际而言，现有的财税政策工具在使用上应该有所区别。

一方面，由于种种客观条件的限制，一些财税政策工具在农村不合时宜。以建设公共体育场馆为例，体育场馆一般是最难向社会融资的体育细分产业，甚至国有银行都不愿意给体育场馆建设贷款。城市尚可以综合采用对投资企业税收减免，推广PPP模式，以及允许企业发行体育专项债券来进行融资，但这些措施在乡村会难以推广。原因不外乎是农村的基础设施、人口分布、消费习惯和能力等并不适合大型公共体育场馆的建设，其对社会资本的吸引力更是有限，因而只能很大程度上依赖公共财政的配给，不过农村地区的体育场馆的需求也相对简单和基础一些；再比如，2014 年起在试点城市推行的职工基本医疗保险用来支付体育健身消费，这一点目前在资金和结算上就难以在农村推行。另外，我国农村地区普遍存在老龄化和空心化，使其缺乏对新型财税工具及时响应的气氛。因此，总体来看，农村体育发展中财税工具的可选范围相对较小。

另一方面，一些财税工具对农村体育则特别重要或者更为适合，比如前文所说，农村体育对公共财政的依存度明显高于城市体育，其产业化能力又偏弱，因此在运用财政补贴、政府采购、彩票公益金、专项财政资金时应对农村有明确数额和相对倾斜的分配；地方政府在设计农村体育的产业化时，应该充分听取民意并广泛调研，开发的旅游体育、赛事体育项目等要适合当地风俗民情，这类项目虽然尽量采用多元主体的协同化运作，引入市场力量和个人力量，但也应避免过分追求经济效益而伤害传统体育的文化内核，政府于其中必须承担起鼓励和引导的作用，多利用传统节日和农闲时节，根据需要配以政府财政支持、企业税收优惠等。

5 结 语

农村体育的公共性趋势渐强可以说是时代赋予的特征，随之带来的也是对财税资源和财税治理方式的更多需求。现阶段农村体育基础的薄弱是不争的事实，要实现2020年农民健身公共服务体系的基本建立，“农民体育健身工程”行政村全覆盖，农民人均健身场地达到1.8平方米等目标，国家和社会还需要多方的努力。考虑到农村体育自身个性化、多样化、难以产业化等特质，在发展过程中公共财政既要适当倾斜，也要注意在扶持的过程中，研究公共体育服务生产、分配全过程的制度通道，并保证农村公共体育服务的供给者、生产者与消费者都能够参与其中，减少以政府偏好取代农民趣味的供给方式，充分尊重农民的选择权、参与权。

在数据化时代，我们更可以借助数据的力量，建立联系政府各部门（体育、财政等）、相关社会组织、体育相关企业、农民个体等不同群体的网络信息系统，加大信息的采集和分析，弥合不同群体之间，尤其是政府与农民在沟通中的信息失衡，改善政府与社会力量共同参与农村公共体育服务的生产和分配过程，完善相应的政府绩效与社会评价体系。