浅析科技优先领域选择实践中的困境与误区

蒋 芳，侯华丽，董 萌，肖小溪

（1.中国科学院发展规划局，北京 100864；2.中国国土资源经济研究院，北京 101149；3.中国科学院科技战略与咨询研究院，北京 100190 ）

面临新一轮科技革命的重大机遇，世界主要国家普遍期望科技创新为经济增长和社会发展注入新的活力，或增加科技投入，或调整战略布局，争相把有限资源投入到更具潜力的领域以博得最大化的效益，在这种背景下，科技优先领域选择的重要性愈发凸显。对于我国而言，只有更加准确地识别潜在的研究机会并及早采取行动，才有可能发展形成足以支撑科技强国建设的核心竞争力。然而，我国在科技优先领域选择方面的理论研究尚不成熟，以往的研究主题中讲技术方法的多，讲组织方法的少；讲选择结果的多，讲过程实施的少；讲经验总结的多，讲问题反思的少。本文旨在探讨优先领域选择实践中的现实困境，客观剖析问题产生的根源，探寻破解困局的思路和举措，希望可以为科技战略与规划编制提供一些参考。

1 优先领域的概念内涵

国内学者从不同角度对优先领域进行了释义［1-3］。一般认为，优先领域是指期望获得最大回报的领域，包括学科方向、领域主题、战略项目等。国际上对优先领域内涵理解稍有不同，一般称优先权或优先事项（priority）。例如，OECD［4］认为优先权设定是一个谈判过程，不同的参与者和利益相关者寻求就共同的战略目标、工作目的和行动达成一致，除了包括各类研究主题优先事项外，还包括研究设施、教育教学计划、创新促进计划、风险投资市场、系统网络和共同体建设等结构优先事项［5］。

为便于开展研究，本文将科技优先领域界定为：围绕特定的科技战略目标，按照一定准则遴选的，在未来一段时期战略布局中给予优先支持的领域方向、重大任务或相关行动。同时，本文提出科技优先领域选择需要特别关注的3个方面6个关键要点，将其作为分析科技优先领域选择困境和误区的基本框架（如表1）。

表1 科技优先领域选择的关键要点

2 科技优先领域选择困境与误区研究进展

国外有学者总结分析了科技优先领域选择实践中的难点问题。例如Keenan［6］基于英国技术预见10年实践提出了技术选择的5个两难问题：一是范围，选择主题优先项还是兼顾结构优先项，为优先领域匹配全部资源还是仅限于增量资源；二是定位，很多机构倾向于将公开的预见活动与正式决策程序保持独立或半独立的关系，但这有可能导致优先领域效力降低；三是粒度，主题越聚焦越容易产生政策影响，但往往难以处理一长串候选清单；四是准则，理论上准则越细，评价效果越好，但若准则太细，参与者则难以完成；五是谁来做，参与者是否代表所在群体，只有科学共同体参与是否合适。Sokolova等［7］回顾了俄罗斯过去20年科技优先领域选择和关键技术识别工作，认为没有达到预期效果的原因包括：覆盖范围过广，与实际的部门需求、现有基础和全球趋势不匹配；部分科学家为其既得利益游说；缺少行业层面的清单；缺乏市场潜力，研发部门无法提供完整可用的解决方案，企业更愿意引进国外成熟技术；缺乏有效的实施机制,没有与其他策略工具集成；政府相关管理部门对主题优先事项感到失望,优先领域和关键技术清单没有得到正式批准。

相关研究中有提及国内以往科技优先领域选择实践中存在的一些不足。例如，李真真［8］在回顾《1956—1967年科学技术发展远景规划纲要(修正草案)》（以下简称“12年科技规划”）制定过程时认为，当时有关规划原则反映了政府对于科学的态度，表现为对科学的功利偏好，更为看重科学对于国家经济、国防建设的有用性；美国的中国科技政策专家萨特米尔［9］针对我国早期科技战略与规划中存在的实用主义偏向进行了评论；1988年国务院经济技术社会发展研究中心等组织了关于重大技术选择和技术发展中经验教训的座谈，会上提到，过去考虑政治、军事方面因素较多，忽视了对国民经济发展影响量大面广的适用技术开发，由政府部门进行技术选择、搞门类齐全的学科规划，作用很有限［10］；王成鑫［11］在评述我国20世纪90年代国家关键技术选择工作时认为，这是个良好的开端，但并没有被当作主攻方向来组织各部门、各地区、各行业的研究、开发、推广和转化工作；吴述尧［12］在回顾分析国家自然科学基金委早期的优先领域选择工作时提出，“有所为，有所不为”这一重要原则的贯彻非常困难，“九五”优先资助领域未能与经费安排挂钩，原因在于领域太多（50个）、每个领域涵盖的内容太多，有点面面俱到；崔永华［13］在研究我国的历次科技规划时提出，大多采用专家为主的编制模式，部分规划内容脱离现实经济建设需要，规划缺乏透明度、缺乏必要的宣传和公众参与；Shi等［14］在评析我国科研文化时指出，研究资金分配机制不甚透明，学术价值并没有被优先考虑；Benner等［15］在分析我国的科研与创新政策演变时提出，政策由各种不同的、有时甚至相互冲突的目标所驱动，从而导致出现许多经常重叠的研究提议；并且通过对国家主要科技计划经费分配情况的分析发现，对任务导向、学术卓越导向的项目支持远胜于对机构建设、能力建设、创新扩散活动的支持。

3 科技优先领域选择常见问题解析

总结以往科技优先领域选择实践中存在的难点问题，主要包括功利偏好、数量过多、结构失衡、参与者代表性以及参与程度不够、没有与经费安排挂钩、没能形成共识并发挥指导实践的作用等。究其根源，可归纳为价值导向偏误、内涵认知偏差、参与机制落后、组织方法局限、资源关联不强、实施机制不畅6个方面（如表2）。

表2 科技优先领域选择的常见问题

3.1 价值准则偏误

价值准则是科技优先领域选择的重要标尺，对于优先领域的性质、内容和形式具有决定性的影响。从国际经验看，科技优先领域选择都有奉为圭臬的价值准则，这些准则反映了科学技术的功能和地位，维系着创新生态系统的根本秩序。例如，美国科学技术战略的一个基点就是保持全面领先，早在1994年美国发布的《科学与国家利益》中曾明确提出科学系统的5个主要目标，其中第一、二项分别是“保持在所有科学知识前沿的领先地位”“增进基础研究与国家目标之间的联系”［16］。这种价值导向深植于美国长期以来的科技战略选择，其优先领域设定也因此倾向于更具挑战性的内容。英国科技战略选择则深受“霍尔丹原则”的影响，该原则倡导的是，科研经费的使用应由研究人员通过同行评议的方式决定，而非由官员作出安排。2011年，英国政府在其科研预算报告中再次重申了“霍尔丹原则”，指出政府不会干涉研究理事会内部科研资助的重点［17］。美国国家科学基金会（NSF）创设或扩展优先领域有5项准则，即学术价值、广泛影响、对科学与工程的重要性、领域与学科的平衡、与其他机构和国家目标的整合［18］，体现了对科技的正外部性及其多元化作用的认可。比较而言，我国在科技优先领域选择上更看重对产业和经济发展的支撑引领、对科技前沿的赶超，但过度的实用主义倾向，易使研究选题趋于保守，获取知识零碎而不成体系，反而伤及科学精神之根本，背离科技强国建设长远所需。时下常被提及的一些不足，如“渐进的多，革新的少；跟踪的多，原创的少；点上的突破多，面上的突破少”，多少与我国的科技优先领域选择的价值准则偏误有直接关系。

3.2 内涵认知偏差

按传统的概念理解，科技优先领域选择的核心目标是拿出一个研究主题清单列表，但在知识、技术、创新融通发展的大背景下，多种优先领域类型的组合运用更显必要。除了凝练研究方向、部署科技项目，更需要统筹考虑平台、人才、设施、机构方面的支持，乃至教育、创新扩散、风险投资、产业政策等的配合，如果仍然主打单一的主题型优先领域，充其量会带来更多点上的科技突破，而不利于快速形成全面创新的局面。与美国创新战略、欧盟“地平线2020”相比［19-20］，我国的科技优先领域选择似乎习惯于规划“树木”而不是规划“森林”，优先领域类型以研究主题或科技项目为主，覆盖面广，大而全的特点明显；而欧美的科技优先领域选择总体上呈现少而精的特点，注重科技与政治经济进程的协调，看重机构建设、能力建设、创新扩散、教育培训等方面的综合影响（如表3）。尽管我国在多数规划中也会有设施平台、人才队伍、政策支持等方面的考虑，但却往往置之于附属地位且相互隔离，难以统筹协调形成叠加效应；在考虑优先支持机构建设时，常常更热衷于讨论“谁”更有资格应该纳入，而并不关注“谁的哪些行动”更应被优先支持。这种偏差导致忽视对实质性改革创新行动的引导，而异化成为争取增量资源巧立名目，使预期政策目标落空，改革难以进行到底。

表3 中美欧科技优先领域选择对比

表3 （续）

3.3 参与机制落后

科技优先领域的选择过程涉及多元主体，包括科技界、产业界、政府决策部门、资助部门等，多元主体在角色定位上的差异是客观存在的，例如，科技界更多倾向学术价值、学科布局、研究兴趣；产业界更多倾向经济价值、技术先进性、技术适用性；政府决策部门往往看重国家利益、社会效益、国际影响；政府资助部门看重投入产出效率、资源总量与结构、部门绩效表现等；社会公众则更多倾向于民生福利、知识扩散、先进产品等（如图1）。科技优先领域的选择过程就是要建立有效的对话机制，将多元主体的偏好结合起来，寻找综合效益最佳的交集，然而，现实中我们过多寄望每类主体都超脱自身立场来综合考量，而不是依靠科学合理的机制设计来保障增进各方的理解共识。例如，一些领域科技专家常常被要求考虑国家需求，而实际上他们大多数并不是最清楚国家需求的群体，而只能是为自己熟悉的研究领域方向备注宽泛的“国家需求”标签。科技优先领域的合理性与选择过程的开放透明程度不一定密切相关，但是，相关利益群体的实质性参与有助于营造良好的创新生态，从而最大限度地激发创新共识，有望提升优先领域的实施效果。国外在公众参与方面有相对成熟的经验可供借鉴，例如在美国，科学界代表可参加国会听证，国会公开的议定书或NSF等资助机构需要公开不予资助具体项目申请的理由，此外还常有关于优先领域设定难题的公开辩论［21］。比较而言，我国的科技优先领域选择，在参与形式、参与程度、参与质量方面还有待提升。

图1 科技优先领域选择中多元主体的角色差异

3.4 组织方法局限

从科技优先领域选择方法的发展趋势上看，一些兼具定性定量优势的综合方法得到了广泛应用，例如，科学结构图谱、科技路线图、技术预见、国际标杆分析等。近年来，我国在国家层面的科技优先领域选择方法上也在进步，例如，第五次国家技术预测采用了16种方法，但相比之下，一些部门、机构层次的科技优先领域选择方法尚有很大提升空间。实际上，不论使用何种具体方法，科技优先领域选择往往包含两个明显区别的阶段：扩展和收敛（如图2）。扩展阶段，通常会选定领域并分解子领域，按照一定的规则分别提出研究主题，甚至再逐级扩展到子课题。这一阶段通常是在做“加法”，旨在建立有助于有效应对重大挑战的知识体系，常常会形成一长串详细的研究问题。收敛阶段，通常会按照一定的规则进行同类项合并，将一长串研究问题分组、融合，转换为相关的问题集。这一阶段往往是要做“减法”，旨在凝练出足够少的、有限目标的、边界清晰的重点方向或任务，以便在后续实施过程中进行管理。事实上，组织专家研究提出科技优先领域建议相对容易,困难主要在于筛选，真正的考验在于如何做好“减法”。“减法”的一般考量因素包括时间、成本、风险，更重要的是，复检其对战略目标的贡献度、与选择准则的匹配情况、现状条件与基础等，然而在实践中往往缺少这种复检环节和机制设计；同时，对候选领域方向的现状分析不足，往往缺少对以往投入的精确计量、对潜在竞争对手或战略伙伴的对标分析，也使得“减法”无据可依。

图2 科技优先领域选择的两阶段框架

3.5 资源关联不强

设置科技优先领域需要有明确的目标功能。从国际经验看，将资源配置与科技优先领域选择紧密关联，重视识别研究机会、关注效率，是优先领域获得成功的重要保障。例如，西班牙国家科技研究与创新规划中有一部分财政和预算框架专门用来明确规划实施所需资金的投入来源、资助方式和标准［22］；日本第三期科学技术基本计划中区分了两类基础研究及其预算比例，第一类是基于研究者的自由探索，占政府科学技术支出的42%预算，第二类是面向以政策为基础的未来应用，占48%，剩下的10%是关于改革的措施以及其他支出［23］；美国国家纳米技术计划（NNI2000）不仅有明确的五大主题领域经费占比，也有相对稳定的联邦政府、风险投资基金、企业三者投入资金比例（一般分别为20%、30%、50%）［24］。然而，在我国的科技优先领域选择实践中，往往缺少与资源配置之间的明确关联机制，各类规划鲜见明确的预算框架和对优先领域资源配置的考虑，有时连规划本身没有得到权威确认，更不会被作为资源配置的重要依据，而且，对优先领域相应的资源配置结构、经费来源比例往往也没有预先考虑；同时，资源配置渠道窄，公共部门和私营部门之间的协调配合不足，难以形成覆盖创新全链条的资助体系。

3.6 实施机制不畅

科技优先领域选择结果的应用，被看作是评判优先领域选择是否成功的重要指征。理论上，科技优先领域选择并不能简单等同于直接开列科技任务清单，两者之间既要适当关联又要留出余地。一方面，关联过强，难免会损失弹性而导致行动僵化。正如“12年科技规划”声明的原则：在今后执行这个规划时，必须保持必要的灵活性，以适应我国建设情况和世界科学的发展变化，并避免束缚科学工作者的主动性和创造性［25］。另一方面，没有关联，又会让优先领域选择失去价值，也会让任务部署缺少方向和格局。从当前的实践来看，多数情况下“弹性有余、关联不足”，优先领域选择、科技任务部署往往分属不同责任主体或不同部门，或因立场不同、交融不够，关联机制存在不足。另一个潜在的障碍是体系衔接问题。不同层级的决策者之间或机构之间在确定优先事项方面的互动较少，综合规划和专门规划、中长期规划和五年规划、全域规划和区域规划，林林总总，其中，相似的优先领域算衔接还是重复、不同的优先领域算互补还是冲突，往往无从评判；跨部门协调困难重重，或避重就轻、或搁置冲突，难以形成实质进展。国际上有些典型的可参考案例，例如，美国国家科学基金会声称在优先领域选择过程中与其他研究部门有广泛协调，正式渠道是150多个研究资助谅解备忘录和部门间协议，这些文件规定了不同部门在资助研究活动中的各自职责和角色；非正式渠道还包括与其他机构进行沟通，力求各自的优先领域既相互支持又避免重复［19］。与此相比，我国的科技优先领域选择在精细化管理、协调机制设计上还需要更多考虑。

4 思考与建议

科技创新没有止境，而创新资源总是相对稀缺。在我国的科技强国建设进程中，科技投入或将持续增长，同时必然更加关注科技创新产出质量和效益，科技优先领域选择也将向科学化、制度化、民主化的方向逐步演进。为适应这种变化，针对以往存在的困境和误区，建议重视优先领域选择的价值导向，处理好关键的结构关系，丰富发展方法论。

4.1 重视优先领域选择的价值导向

在科技优先领域选择过程中，往往涉及学术价值、应用价值、社会效益等多元价值的碰撞，树立明确的价值导向是凝聚多方共识的关键基础。建议注意把握好多元价值的协调统一，在优先领域选择工作启动之初，应就价值导向及其相应的评价准则进行充分地讨论，尽可能使价值导向符合使命定位、适应发展愿景、具有广泛接受度；评价准则明确可行，区分度高、边界清晰、便于理解。在优先领域选择过程中，通过设计专门的校验复核机制，确保价值导向及其评价准则一以贯之，尽可能使征集到的选题建议真正符合预设条件，并将关注焦点逐步收敛到那些对于长远战略目标实现必不可少的优先领域。

另一方面，优先领域设定在很大程度上反映着所在组织的价值选择，承担着向学术界、社会公众传递价值导向的重要功能。着眼科技强国建设目标，我国未来需要部署实施更具开拓性的研究工作，因此，建议理性认知科学与社会的关系，淡化过度的实用主义倾向，树立与科技强国目标相匹配的价值导向，推崇原创、鼓励融合、倡导开放，更多关注具有挑战性的研究选题，引导科学家关注“该做什么”，而不只是“能做什么”。同时，也要逐步摒弃“大而全”的做法，适当减少战术层面的具体指导，以“少而精”为原则遴选支持确有必要的战略重点，更多依靠体制机制建设培育创新生态系统的内在活力。

4.2 处理好优先领域选择中的关键结构关系

科技优先领域是科学发展的内在推动力与经济社会需求的外在牵引力在战略层面的统一协调，无论是科学技术自身的发展，还是经济社会重要领域的发展，都具有广泛的相关性、复杂性，并且正在展现明显的融通趋势。优先领域选择需要处理好一些关键结构关系，例如，优先和一般、主流和非主流、大科学与小科学的关系。

（1）优先和一般。科技优先领域选择对于推动科学技术发展的作用是非均衡的，并不能完全取代常规性的稳定支持。从国际经验看，与优先领域资助并行的，还有其他面上的一般性支持渠道，优先领域占总投入的比例、不同领域所占的份额甚至不同资助主体的投入份额有大致的预期比例，并且相对公开透明，这种做法有助于各方形成明确预期,从而推动优先领域的执行实施，值得借鉴。

（2）主流和非主流。优先领域通常与带头学科、新兴学科、优势特色领域、前沿方向等有较好的一致性，但这些也并非铁律。例如，美国曾为更好地应用基因组研究等前沿学科的成果，而考虑将基础医学这一传统学科也列入优先领域［26］。需要特别予以关注的是，在优先领域产生过程中，一些非共识的、颠覆性的、融合性的研究提议特别容易被淹没。因此，建议考虑以适当方式开设专门渠道或特别权限并公开规则和过程，为那些非主流的、挑战性的、高风险也高回报的研究选题留足空间。

（3）大科学与小科学。大科学带动性强、显示度大，小科学探索性强、灵活度高，两者共同发展才能构筑良好创新生态。大科学投资大、风险高，对优先领域识别的准确性要求高，对组织实施的科学性要求更高。“举国体制”是独特优势，但并不适用所有学科领域；“集中攻关”是经验法宝，但也并不适宜所有实施主体，特别依赖体制机制和科学文化传统。科技优先领域选择要保持两者恰当的比例，不可偏废。

4.3 丰富发展优先领域选择的方法论

在合理借鉴国际经验基础上，发展适合国情特点的组织方法，推动科技优先领域选择实现从研究主题清单向多类型组合策略转变、从主要调节科技界内循环向调节创新体系大循环转变、从偏重“加法”过程向更加关注“减法”过程转变、从注重选择结果向注重实施效果转变。

（1）优化优先领域的组合策略。对于优先领域的内涵理解，不应再局限于传统的研究主题清单，而是应当统筹考虑研究主题、设施平台、教育教学、创新促进等多样化的优先领域组合方案，改变以往过于关注点上任务部署的局面，更多关注面上的能力提升、长效机制的构建、创新环境的塑造。对于最高优先级的领域方向，试点推行按需定制的组合支持策略，根据目标任务实际需要统筹项目、平台、人才、政策，避免研究团队为四处拼凑资源而削足适履的低效行为。

（2）提高参与质量和开放程度。适当公开优先领域选择的目标、程序、方法，完善专家代表的推荐遴选机制，让参与者知道谁在做决定、如何作出决定以及为什么作出决定。深入了解利益相关群体的不同偏好，背靠背、面对面征求意见多措并举，提升满意度和接受度。促成创新链各相关主体进行高质量协调沟通，必要时达成有约束力的决议，为后续协同实施奠定基础。

（3）改进“减法”过程的设计。通常咨询专家对公开反对某项研究建议存在顾虑，而决策者尚不掌握足以作出决断的全部信息，最后常常诉诸于简单打分排序，为此，需要依靠精细的程式设计来保障“减法”取得好的效果。借鉴反向规划思路，前期可采用文献计量、大数据分析等客观方法框选“有所不为”的内容，作为寻找“有所为”的边界。试点推行正式决策之前的辩论式评审，要求从正反两方讨论优先或不优先的理由，以使决策者得以权衡利弊后再做决断。

（4）强化资源配置联动和实施机制安排。在组织开展优先领域选择的过程中，及早对资源配置方案、实施机制进行通盘考虑，做好规划布局与资源配置、规划布局与任务实施、本部门规划布局与其他部门规划布局、财政资源配置与其他多源投入之间的协调。试点建立系统性的创新支持协调机制，约定各资助主体权利义务，以定位谈分工、以贡献论回报，促进科研机构、企业和金融资本高效协同，形成贯通全链条的创新布局和资助体系。