新疆大型灌区续建配套与节水改造项目的建设成效和问题思考

张 龙

(新疆水利水电勘测设计研究院，新疆 乌鲁木齐 830000)

1 概述

新疆地处内陆干旱区，降水稀少，蒸发强烈，农业生产完全依赖于灌溉，灌区建设对于保障新疆粮食安全、促进农村经济社会全面发展和农民增收、打赢脱贫攻坚战具有十分重大的意义。新疆有大型灌区59处，有效灌溉面积4435万亩，占全区有效灌溉面积的61.5%，其中列入《全国大型灌区续建配套与节水改造规划报告》的大型灌区有34处，控制灌溉面积3730万亩。自20世纪90年代初开始，在国家的大力支持下，通过塔里木盆地世行贷款项目、塔河近期综合治理项目、全国大型灌区续建配套与节水改造工程项目和南疆大型灌区骨干工程续建配套与节水改造项目，极大地改善了大型灌区骨干工程配套率和设施完好率，灌溉用水效率明显提高，经济效益和社会效益显著[1]。

2 大型灌区项目建设的基本情况

2.1 大型灌区规划情况

(1)总体规划。2001年，水利部核定新疆有34个大型灌区列入全国大型灌区规划[2]，规划总投资269.86亿元，其中骨干工程投资158.54亿元，田间工程投资111.32亿元。规划改造渠道19602km，新建渠道50km；配套建筑物16770座，新建建筑物1020座；排水沟改造8707km，新建排水沟1170km。

(2)总体可研。按照水利部确定的控制投资，2011年新疆有26个大型灌区编制了总体可研报告，总投资97.77亿元，其中控制投资在5亿元以上的灌区有5个，1～5亿元的灌区有14个，1亿元以下的灌区有7个。

(3)“十三五”实施方案。为全面加快南疆大型灌区的建设，新疆编制了《南疆大中型灌区骨干工程节水改造实施方案》(2016—2020年)[3]，通过了水利部水规总院的审查，得到了自治区发改委的批复。以南疆实施方案为基础，新疆有27个大型灌区列入《全国大中型灌区续建配套与节水改造实施方案》(2016—2020年)[4]，规划控制投资123.25亿元，主要建设内容为：渠首9处，渠道4873.46km，建筑物13828座，排水沟178.48km，量测水设施6368处，信息化建设6处。

2.2 大型灌区项目实施情况

(1)总体规划。截至2015年底，国家累积下达新疆34个大型灌区续建配套与节水改造项目投资55.90亿元，其中中央投资42.84亿元，地方配套13.06亿元，完成渠道衬砌3512km，配套建筑物4948座。南疆下达投资26.92亿元，北疆和东疆下达投资28.05亿元。1998—2010年，中央下达投资以北疆和东疆为主，2010年以后中央下达投资以南疆为主。

表1 1998—2019年新疆大型灌区续建配套与节水改造项目投资表 单位：万元

(2)总体可研。2012—2015年，国家下达新疆25个大型灌区续建配套与节水改造项目投资32.6亿元，其中下达南疆投资18.68亿元。

(3)“十三五”实施方案。2016—2019年，国家下达新疆27个大型灌区续建配套与节水改造项目投资95.48亿元，完成渠道衬砌37774km，配套建筑物10113座。

2.3 前期工作和实施情况对比分析

新疆自1998年以来，累计实施大型灌区续建配套与节水改造项目投资151.38亿元，占大型灌区规划骨干工程投资158.54亿元的95.60%。2015年之前已完成投资占规划骨干工程投资的35.23%，“十三五”期间已完成投资分别占规划骨干工程投资和《全国大中型灌区续建配套与节水改造实施方案》(2016—2020年)的60.22%和77.47%。2015年以后，国家对新疆大型灌区项目的投资大幅增加，并持续稳定投入，投资比例为：中央80%，地方配套20%。

1998—2019年新疆大型灌区续建配套与节水改造项目投资情况见表1。

3 大型灌区项目建设的主要成效

3.1 提高了灌区骨干工程防渗率

据统计，大型灌区项目实施以来，累计改善灌溉面积2238万亩，防渗渠道7289km，占规划的37.18%；配套建筑物15061座，占规划的89.81%；干渠防渗率达到75%，支渠防渗率达到62.9%，骨干工程防渗率和配套建筑物完好率提高，渠道渗漏量大幅减少。在同等供水条件、用水总量不变的情况下，大型灌区的输配水能力、输水效率有了较大提高，供水保障程度增强，农业生产条件有效改善，为提高农业综合生产能力奠定了重要基础[5]。

3.2 实现了灌区水利工程节约用水

2018年，新疆灌溉水利用系数为0.546，其中大型灌区灌溉水利用系数为0.5136，高出国家节水灌溉规范规定的0.50[6]。与1998年相比，亩均综合灌溉定额降低120m3，年均节水能力达到44.76亿m3。项目区的灌溉周期缩小了近1/5，为优化、调整种植业结构以及推广先进的农业生产技术创造了条件、提供了可能。新疆大型灌区的粮食作物∶经济作物∶林果作物的比例为43∶32∶25，粮食种植面积约为1177.89万亩。与2000年的指标进行对比，按粮食亩均增长15kg测算，年新增粮食生产能力达1.77亿kg，实现了“区内平衡，略有盈余”的粮食工作目标，有力地保障了新疆粮食安全。

3.3 改善了灌区土壤盐渍化状况

新疆灌区盐渍化面积约占耕地总面积的30%以上，灌区期灌溉水量大，不仅挤占生态环境用水，而且由于各级渠道的渗漏损失水量回补地下水，造成地下水位抬高，引发灌区土地次生盐渍化问题。近些年，大型灌区项目的实施作为盐碱地改良的重要水利措施，通过骨干工程防渗、末级渠系建设和田间农业高效节水建设，再配合农艺改良、化学改良等综合治理措施，有效遏制了灌区盐渍化，逐步摸索出适合新疆实际的盐碱地改良方式，实现了灌区盐碱地的合理利用。

3.4 推进了灌区高效节水建设

自2008年以来，新疆以膜下滴灌为主的农业高效节水技术快速发展，高效节水灌溉面积迅速扩张，截至2018年年底，已累计发展到3700多万亩，大部分高效节水面积分布在大型灌区。大型灌区项目的建设为高效节水灌溉提供了强有力的水利支撑。在水利系统治理思想指导下，山区水利枢纽、灌区骨干渠系与田间高效节水设施“三大板块”同步建设，已成为新疆缓解水资源供需矛盾、推动农业可持续发展的必由之路，取得了显著成效。

3.5 提高了灌区管理水平

新疆没有设立单独的灌区管理单位，大部分大型灌区跨县(市)或地(州)，管理单位为流域管理单位或县(市)管理单位，跨地州的灌区水利工程由自治区水行政主管部门管理，跨县(市)的灌区水利工程由地(州)水行政主管部门管理。如呼图壁河大型灌区，采用“昌吉州呼图壁河流域管理处+县水管总站+乡镇水管单位+农民用水合作组织+农户”的管理体制。截至2010年，国有水管单位完成水管体制改革，核定了公益性人员经费和公益性维修养护经费，进行了灌区成本水价测算，用水户协会和用水户积极参与灌溉管理。在保障工程安全运行、增强灌区水资源调度能力、提高用水效率以及预警减灾能力、减少水事纠纷、改善职工工作环境等方面发挥了重要作用[7]。

3.6 改善了保护了区域生态环境

新疆面临着天然绿洲缩小退化、荒漠化面积扩大的严峻形势和用水方式粗放、水资源过度开发、生态用水被严重挤占等突出问题，生态环境系统极其脆弱。大型灌区供水保证率的提高，缓解了灌区供用水矛盾，减少了地下水超采量，保障了生态用水；灌区周边路林渠的同步建设，为灌区现代化发展奠定了基础；灌区渠道清淤疏浚，农田废旧地膜、农药包装物的回收利用，改善了农村人居环境，促进了社会主义新农村建设。

4 大型灌区项目存在的问题和思考

4.1 存在的主要问题

(1)新疆共有59处大型灌区，列入国家规划的只有34处大型灌区，这34处大型灌区中有部分灌区虽已完成规划投资，但规划中的建设内容还未完成；未列入规划的25处大型灌区的骨干工程还有待进行续建配套与节水改造。

(2)新疆大型灌区普遍存在末级渠系防渗率低的问题，如只改造骨干工程，末级渠系不改造，会形成灌区系统“上通下堵”“大水漫灌”等现象，降低了水利用效率。

(3)新疆大型灌区普遍缺乏量测水设施，灌区信息化建设仍然处于较低水平，信息采集主要靠人工，且人工观测的准确度和实效性较低。

4.2 “十四五”大型灌区的思考

(1)编制“十四五”规划。按照水利部现代化灌区的建设要求，结合新疆灌区实际，编制“十四五”大型灌区规划。在规划中统筹考虑34处规划内大型灌区未实施的骨干工程建设和25处规划外大型灌区的骨干工程改造任务。

(2)加快田间工程建设。国家只对规划内大型灌区的骨干工程给与资金支持，灌区的骨干工程虽然有所改善，但田间工程不配套，灌区的利用效率不高，资金的使用效率也没有充分发挥。通过扶贫资金、地债资金等渠道整合涉农资金，加大对农田水利设施建设的投入，补齐末级渠系防渗率低和量测水设施建设滞后的短板。

(3)加强信息化建设[8]。完善大中型灌区计量设施，全部实现斗口计量，积极推进农业水价改革，加快信息化建设步伐，严格落实用水总量控制指标，提高灌区农业灌溉用水的效率和效益，为打造现代化灌区奠定基础。