基于“一网通办”政务服务的统一入口设计及思考

贝聿运 张晓东

（上海市大数据中心 上海市 200000）

近年来，随着国家“互联网+政务服务”建设的新要求，各省市聚焦企业和群众反映突出的办事难、办事慢，多头跑、来回跑等问题，积极推进网上政务服务平台建设，开展网上办事。[1]上海以网上政务大厅建设为基础，着力解决企业和群众办事的难点堵点，加快建设“一网通办”统一受理平台，推动政务服务实现“一网受理、只跑一次、一次办成”和“协同服务、一网通办、全市通办”，完成上海政务服务效能革命性跃升，打造高效服务型政府和智慧政府。

1 必要性分析

2017年，上海市完成网上政务大厅建设，建成全市统一的网上政务服务“单一窗口”，实现了“一口办理、一码查询、一站反馈、亲民提醒、公众监督”的一站式服务体验。根据上海《全面推进“一网通办”加快建设智慧政府工作方案》，2018年要整合现有各部门碎片化、条线化的政务服务事项前端受理功能，建设纵横全覆盖、事项全口径、内容全方位、服务全渠道的上海政务“一网通办”总门户，打造网上政务服务统一入口和出口。

然而，网上政务大厅提供的网上申报和受理服务，主要依托于各区、各部门网上申报及受理系统，通过统一审批编码贯穿政务服务事项办理全过程。该模式有利于快速打通条块系统，形成前台网上政务服务“统一入口”和后台业务数据“统一汇聚”。但由于网上政务大厅与部门系统之间是“松耦合”模式，制约了政务服务事项网上办理的持续深化和一体化服务体验，主要体现在三个方面：一是“统一入口”服务体验有待提高。“统一入口”与各单位业务系统耦合度较松，申报受理的具体服务功能还需各单位业务系统实现，较难为公众提供一体化的办事服务体验；二是事项办理标准规范不一，质量深度参差不齐。由于各区、各部门分散建设政务服务申报受理系统，不但不同部门不同事项办理质量高低不同，甚至同一事项在纵向不同层级、横向不同区域间申报受理的服务深度也存在较大差异；三是前台办理与后台系统脱节，影响工作效率。由于部分区级实体窗口综合受理平台各自建设，未与市级系统形成统一对接，导致窗口工作人员需在本区综合受理平台和各条线业务系统进行两次输入，增加了工作负荷。

2 总体设计思路

依托电子政务云平台，采用三级统建模式构建上海市“一网通办”统一受理平台。统一受理平台依托政务服务一体化管理平台、政务服务数据共享交换平台、大数据中心等基础支撑设施进行建设，融入网上政务大厅门户，通过互联网向申请对象提供PC 端、移动端超级应用、自助终端等多渠道的在线办理服务，同时通过政务外网为市区各级工作人员提供预审和受理服务。如图1 所示。

2.1 建设模式

统一受理平台采用全市统建模式，各区、各部门根据统一标准要求，做好配套接入。

2.1.1 市级统建整合多个服务渠道，采用市、区、街镇三级统建统一受理平台，为各部门、各区提供统一受理服务。

2.1.2 部门配套按照全市统一接入标准，与全市统一受理平台无缝结合，实现“受办分离”。

图1：“一网通办”统一受理平台整体功能框架示意图

2.1.3 区级配套

区级行政服务中心大厅现场服务系统、社区事务受理中心综合受理系统与平台进行对接整合，依托全市统一受理平台，打通线上线下渠道、形成联动模式。

2.2 功能设计

统一受理平台具体包括五大系统：业务运行系统、配置定制系统、运行管控系统、智能支撑系统、接口服务系统。

2.2.1 业务运行系统

直接提供对外的申报受理相关的业务功能，主要包括：智能引导、网上申报、在线预审、网上受理、窗口受理、标准办理模块、结果反馈、在线支付、物流递送、办事评价、掌上服务、自助服务等。

2.2.2 配置定制系统

提供配置功能，通过界面配置定义实现简单事项的对外提供统一受理，主要包括：导引知识配置、受理要素配置、业务单据配置、流程规则配置、数据管道配置和界面终端适配等。

2.2.3 运行管控系统

提供运行管理功能，对纳入统一受理所有事项的运行状态和版本更新、数据归集和共享应用情况等进行集中管控，主要包括：事项接入管理、受理发布管理、实时运行监控、在线培训支持、业务数据管理和运行数据分析等。

2.2.4 智能支撑系统

使用政务云PAAS 提供的人工智能相关支撑服务，将底层AI厂商提供的技术接口封装成可以被直接事项受理调用的业务接口，主要包括：实人实证核验、影像材料预检、自然语言交互、单据文字识别、办事用户画像、业务知识图谱等。

2.2.5 接口服务系统

提供外部统一接口服务，包括数据服务接口和定制开发接口两大类以及相应的安全控制和运行管控，供各接入单位进行数据落地、服务对接和二次开发。

3 政务服务接入模式

图2：智能数据交换平台总体逻辑架构

图3：数据交换信息流图

根据《上海政务服务“一网通办”统一受理平台对接技术规范》[3]，各区、各部门政务服务事项接入“一网通办”统一受理平台主要分为三种模式。

3.1 标准化受办理一体应用模式

针对没有后台业务系统和申报受理系统，且实际业务量较小的政务服务事项，统一受理平台提供标准化业务办理模块，统一提供前台申报受理、后台业务办理服务。

3.2 统一配置开发模式

针对有成熟后台业务办理系统，没有申报受理系统（或有申报受理系统但要需业务升级）的情况，基于统一受理平台提供的基础技术服务通过参数配置和界面二次开发的方式，直接实现用户认证、界面定制、数据联动、数据落地，通过系统对接实现后台业务系统联动。根据接入单位业务信息系统的复杂程度，细化以下三种对接方式。

3.2.1 统一平台，自行配置

由各接入单位依托统一受理平台自行配置，包括网上申报页面的表单数据项、页面排版、子页面、业务逻辑、对接权限和数据共享需求等各方面配置工作，市大数据中心通过数据接口实现统一受理平台与各接入单位后台业务办理系统的互联互通。

3.2.2 统一平台，统一定制

由各接入单位按照办理情形梳理业务需求，包括网上申报过程中需采集的业务要素信息和所需提交的材料清单，并明确相关业务流程，形成接口文档统一提交至市大数据中心，由市大数据中心通过统一受理平台完成相关配置后实现接入。市大数据中心统一定制开发线上、线下申报和受理功能，通过数据接口对接方式与各接入单位后台业务办理系统进行数据联动。

3.2.3 统一平台，接口改造

开放相关数据接口以接收统一受理平台的“一表式”填报数据以及申请材料信息，并对接市数据共享交换平台和电子证照库实现的相关数据共享信息和电子证照统一调用，支撑“双减半”和业务流程再造等工作任务落地。

3.3 系统改造迁入模式

针对已有成熟申报受理系统、受理操作复杂的情况，可以基于统一标准化运行环境，业务部门将现有业务系统中申报受理部分整体迁移至统一受理平台。按照统一规范、统一标准进行用户认证、界面改造、数据联动、数据落地。

此外，对于使用国家部委系统尚无法对接的事项，探索依托全国一体化政务服务平台数据共享交换能力，实现与国家部委系统的数据对接。

4 关键技术

经过调研，统一配置开发模式和系统改造迁入模式，在依申请事项总量中占比较大。因此，统一受理平台与部门业务系统数据交换的稳定性，对“一网通办”工作中尤为重要。

本项目中采用了智能数据交换模式，在传统的Web Service 接口模式上予以突破，基于DaaS（数据即服务）技术，无须侵入原系统，只需访问业务系统的表现层，即可重建出业务系统的数据接口。通过此技术，能够快速生成需要与”一网通办”政务受理系统对接的信息系统的数据接口,从而在无需协调源系统开发商。[4]在不改变原部门业务系统工作人员办件习惯的的前提下，通过对接口服务的调用，实现受理数据的分发和审批环节数据的获取等，以完成跨部门跨系统的数据对接。

智能数据交换，主要由API 生成平台，API 运行平台和API 管理平台三部分组成。总体逻辑架构如图2 所示：

4.1 数据接口（API）生成平台

生成平台包含云仓库，云编译，云部署等主要功能，能够为每个项目组分配用户空间，各个用户空间之间互不影响，存储仓库，编译环境等都在用户空间中完成，编译后API 可以自动通过生成平台部署发布在云端测试环境，并完成云端测试、封装、打包。

4.2 数据接口（API）运行平台

运行平台为生成平台建模生成的API 资源包提供运行环境，同时提供配套服务，如安全机制，缓存机制，访问控制等。

4.3 数据接口（API）管理平台

管理平台负责API 运行时监管服务，提供API 运行生命周期管理功能，并可以对API 运行的健康状态进行监控，以便可以及时采用应对措施避免或者减少异常情况带来的损失。管理平台能够对用户访问进行控制，阻止恶意用户或者未授权用户访问。用户行为的审计和分析统计的工作也由管理平台来完成。

数据接口可以通过数据接口管理平台自动部署上线，并进行运行周期管理，对用户进行授权管理，访问控制，监控运行及访问状态，审计数据接口访问情况，并可以将监控和审计状况生成数据报表等。整个数据流向如图3 所示。

5 平台运行情况

作为全国率先推进“一网通办”的区域，2018年10月上海“一网通办”总门户正式上线运行，38 个市级部门、16 个区、220 个街镇的网上办事服务接入“一网通办”总门户，1008 项事项实现网上办理，90%以上的审批及服务事项实现只跑一次、一次办成。目前，上海“一网通办”已上线运行一年多，秉承以用户为核心的理念，努力实现办事的统一出入口、线上线下充分融合、只跑一次一次办成的目标。

5.1 接入事项不断丰富

为努力实现政务服务事项“进一网、能通办”，持续提升“一网通办”总门户服务能力，拓展“能办”范围。2019年底，“一网通办”平台接入市级部门拓展至53 个、接入事项拓展至2261 项，实现行政审批事项全覆盖，并不断丰富公共服务和其它行政权力事项，服务涵盖“诉讼服务”“检察为民”、公用事业（水电气）等领域。用户覆盖度持续提高，截至2020年3月累计个人实名注册用户数突破2000 万，法人用户数超200 万。

5.2 服务能力不断提升

在线服务能力持续提升，在接入“一网通办”平台的政务服务事项中，具备全程网办（零跑动）能力的事项达1661 个，占比为73.47%，与2018年相比增加45.47%；最多跑一次事项（含零跑动）占比92.89%，与2018年相比增加2.89%。2019年实际平均网办率①从2018年的11%提升到27.6%，到2019年底达到35.9%；平均全程网办率（零跑动）从1.3%上升到10.7%，2019年底达到20.4%；最多跑一次办件比率提升至63.54%。

5.3 服务渠道不断拓展

为提升“一网通办”办事服务体验，依照“一平台、多终端、多渠道”的发展思路，持续夯实后端平台基础支撑能力，优化前端门户办事服务体验，打造移动端“随申办”超级应用。基于“一网通办”统一受理平台，实现政务服务移动服务“统一入口”。聚焦公安、人社、民政、卫生、医保、司法等重点领域，“随申办”APP接入服务830 个，微信小程序接入服务500 个，支付宝小程序接入服务701 个。为加快“一网通办”赋能线下服务能级，推进线上线下集成融合，“一网通办”智能自助终端于2020年1月在临汾路街道社区事务受理服务中心试运行，整合公安、医保、人社、民政等部门服务能力，接入服务280 余项。

6 建设经验与思考

经过一年多的建设和运营，上海“一网通办”统一受理平台取得了一定的成效。一是大力破解政务服务多头受理问题，推动从“找部门”到“找政府”的转变。“一网通办”平台的服务能力是实现“进一网、能通办”的基础，通过不断优化平台功能，持续拓展政务服务接入范围，实现政务服务“能办”。二是大力实施业务流程革命性再造，推动从 “以部门为中心”到“以用户为中心”的转变。业务流程再造是实现“进一网、能通办”的核心。基于“一网通办”统一受理平台政务服务“统一入口”，围绕高效办成一件事的目标，全力推进业务流程再造，实现一批事项“双减半”和“双100”，努力实现政务服务“好办”。三是大力提升政务服务精准化水平，推动从“人找服务”到“服务找人”的转变。提升企业群众办事获得感和满意度是“一网通办”的根本目标。建设市民主页和企业专属网页，依托用户画像，为市民和企业提供个性化、精准化、主动化、智能化政务服务，推动实现政务服务“愿办”。

下一步，我们将持续推进“一网通办”改革向纵深发展，探索以人工智能作为提高政府现代治理能力和服务水平的驱动力量和重要抓手，充分利用人工智能广泛赋能，优化再造服务流程，方便群众办事，赋能基层工作人员，探索形成科学合理、动态调整的绩效评估机制，推动本市“一网通办”进入AI+政务服务新模式，使政务服务从“能办”向“好办、愿办”转变、强化“通办”，探索“智办”，持续提升群众、企业的体验度和获得感。