《建设项目档案管理规范》升版之我见

杜琳 王星月 刘国宇

国家档案局于2018年4月8日发布了《建设项目档案管理规范》（DA/T28-2018）（以下简称《规范》）并于2018年10月1日起实施，同时替代《国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范》（DA/T28-2002）（以下简称《整理规范》）。目前，新的《规范》已经实施了一年的时间，期间笔者通过对《规范》的不断学习，与《整理规范》的对比分析并结合实际工作总结了一些个人看法。

一、《建设项目档案管理规范》在行业中的地位

《规范》是国家行政管理部门鼓励采用的行业推荐性标准，指导新建、改建、扩建和技术改造等建设项目的档案管理工作，为项目文件和项目档案管理提供了科学有效的管理思路和管理方法，是建设方做好建设项目档案工作的依据，也是档案行政管理部门和行业主管部门业务指导的依据，对提高建设项目规范化管理，提升项目档案工作的整体水平具有重要意义。《规范》的制定和升版是国家档案局经科司在广泛调研的基础上，通过成立标准起草工作组形成征求意见稿和修改稿，并多次召开座谈会，在充分、广泛的研讨交流中形成的，最后经全国档案工作标准化技术委员会审查通过后正式发布，具有较高的权威性和适用性。

二、《规范》与《整理规范》的对比

《整理规范》自2002年发布实施到2018年废止经历了十六年的时间，期间我国建设项目管理水平不断提高，行业标准不断完善，《整理规范》已不能完全满足当前建设项目档案管理的需求，升版工作势在必行。《规范》在此背景下制定实施，很大程度上弥补了《整理规范》在结构和内容上的不足之处。

《规范》与《整理规范》对比主要变化体现在：主体要素由“国家重大建设项目档案”调整为“建设项目档案”;增加了项目档案工作组织及职责、制度规范建设、项目文件管理、项目档案管理、项目电子文件归档与电子档案管理;增加调整了附录的内容。其他部分内容也做了相关适用性调整，比如规范性引用文件中删除了一个新增了八个;术语和定义中删除两个新增了六个等。

三、《规范》对实际工作的指导意义

1.为更多的建设项目档案提供了收集整理和监督审查的依据

《整理规范》中未对“国家重大建设项目”做出明确的界定导致实际工作中对“国家重大建设项目”的界定标准不统一，建设项目档案的管理工作中经常出现收集整理方和监督审查方意见不一致的情况，在利己原则下，收集整理方为方便自己的工作更倾向于不是国家重大建设项目的界定，而监督检查方则更倾向于按照国家重大建设项目的标准来规范管理，主体要素不能明确界定是工作中双方扯皮的一个重要原因。未被界定为“国家重大”的建设项目对该标准的参照力度往往比较低，建设项目档案管理的规范性欠缺，而《规范》中将“国家重大建设项目档案”调整为“建设项目档案”，扩大了标准的适用范围，填补了非国家重大建设项目档案执行标准的空白，为更多的建设项目提供了收集整理和监督审查的依据。

2.为加强建设项目档案的全过程管理提供了制度依据

工程管理相关部门在建设项目管理过程中往往重项目管理轻档案管理，建设项目管理过程中建设单位档案管理人员参与度较低，一般都是在建设项目结束甲方将做竣工验收的时候被要求进行资料审查，过程控制不善导致建设项目档案整体质量不佳，后期发现的问题难以追溯和整改。《规范》中多处提出对建设项目档案进行过程管理或全过程控制的要求，术语和定义中新增了“项目档案管理卷”，要求档案管理机构在管理某一项目过程中将形成的有关材料组成专门的案卷;总则中提出“应加强项目文件过程管理，通过节点控制强化项目文件管理，实现从项目文件形成、流转到归档管理的全过程控制”;项目档案工作的组织中提出建设单位应建立以档案管理机构为核心的项目档案管理工作网络和沟通协调机制，突出了档案管理机构在过程管理中的作用;项目档案工作的职责任务中指出建设单位档案管理机构应“参加项目建设的重要会议、重大活动”;电子文件的管理及归档强调对电子文件形成与流转的跟踪、检查和补充;《规范》对建设项目文件更是从形成到归档提出了全过程管理的要求。

3.对建设项目文件的审查、审核工作提出了更高的要求

审查、审核的过程是查漏补缺的过程，做好建设项目档案的审查、审核工作是保障建设项目档案完整、准确、系统、有效的必要手段，《规范》中对建设项目文件的审查、审核工作提出了更高的要求，也是对各方在项目建设过程中保证建设项目档案质量的责任提出了更高的要求。《规范》从正文到附录“审查”一词出现了19次，“审核”一词出现了16次，而《整理规范》中“审查”、“审核”都只出现了8次。《规范》对建设单位、建设单位档案管理机构、建设单位工程管理相关部门、参建单位、监理单位从文件质量、归档制度、审查流程、审查记录等各个方面提出了审查、审核的要求，明确了建设项目中审查、审核的内容和责任。竣工图章上更是出现了“审核日期”的字样，且增加了竣工图审核章。

4.对建设项目电子文件和电子档案的规范管理提出了新要求

随着信息技术在各个领域的普及，建设项目中形成的电子文件也越来越多，如何管好用好这些电子文件成为建设项目档案管理工作中不可忽视的一部分。《规范》中新增了电子文件归档与电子档案管理的相关内容，填补了《整理规范》中关于电子文件和电子档案管理的空白。电子文件的形成和管理对电子档案管理系统在有无和功能上提出了相应的要求，同时又反作用于建设项目檔案的信息化。《规范》提出电子文件依然遵循“谁形成谁归档”的原则，电子文件及电子档案要满足长期保存和安全、保密等要求，同时对建设项目档案数字化在内容、安全、保密等方面提出了相应的要求，使建设项目中的电子文件管理有章可循。

5.在建设项目档案归档范围上做了更规范更全面的调整

《规范》在建设项目文件归档范围上新增了信息系统开发、设备监造等类别，为信息系统开发和设备监造活动形成的文件提出了明确的归档范围;将征地、拆迁、移民类文件和招投标、合同协议类文件单独列出细化;重新形成立项文件、勘察设计文件等12个类别，《整理规范》中的项目管理文件和涉外文件类中同时存在招投标、合同相关资料，工艺设备文件和涉外文件类中又都涉及设备相关资料，《规范》纠正了重复归类等不合理的设置;《规范》将“设计基础文件”划入“勘察、设计文件”，将“财务、器材管理文件”划入“项目管理文件”， 使类别更加科学、兼容和优化。

6.为建设项目档案管理工作提出了更全面更具體的要求

许多建设项目周期较长，经常出现更换项目管理人员和档案管理人员的情况，影响了建设项目档案的收集质量，《规范》对人员的稳定性提出了要求，要求建设期间不得随意更换管理人员，“机构和人员变动时，应及时清点交接项目文件，办理交接手续”。《规范》强调人员对项目档案管理知识的掌握和培训，强调制度规范建设，使管理活动更加科学规范有章可循;竣工图的编制要求和审核签署上也做出了更具体的要求，比如竣工图编制说明的内容和需要重新绘制竣工图的情况等。在档案的安全保管上强调配备必要的设施设备，档案的利用上要反馈利用效果，更符合安全和质量的要求。合同、协议的签订要设立专门针对文件资料的章节和条款，避免了以往使用固定模板或者对文件资料要求不具体的情况等。

四、《规范》执行中应注意的问题

1.加强新标准的宣传贯彻执行

虽然新版《规范》已经发布实施了将近一年的时间，但是在与建设各方参与人员的沟通中发现仍有很多人未关注到新版标准的发布，真正在实际工作中贯彻执行好的更是少之有少。《规范》本身提到“项目档案人员应具备档案专业知识和技能，经过项目档案管理培训”，建设单位档案管理机构应“组织项目管理相关人员和档案人员档案业务培训”，因此，应将《规范》中提到的新要求新标准进行及时的培训和宣贯，加大执行力度。

2.做好新旧两版标准使用的过渡

许多建设周期较长的项目处在新旧两版标准的更替时期，同一项目到底执行新版标准还是老版标准需要项目主管部门或建设单位做出统一规定。由于《规范》有明确的发布实施日期，一般倾向于发布之前形成的文件按老版标准收集整理，之后形成的文件按新版标准收集整理，这就要求建设单位联合监理做好相关资料的分期划分和《规范》的宣传贯彻执行。

3.加强相关制度的综合学习

《规范》有9个规范性引用文件和2个参考文献，不管是引用文件还是参考文献在《规范》中的应用都是必不可少的。《规范》的编制中删除了档案管理相关标准、规范文件中已有的内容，比如《照片档案管理规范》《纸质档案数字化规范》《电子文件归档光盘技术要求和应用规范》等，而是采用参照某规定、应符合某规定的方式做规范性要求。这就要求我们在实际工作中不仅要学习应用本标准还要及时关注并学习新出台的标准以及相关标准的修订情况，全面掌握相关知识。

4.注意新旧两版标准的结合使用

《规范》相比于《整理规范》在很多方面都体现出了更强的规范性和适用性，但是《整理规范》在某些《规范》未提及的问题上仍具有参考价值。比如，《整理规范》对“单项工程”“项目竣工文件”两个术语的定义;《整理规范》中提到竣工图的更变依据可与竣工图编在一起，也可以单独组卷;《整理规范》竣工文件编制要求中提出“凡为易褪色材料形成的并需要永久和长期保存的文件，应附一份复印件”;项目文件的归档中提出“外文资料应将题名、卷内章节目录译成中文;经翻译人、审校人签署的译文稿与原文一起归档”;案卷封面和脊背的编制、卷内备考表的填写等这些《规范》上未体现的内容对实际工作依然具有指导作用。

5.长期坚持并逐步完善建设项目档案管理工作

《规范》是在对以往建设项目档案管理经验的总结和提升中产生的，是一个行业性标准，是对实际工作的较高规范性要求，但是由于各单位人、财、物或其他因素的限制，很难从各个方面完全满足《规范》的要求。比如对竣工图变更比例的精确判定、电子档案的异地异质备份、每个项目档案工作方案和考核机制的建立、电子文件的长期保存问题、及时有效的档案业务培训、对档案人员的要求上不仅要具备档案专业知识和技能还要掌握项目管理和相关工程技术专业知识、实物档案的收集与保管等。目前这些问题对很多单位来说都不是一蹴而就的，都是需要长期努力和逐步完善的。

五、结束语

新版《规范》是在对过去十几年的工作总结中编制完成的，行业标准的升版促进了建设项目档案管理工作水平的提升，同时建设项目档案管理水平的提升又能促进行业标准的升版，实际工作中我们要积极促进两者之间的作用关系，在贯彻执行《规范》的同时注意对工作经验的总结，将更多能促进建设项目档案管理工作的做法和想法用于《规范》的完善上。