农村集体资产清产核资方法、问题及建议

摘要：农村集体资产清产核资主要涉及到界定归属、完善合同及理清账目等几个主要方法。而农村集体资产长期以来普遍存在不少历史遗留问题，加之思想观念陈旧落后的制约，导致清产核资在流程构建与处理过程中仍存在众多缺陷。因此，做好农村集体资产清产核资需要加强宣传教育、提高专业性与科学性，并不断完善流程机制，同时还须坚持依法办事、违法必纠等。本文就对此进行详细分析。

关键词：农村集体资产;清产核资方法;问题;建议

中图分类号：F302.6文献识别码：A文章编号：

2096-3157（2020）05-0123-02

农村集体资产，顾名思义，是属于农村集体共有的资源、资产与资金。对其进行清理与稽核不仅是深化农业、农村经济体制改革的迫切需要，也是为了加快城乡经济融合式发展的进程。针对农村集体资产开展清产核资能够在更大程度上激发出农村共有资产潜在的巨大价值，创造潜能，使之能够为“三农”发展贡献更多力量。通过清理与核实集体资产的产权归属与权益划分，清产核资行动不仅能防止广大基层财产的不当损失、遏制贪污腐败的滋生，也是实现农村集体资产管理系统化、规范化、科学化、现代化的重要举措。

一、农村集体资产清产核资方法

1.界定归属

概括起来，农村中属于集体所有的资产通常可以分为资源类、经营类与非经营类三个大类。资源类集体资产主要涉及到包括林地、土地、草地等自然资源类的共同资产，是在个人（家庭）承包之外无确定权属的集体共有的资产种类。因此，在界定这些集体资产归属时可以结合已有的权属记录信息共同开展，从而大幅减少作业量并提高工作成效。从这一层面讲，资源类清产核资是集体资产清产核资进程中相对简便的组成部分。相比之下，经营类集体资产的清产核资就更加繁琐与复杂。比如地方政府为了推动乡村经济发展而通过划拨、投入或转让等形式创立农村集体企业;有能力的村集体自筹资金创办乡村集体企业;经历股份制改制的集体企业[1];名义上是集体而实际上是私人经营的企业;邻近的自然村之间共同参与投资建设的集体企业;等等。

以上种种都会是农村集体资产清产核资进程中的重点与难点，一旦在权属界定方面出现问题，则极有可能成为影响农村经济体制改革的堵点。因此，针对不同状态下的集体资产需要分门别类找到应对之策。比如，经由地方政府（包括国企）扶持兴办的农村集体企业中，能够明确为资产无偿转让的，或是虽为有偿但已支付的转让费用已能抵扣资产原值的，这些资产（含其产生收益的所有者权益）即可界定为集体所有。又如，对通过自筹兴办的集体企业，若事前有过权属约定，则需按照约定确认权属;若事前无有约定，则可由涉事方自行协议界定归属，或者归为集体共有。

此外，在私人挂靠集体的企业中，集体承担了连带责任的部分也需要按照盈余和积累参照合同约定或协商的结果确定归属。至于不同村落之间合作产生集体资产的，需先就整体形成价值评估，再對各村提供的土地进行货币价值折算[2]，并与各自投入的资金比例相结合得到各自权属比例份额，最后进行清产核资。

2.完善合同

社会经济活动现代化进程中，合同是规范管理至关重要的一环。而不少农村集体资产在清产核资进程中之所以出现问题，往往也是合同签定或执行过程中存在种种缺陷漏洞。因此，完善合同、加强合同管理也是优化农村集体资产清产核资的关键组成。

比如承包合同中缺少相应条款无法明确各方权利义务时，需要由清产核资工作组牵头，与村委会及承包方共同展开协商，补足欠缺的合同条款，通过补签合同的方式明确双方权属界定，解决矛盾纠纷。又如，当出现合同规定范围与实际使用范围有所出入的情况，或者合同涉及期限超出规定阈值等情况时，前者需要由清产核资工作组实地丈量，根据现场得到的数据对合同进行更正与补签;而后者则要按照法律或有关行政规定修改合同期限，待合同期限到期后再行续签。

如果存在欠费或逾期不缴等情况，则首先需要取得清产核资的真实数据，再积极展开沟通协商，借助村中“五老”成员深入推进思想教育，加快欠费回收。但若协商无果，则还需依法办事，通过法律渠道维护集体利益。而对强占集体资产的情况，除了需要取得实证，还需调查掌握背景原因，再积极与当事方建立联系完善合同。在有需要的情况下，还应结合“扫黑除恶”专项整治活动共同推进清产核资工作。

3.理清账目

对任何资产的清理稽核最终都需要体现在账目的完整与清晰层面。因此，理清账目也是农村集体资产清产核资进程的主要方法[3]。针对集体资产的清理稽核要做到五个相符，即账账、账物、账款、账据等相符。

在不少乡村地区，经历若干次换届选举后，包括村委会和财务管理等各部门的成员都可能出现变动，这对集体资产清理稽核也是不容忽视的人员影响。许多集体资产账目出现实际内容与记录内容相左的情况也是由于人的主观因素所致。因此，当出现这类情况时，清产核资工作组就需耐心回溯历史，向历届关联人员取得实证以规范相关记录。

而对经历过维修或者已出现损坏的部分，则应以现有价值进行确定并记录在案。对未按规定转让租赁或出借期限超出规定者，则应完善手续、追缴费用并及时回收。只有做到应入账尽入账，及时动态调整账目以保障核算准确，才能通过账目客观反映出集体资产的存续与发展，才是清产核资的战略目标。

二、农村集体资产清产核资的常见问题

1.认识不清、重视不足

虽然农村集体资产清产核资工作持续时间不短，然而受到区域经济发展不均衡、认识水平高低不一等多种因素影响，不少乡村地区的集体资产清产核资进程中仍然存在认识不清、重视不足的缺陷问题。尤其是对大多数普通集体成员来说，关于清产核资的流程、步骤、原则、操作方法等往往只停留在文件、文字层面，具体实践及其可能遭遇的疑难等问题则是相对含混、模糊的概念。因此这些普通集体成员在清产核资的过程中时常处于难作为、少作为甚至不作为的状态。并非是其对清产核资工作有意疏忽怠慢，实则是思想观念层面的陈旧落后及重视程度不及所致。而对少数村干部来说，集体资产清产核资之前的“糊涂账”状态其实长期促使这些少数派处于实际的既得利益阵营。以权谋私、因私废公导致其贪欲日盛。一旦开始严格的清产核资，不仅其为所欲为的日子一去不复返，且极有可能因为清理与稽核而暴露出贪腐的本质。因此，这一小部分人其实对于清产核资心存抵触，继而在实际工作过程中消极应付，成为农村集体资产清产核资的负面影响因素。

2.历史遗留问题不少

作为社会最基层的环节，乡村的经济活动通常较城镇更加原始、落后，管理过程的人为影响更加显著且存在更多缺陷与漏洞。加之城乡二元社会结构与矛盾存在时间极为漫长，导致大量乡村集体资产管理中存在不少历史遗留问题，给清产核资形成难以预计的阻碍与困难。一方面，农村集体经济在发生和发展过程远远不及城市同类经济体的计划性和前瞻性，往往是在未形成足够规范、系统的管理架构之前就开始运作。这种近乎失控的集体资产管理过程显然会给后续的管理体系建设与清产核资埋下无尽的风险隐患。另一方面，乡村人口整体受教育程度与知识文化水平相对更低。管理者思想意识和实践能力参差不齐，必然直接或间接影响到集体资产的运作与管理过程。种种不良因素共同作用下，农村集体资产清产核资势必不断遭遇疑难问题困扰，且众多历史遗留问题也需要耗费更长时间加以规范与处置。

三、农村集体资产清产核资的建议

1.加强宣传教育、提高专业性与科学性

思想觉悟的提高与实践技能的优化需要足够的时间积淀，更不能缺少充分的宣传教育从旁辅助与引导。因此，针对农村集体资产清产核资现有问题，加强对集体资产所有成员的宣传教育势在必行且迫在眉睫。一方面，地方政府需要定期安排熟悉宏观政策又具备相当操作技能的专业技术人员、管理人员到基层一线指导清产核资具体工作，帮助广大集体资产所有成员提高认识。尤其需要加强针对数量最多的普通成员的理论知识与实践技能教育，帮助其提高对于集体资产清产核资工作的重视程度，并在具体操作工作中给予更多关注和投入。另一方面，应针对村干部强化法律法规的宣传教育。法治宣传教育的目的不仅是为了促使村干部群体进一步端正对于清产核资工作的态度与认知，也是为了在更大程度上突出法律对于清产核资工作的强大支撑和权威指导。通过法治宣传教育，曾经长期存在的违法违规意识和行为才能有所收敛。而这也是确保清产核资工作顺利推进的重要保障。与此同时，为了全面提高农村集体资产清产核资的品质和效率，引入专业会计师、律师团队也是必要之举。专业会计和律师不仅能够在第一时间发现清产核资实践中存在的错误与漏洞，通过专业化手段大幅降低清产核资工作的各项成本投入，同时，这些专业人士也能够成为宣传教育最权威和高效的辅导者与宣讲者。

2.完善流程机制、确保应知尽知

俗语云“没有规矩、不成方圆”。此处的规矩即是指章程、步骤。要提高农村集体资产清产核资工作的品质与效率，事前的规划设计必不可少。而建立健全流程机制则是赢在起跑线上的关键一环。就目前农村集体资产清产核资的实践而言，规范且完整的流程机制至少应当包括清理账务、核实资产、界定产权、重估价值、公开公示、台账设置、核查备案、归纳汇报、纳入平台化监管系统、归档管理等最主要的十项流程。

这十项基础流程不可或缺、不容偏废，但其中涉及账务、资产、产权、估价的几项尤其关键。这是由于涉及账务与资产的环节涵盖了集体资产的所有方面，是清理核查工作需要面面俱到的全覆盖操作，因此这些环节的实务作业极为繁琐复杂，但又决定着整个清产核资工作的最终成果。而产权则是影响集体资产最终归属及未来持续、健康发展的核心，因而对其的界定不仅涉及每个当事方的切身利益，也是法律层面对农村集体经济活动权利义务的界定和权威基底。至于重新估价则是在遭遇账面值与实际值相左且金额不菲的问题时，通过重新估價给予集体资产以更加公平、公正、合理的估算，以此维护当事方合法权益，也是稳定并深入推进清产核资工作有序进行的重要保障。

3.依法办事、违法必纠

当前农村集体资产清产核资进程中遭遇种种问题，根源之一乃是长期以来基层法治工作推进相对滞后所致。由于不知法、不懂法而不尊法、不守法，导致违法违规操作，进而直接、间接影响到了集体资产的归属界定、合法运作，继而在清产核资进程中暴露出越来越多缺陷、问题。因此，做好农村集体资产清产核资又一要务则是依法办事、违法必纪。一方面，清产核资工作组需严格遵照法律规章有序展开清理与稽查实践，确保清产核资有理、有利、有节。另一方面，对于发现的违法违规问题则当有法必依，在专业化指导的同时积极敦促当事方整改、弥补。而对少数拒不修正者则应坚决依靠法律的权威性和强制力全面纠正。

四、结语

“三农”问题不仅是党的工作的重中之重，也是决定全面小康的核心与焦点。这一过程中，农村集体资产清产核资正在发挥越来越重要的决定性作用。存在于思想和实践中的众多遗留问题长期影响着农村集体资产的管理与使用，这在很大程度上其实是制约乡村振兴与深化农村经济体制改革的短板问题。因此，做好农村集体资产清产核资不仅需要充分运用各种先进技术和方法，而且需要加快宣传教育以彻底扭转陈旧落后的思想认识。同时，在信息时代大背景下，借助前沿技术全面提高清产核资工作的品质与效能也是深化“三农”改革的热点与良方。

参考文献：

[1]陈雷.完善农村经济管理工作，保障农村经济健康发展[J].吉林农业，2015，（24）：48～48.

[2]高明.新常态下加强农村经济管理工作的措施思考[J].现代经济信息，2015，（23）：105～105.

[3]李昌平.中国土地制度变迁与“三农”兴衰[J].炎黄春秋，2007（6）：41～47.

作者简介：

李保金，供职于山东省临沂市临沭县蛟龙镇人民政府，农业经济师。