南疆大型灌区建设运行管理现状及应对措施

张 娜

(新疆自治区水利管理总站，新疆 乌鲁木齐 830000)

新疆的南疆地区干旱少雨，多年平均蒸发量高达3000mm以上，约是降水量的30倍，属于典型内陆干旱区，生态环境十分脆弱。长期以来，为做好南疆大型灌区节水改造建设，在国家的帮助下，自治区先后进行了3次具有一定规模的节水改造工程项目建设，即20世纪90年代初的塔里木盆地世行贷款项目，2000年初开始实施的塔河近期综合治理项目和全国大型灌区续建配套与节水改造工程项目，以及2016—2020年重点实施的南疆大型灌区骨干工程续建配套与节水改造项目[1]。这些项目的实施，有力促进了南疆大型灌区水利工程建设，保证了灌区用水，为提高农业综合生产能力、保障国家粮食安全和增加农民收入作出了突出贡献[2- 3]，在加强灌区建设的同时，南疆大型灌区工程管理体制和运行管理体制改革同步推进，取得一定进展。但南疆水资源极其短缺，生态系统脆弱、环境承载能力低，水安全面临严峻形势的局面没有得到根本解决，迫切要求加快推进大型灌区建设运行管理工作，尽快补齐建设运行的短板，促进灌区良性运行，为脱贫攻坚和经济社会发展提供坚强的水资源支撑和保障[4]。本文分析了南疆大型灌区建设运行管理现状和存在的主要问题，针对性提出了加强建设运行管理的主要措施，对促进灌区可持续发展具有一定的指导和借鉴作用。

1 南疆大型灌区建设管理现状

1.1 大型灌区基本情况

1998年水利部组织编制的《全国大型灌区续建配套与节水改造规划报告》，南疆有11个大型灌区列入规划，控制灌溉面积2297万亩，灌区分布在南疆塔里木河流域“九源一干”和南疆五地州的42个县市。其中，巴州(开孔河、车尔臣河和塔河干流)大型灌区3个，灌溉面积328万亩；阿克苏地区(阿克苏河、渭干河、塔河干流)大型灌区4个，灌溉面积680万亩；克州(喀什噶尔河)大型灌区1个，灌溉面积48万亩；喀什地区(喀什噶尔河、叶尔羌河)大型灌区2个，灌溉面积984万亩；和田地区(和田河、克里雅河)大型灌区2个，灌溉面积257万亩。

经过多年建设，南疆大型灌区已形成农田防风林健全、田间道路配套、灌溉排水设施较为完整的国家级基本农田，条田较为规整，面积约为100～300亩，在土质、灌溉、抗灾能力等方面具有较好的基础，是新疆重要的粮食、棉花、林果和经济作物生产基地。

1.2 大型灌区投资建设和效益情况

依据1998年《全国大型灌区续建配套与节水改造规划报告》，南疆大型灌区规划投资191.97亿元，其中骨干工程规划投资118.87亿元，“十二五”之前实际完成投资26.92亿元，占规划骨干投资的22.65%。防渗渠道4611km，配套建筑物2797座，分别占规划的37.18%和25.42%。

依据《全国大中型灌区续建配套与节水改造实施方案》(2016—2020年)，南疆大型灌区骨干工程投资110.82亿元，2016—2019年实际完成投资83.05亿元，占实施方案投资的74.94%。防渗渠道3187km，配套建筑物8691座，分别占实施方案的75.7%和66.88%。

表1 南疆大型灌区续建配套与节水改造工程投资概况 单位：万元

经测算，南疆大型灌区建设合计改善农田灌溉面积1253万亩，新增粮食生产能力0.9895亿公斤，与2000年相比年节水25.07亿m3。各灌区续建配套与节水改造投资概况见表1。

2 南疆大型灌区建设管理中存在的主要问题

2.1 规划内大型灌区仅完成部分建设内容

自国家启动大型灌区续建配套与节水改造以来，仅对南疆的骨干工程给予部分投资，田间工程不在建设范围内。南疆大型灌区地处贫困边远地区，早期建设的骨干工程建设标准低，工程不配套和骨干工程老化、失修、渗漏现象并存，虽经近几年的大规模建设，但因建设需求基数较大，灌区骨干工程水利基础设施依旧薄弱。据统计，目前灌区干支斗渠防渗率分别为61%、48%、33%，工程完好率较低，渠系水利用系数约为0.55，灌溉水利用系数约为0.48[5]。

2.2 部分大型灌区未纳入规划进行改造

南疆列入国家投资计划的大型灌区仅有11个[6]，仍有39%的大型灌区未能纳入国家规划。这些规划外大型灌区缺少中央资金建设渠道，地方又缺乏资金投入能力，致使灌区长期得不到改造，配套建设物不健全，渠系过水能力差，灌溉周期长，输水渗漏问题十分突出[7]，亟待开展灌区节水建设。

2.3 灌区建设现状与规划有较大差距

国家大型灌区规划主要考虑险工险段、“卡脖子”等关键性工程的改造建设，南疆编制大型灌区规划时存在与实际情况不尽相符、技术方案不尽合理、工程建设内容不全面等问题[8]。加之，近些年工程建设要求、建设标准发生了较大发展，原规划难以满足灌区改造的实际要求。2019年开展的大型灌区建设自评估表明，约有80%以上的灌区实际完成工程量和投资与规划存在不匹配情况，即灌区投资销号了但灌区建设并没有全面完成，尚需进一步进行灌区建设。

2.4 灌区地方配套资金落实不到位

南疆大型灌区建设中央资金的配套率为80%，另外20%需要自治区、地州和县市财政配套解决，近些年自治区多方筹措对自治区直管项目进行了配套，但地(州)、县(市)的资金配套率极低，部分区域甚至为零。由于地方配套资金不能按时、足额到位，直接导致建设任务、工程量不能按照批复完成。同时，按照灌区建设资金管理办法，项目前期勘测设计费、建设管理费、质量监督检查检测费、工程监理费等费用主要由地方配套资金列支，产生了项目前期工作深度不够、批复建设内容未全部完成、项目竣工验收滞后和工程管理不到位等问题。

2.5 灌区管理能力落后

“十三五”期间，南疆一些大型灌区开展续建配套与节水改造时，对部分骨干工程的量水设施、闸门控制设施进行了更新、改造和配套完善，个别灌区在信息化监控平台建设中进行了有益探索。但大部分灌区仍然采用人工测量、采集数据的方式，缺乏对水资源调度的精准、实时监控，管理手段较为落后。加之，流域管理与区域管理相结合的水资源统一管理体制尚不完善，尤其是乡镇一级水管单位技术水平低下，技术人员不足。在南疆地区，最严格水资源管理制度尚未落实到位，水权、水价、水市场等改革还处在试点阶段，区域之间、城乡之间、兵地之间、行业之间供用水缺乏有效的统筹调配[9- 10]。目前，南疆农业用水平均价格为0.047元/m3，仅占2010年农业供水成本的31%～50%，农业水价长期不到位，影响到工程的正常维修养护。

3 推进南疆大型灌区建设管理的主要应对措施

3.1 完成灌区实施效果评估

组织南疆各地(州)、县(市)以行政区域套灌区为单元，开展大型灌区续建配套与节水改造建设项目实施效果自评估，对灌区建设过程评估、管理与改革评估、项目效益评估、影响评估、目标与可持续评估等方面进行全面评估。通过灌区评估，摸清大型灌区的建设、管理现状，充分总结因地制宜的经验，按照工程补短板的要求，提出下一步的建设目标、建设任务、工程投资和管理模式。

3.2 组织编制“十四五”大型灌区提质增效规划

结合灌区评估结果，按照生态文明建设、大型灌区现代化升级改造、量测水设施改造等方面的要求，组织编制自治区“十四五”大型灌区提质增效规划，合理确定升级改造方案、提高工程建设标准、优化建设内容、加大投资规模。一是统筹考虑南疆规划内大型灌区未实施的骨干工程建设和规划外大型灌区的骨干工程改造任务[11]；二是配套、完善末级渠系工程改造，消除灌区系统现状存在的“上通下堵”现象，形成完善的灌区系统；三是完善大中型灌区计量设施，全部实现斗口计量，加快信息化建设步伐。

3.3 继续开展灌区续建配套建设

继续开展南疆大型灌区续建配套与节水改造建设，到2020年底，全面完成列入《全国大中型灌区续建配套与节水改造实施方案》(2016—2020年)建设任务；将规划内、外的大型灌区都纳入国家统一规划，力争到2025年干支斗渠道防渗率达到70%以上；通过整合涉农资金等渠道，加大对农田水利设施建设的投入，补齐末级渠系防渗率低和量测水设施建设滞后短板。

3.4 加快推进农业水价综合改革

继续配合自治区发改委，本着补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则，建立合理的水价形成和水费计收机制，按照自治区党委2019年一号文件要求，盯住2020年农业水价达到2015年供水成本的改革目标，全面推进南疆五地州的农业水价综合改革[12- 13]。

3.5 加强灌区建设管理

按照国家和自治区相关规定，规范项目法人组建，建立考核评价和激励约束机制，强化政府对项目法人的监督管理，确保工程建设规范有序；因地制宜推行水利工程代建制、设计施工总承包等模式，探索专业化社会化建设管理模式；强化水利工程质量安全与市场监管，严格按照有关施工技术标准、规范和规程组织施工，建立健全质量和安全生产责任制，严格控制工程进度和投资规模，确保按期竣工；加强对灌区项目主体责任制落实、工程建设进度、质量和安全、配套资金到位和资金管理等方面的检查、稽查，建立问题和整改工作台账，做到整改一项销号一项，做到闭环管理，确保问题全部整改到位。进一步健全、完善灌区改造项目的建设管理工作。落实水管体制改革政策，创新农田水利工程运行管护机制，明确工程管护主体、责任和经费[14- 15]。

4 结语

南疆大型灌区建设管理作为灌区水利基础设施建设管理的重要组成部分，尽快补齐工程建设和运行管理的短板至关重要。除本文提出的主要应对措施外，还必须着眼于统筹塔河“四源一干”的水资源管理，统筹生产、生活、生态用水，扎实推进治水、兴水、节水、管水各项工作，形成合力和整体，才能为南疆经济社会可持续发展提供水利基础保障。