政治制度不仅仅是政治制度

钱婉约

《中国历代政治得失》一书，是钱穆1952年春应邀赴台北所作五次演讲的修订稿，1955年出版。讲演分五次，书遂分五章，分别为汉、唐、宋、明、清五个朝代，每章大致分述政府的组织、考试与选舉、赋税制度、国防与兵役四个部分。

作为一个非政治制度史专业方面的读者，平时阅读一般中国政治史、制度史、经济史等教材或著作，不免常感觉难以深入书本，嫌它多由一条条概念、制度、法规等组成，枯燥而缺乏血肉、不得要领。而读这本书，就绝不一样，最大的感觉是，政治制度不仅仅是政治制度，同时有全部历史在里面做血肉，做贯通，更有历史精神、民族特点，在里面时时被提炼和突显出来。书中对于一项政治制度，不仅述其沿革变迁；更将此一制度的每一步发展，与整体中国历史变革作比较关照，联系起来论述。所以，全书读起来饶有兴味，令人在了解中国历代政治制度来龙去脉的同时，思考中国政治文化的得与失，从一个侧面洞见中国历史传统中的某些精神特质。

“化家为国”及其演变

从秦汉统一以来，如何从分土封侯的诸侯王国制，变成由皇帝组织一个偌大的国家中央政府来治理天下，这是中国古代政治首先要面临的一个大问题。书中说，汉代中央政府是通过“化家为国”逐渐建立完善起来的。

“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣。”这是商周封建时代的情况，天下有多大，天子的王室和权力就有多大。到秦汉，开始有了统一的中央政府，皇帝就只是皇室的主宰，因为另有一个管理统一国家的中央政府，它的主宰是丞相（宰相）。书中往往有对一个古代官名的训诂释义，比如作者说，“丞”“相”二字都是“副”之义，所以，丞相是一个副官，是辅佐皇帝治理国家的副官。宰相的“宰”字，源于王室祭祀时宰杀牺牲的人——家宰，家宰是祭祀时重要的负责人。化家为国，家宰也就变成了国家的宰相。汉代开始，皇权与相权就有了明确的区分。如皇权下设有六个小部门——六尚，分别管理皇帝的起居、饮食及文书等；相权下有十三个分署——十三曹，协助丞相办公，可见丞相就执掌范围和气派来讲，就比皇帝大得多，另外，还有三公九卿，也都只是向丞相负责。丞相则执行皇帝的意志管理天下，对皇帝、对天下负责。

总之，汉代把封建时代以天子为中心的“家天下”的那一套模式，渐渐替换成国家政府的一套组织，到唐代，科举取士任官制度建立起来，贵族世袭制渐渐衰落，中央政府、地方政治渐渐走到最健全和发达的地步。

唐代政治的本质是“士人政治”“贤人政治”，通过考试，把饱读诗书、有德行才学的人吸收到政府里来。这是考试任官制，不同于西方的民主选举制。从汉代察举制到魏晋九品中正制再到科举制，都是选贤与能的原则：

中国政治上的传统观念，对一意见之从违抉择，往往并不取决于多数，如西方所谓之民主精神。而中国人传统，则常求取决于贤人。……贤属质，众属量，中国传统重质不重量。中国人认为，只要其人是贤者，就能够代表多数。不贤而仅凭数量，是无足轻重的。（钱穆《钱宾四先生全集》第31卷《中国历代政治得失》，P47-48。台湾联经出版公司1998年版，下引该书，只注页码。）

唐代的中央政府，不是宰相一个人为最高首领，而是类似“委员制”的三省六部协同办公，国家最高事务取决于门下省、中书省省长与侍郎联席的“政事堂”。绝不是皇帝一个人说了算。皇帝的诏敕必须经政事堂讨论通过后，盖上“中书门下之印”，才能合法生效，再由尚书省执行。皇帝个人是不能单独发布诏敕的。所以，有所谓“不经凤阁鸾台，何得为敕”之说。原则是这样的，但偶尔也有破例的，如武则天之后的唐中宗，私自封拜官职，但皇帝自知无理心怯，不敢用朱笔批敕装袋，固有“斜封墨敕”之称。表示这封诏敕未经中书、门下审批，请下行机关马虎承认之。政事堂制度和“斜封墨敕”这样的例外，说明：

中国传统政治，本不全由皇帝专制，也不能说中国人绝无法制观念。但中国政治史上所规定下的一切法制，有时往往有不严格遵守的，此亦是事实。……中国过去的政治，不能说皇权、相权绝不分别，一切皆由皇帝专制。我们纵要说它是专制，也不能不承认还是一种比较合理的开明专制。它也自有制度，自有法律，并不全由皇帝一人的意志来决定一切的。我们现在应该注意在它的一切较详密的制度上，却不必专在“专制”与“民主”的字眼上来争执。（P51-52）

唐中晚期以后，弊端渐趋明显。中央对地方陷于尾大不调的弱势，因而有藩镇割据、有安史之乱，以及最后的五代纷乱。

宋明时，有鉴于战乱和分裂的趋势，中央集权就越来越加强和严重，到明清两代，就取消了宰相这个中央政府的最高首领，一切事务均归诸皇帝。如果皇帝无能、昏庸或偷懒，国家大事就旁落到一些外戚甚至宦官手里。明代皇帝有十几年几十年不上朝接受大臣汇报的，全国事务就靠几个权臣和宦官通风报信，甚至代拟密旨。

从秦汉以来明确皇权与相权的区分，到明清取消宰相，泯灭了皇权与相权的分别，这是明清政治的一大改变和重大弊端。

作为对于历代政治制度评判的标准和方法。作者在该书前言中，就提出了“历史意见”和“时代意见”两个概念：

要讲某一代的制度得失，必须知道在此制度实施时期之有关各方意见之反映。这些意见，才是评判该项制度之利弊得失的真实凭据与真意见。此种意见，我将称之为历史意见。……这些意见，比较真实而客观。待时代隔得久了，该项制度早已消失不存在，而后代人单凭后代人自己所处的环境和需求来批评历史上以往的各项制度，那只能说是一种时代意见。时代意见并非是全不合真理，但我们不该单凭时代意见来抹杀以往的历史意见。（P3）

读该书，正可看到作者还原历史场景，揭示历史意见的努力。只有在明了历史意见的基础上，再来提出时代意见，才是以史为鉴，才能真正做到知往以鉴来。在书的最后，作者总结说：“中国政治上的中央集权、地方没落，已经有它显著的历史趋势，而且为期已不短……（今后）如何使国家统一而不要太偏于中央集权，能多注意地方政治的改进，这是我们值得努力的第一事。”（P188）警戒“中央集权”，致力地方政治改进，这可以说是钱穆的一种时代意见，是他针对中国政治制度发展趋势为现代中国所开出的扶正补弊的一方药剂。

土地赋税制度与农商关系

中国是一个农业大国，土地分配和赋税制度，始终是国家要解决的大问题。封建时代，土地是封建各级贵族所专有，耕田者依时劳作，公事毕，而后敢治私，这就是上古井田制的依据。秦汉之后，国家实行耕者有其田，让农民自由耕种，并可自由买卖，政府只按田收租。汉代田租非常轻薄，《孟子》里说“什一而税，王者之政”，而汉代的规定是“十五税一”，甚至是“三十税一”。因为“中国疆域广大，户籍盛，赋税尽轻，供养一个政府，还是用不完”。（P25）汉代的轻徭薄赋是出了名的，但是，底层农民得到的实惠并不多，问题还是存在。

因为除了地租以外，汉代规定，每个成年男人——丁，还要为国家服役和缴纳人口税。以汉代为例，我们可以看到，一个农民，除了田租外，又要有多少名目繁杂的负担。若是赶上天灾人祸的年景，农民实在无力支付，便只好出卖自己和自己的土地，到大户人家为奴，他的一切兵役劳役人口税等，就都由他的主人家代为交纳。这就致使出现“贫者无立锥之地，富者田连阡陌”的现象。富者不仅田地多，拥有众多奴隶，又驱使奴隶帮他们开发河湖、森林和矿产，从事大规模的工商贸易活动，使得富者愈富。

這就涉及国家土地的另一方面，耕地是分给农民了，而非耕地的山林河湖原则上仍是国家的，是“莫非王土”的禁地。原来没有人敢入，渐渐就有人私下闯入，伐木烧炭，晒海制盐，开矿冶铁等。这是被朝廷政府视为违法牟利的“盗贼”行为。政府先是禁止，后禁而不止，就逐渐将这些禁地开放，而在其旁边设立关隘，征收商业盈利的税赋。征税的“征”字，源于“征伐”的意思，是对违法牟利的讨伐，后来，以收税代征伐，所以，叫征税。这是中国关税商税的开始。

这种制度春秋时代就有了，秦汉沿袭前代观念，耕田归农民，所以田租由大司农收集交给政府使用；非耕地归国家，所以关税商税由少府收集由皇室享用。随着山林池泽的不断开发，关税商税愈益增多，皇室的富庶就是以这个制度为经济基础的。

书中由此论及了《盐铁论》的背景和由来。由于汉武帝征讨匈奴，国库吃紧，他把少府的钱拿出来充当军费，同时希望民间的大商大贾特别是盐铁商人也能像皇室那样捐钱助战，但得不到大商人们的响应，因而，朝廷提出国家要收回山林河泽，不让民间自由开发，盐铁要国家专管专营，这个盐铁制度引起当时的强烈争议。“民间主张开放，政府主张国营。而当时实际上的利弊得失，则非熟究当时人的意见，是无法悬揣的。”（P29-30）这就是《盐铁论》的由来。

从轻徭薄赋、奖励农耕，到禁止工商违法牟利，到征收赋税，再到盐铁专管，于此可见，中国传统观念中重农抑商的意识实在是由来已久，源远流长。

唐代的租庸调是均田制下的一种田赋形式，即按每户的田地收租、按人丁收庸、按户籍收调，由于账籍制度混乱，中唐以后，租庸调无以为继，改为两税法。两税法的基本做法就是把一切田租赋税劳役都合并到春秋两次的田赋税收中，简便易行，此后一直沿用。明代的一条鞭法，清中期的摊丁入亩，基本都是这个精神。

钱穆总结说，中国古代政治制度对于土地分配和租税赋役的问题，一直没有彻底解决好。实行耕者有其田，则不能禁止土地自由买卖，不能防止极贫和极富两端的出现，如汉、魏晋。实行土地国有，则不能彻底清算和造定管理户籍，如北魏、唐初。于是，唐中叶以后持续实行两税法，作者指出，其实质是“种种实际困难，逼得政府只在税收制度上着眼用心，而把整顿土地制度这一重要理想放弃了”。（P149）这种经济税收政策，另一方面，又导致农民与国家的疏离，以下这段话，虽是针对明代的“一条鞭法”和清代的“摊丁入亩”说的，但实际指出了两税法以来的根本弊端所在：

这样一来，变成只有土地与政府发生了直接关系，人口与政府却像没有直接关系了。一个国民，只要没有田地，不应科举考试，不犯政府法令，甚至他终身可以与国家不发生丝毫直接关系。这又岂是中国政治上历来看重轻徭薄赋的理想者所预期而衷心赞成的呢？（P104-105）

通过作者对于历代土地制度和田赋税收制度的介绍，使我们看到，土地、田赋、税收制度，这不仅关涉经济方式、分配方式，更牵涉到诸如政府行政效率、中央与地方的关系、农耕与商贸的关系等等的社会制度，关系到一个民族的传统意识。

在此，也再次体现了作者自己所说： “研究制度，不该专从制度本身看，而该会通着与此制度相关的一切史实来研究”的基本方法。

科举制度的初衷与得失

要说对于中国思想文化、知识教育深具影响的政治制度，莫过于科举制度了。

汉代的举孝廉察贤良，魏晋的九品中正制，其本质都是推荐制，必须依靠察举官、中正官的清正廉明才能维系，但日久终于禁止不住舞弊、官官相举、崇尚门第等等流弊，所以，隋唐以来，创设和完备了科举制。

唐朝科举制，采取“怀牒自列”，即任何人都可以到地方政府报名，不必经地方长官考察评鉴，便都可以到中央参加考试。考试由礼部主持，考试及格，就是进士及第，就有了做官的资格；再经吏部考一次，考察考生的仪表、口才和行政文书等表现，按材质分到各部门任官。所以说，大致上是礼部考查才学，吏部考核干练。因材取士，选贤与能，将真正优秀的人才吸纳到国家政府和地方行政的位置上去。

科举考试设立的初衷和践行，最重要的进步和意义是，突破了贵族门第限制，向全国读书人开放参政权，奖励读书进取，学而优则仕，凭考试实绩、客观标准取录人才，来为国家服务。这是在中国真实存在，且历史悠久、独具特色的政治民主。所以，书中再三申说“开放政权，这始是科举制度之内在意义与精神生命”。（P66）

书中对存在于中国千余年的科举制度的得与失、利与弊，分析揭示得深入独到。概而言之，有如下几端：

（一）开放政权与官浮于事

科举制度向全社会开放参政权，对报名投考者并无限额，报名者就愈益增多，致使录取名额也不得不逐步放宽增多，造成唐代及其后官浮于事的状况：

全国知识分子求官者多，得官者少；政府无法安插，只有扩大政府的组织范围。……于是政府中遂设有“员外”官、有“候补”官，所谓“士十于官，求官者十于士，士无官，官乏禄，而吏扰人”。……知识分子尽求上政治舞台去做吏，仕途充斥，造成了政治上之臃肿病。读书人成为政治脂肪。（P66-67）

（二）奖励学而优则仕与抑制工商

科举制度引导民间聪敏才智向经书、诗赋、治世等政治、德行、才干方面求发展，鼓励读书人竞求登上政治舞台，去做官、做大官，走修齐治平的道路；同时客观上打压了人们工商致富，为私家财富作打算求发展的道路。书中说：

（科举制度）不断奖励知识分子加入仕途，而同时又压抑了工商资本。只鼓舞人为大学者，当大官，却不奖励人为大商人，发大财。“节制资本，平均地权”，大体上是中国历史上的传统政策。（P67）

（三）精选培育人才与八股斵丧人才

宋明以后，考科举的人越来越多，也导致科举考试越来越严格。先是宋代的“糊名之制”——匿名评卷，唯书面是举；继之是明、清两朝的三级考试制度——院试（县考）、乡试（省考）、会试（中央考），考试内容是以固定的八股文格式阐发经义，经过层层晋级，才有望进士及第。考上进士后，再通过殿试选拔，可在朝读书三年，而后入翰林院当值，翰林院散馆，才能做成翰林。

明清两代，许多大学问家、大政治家，多半从进士、翰林出身。并不是十年窗下，只懂八股文章，其他都不晓得。他们住京城，往往只携一个仆人，养一匹马，或住会馆里，或住僧寺里；今天找朋友，明天逛琉璃厂，检书籍，买古董。或者在当朝大臣家里教私馆。然而，他们负有清望，是政府故意栽培的人才。……（P144）

三年的京城涵養，从师觅友，读书论学，观察政坛，使他们成长为优良的政治储备人才。这是科举制在精选人才和培育人才方面的长处。

要说八股文桎梏人心，也是事实。“明代下半期到清代末期三四百年间，八股文考试真是中国历史上最斵丧人才的。”然而，它也自有一个演变的过程。

从前唐代考试，一定要考律诗，就因为古诗不容易定标准，判优劣，律诗要限定字数，平平仄仄，要对得工整，一字不合法度就不取。标准较易具体而客观。宋代不考诗赋考经义，仁义道德，大家一样地会说，谁好谁坏，很难辨。所以，演变到明代，又在经义中演变出一个一定的格式来。违反了这个格式就不取。这不过是一个客观测验标准。八股文犹如是变相的律诗，是一种变体的经义。这也不是一下子便制定了这格式，而是逐渐形成的。开始时，也并不是政府存心要愚民斵丧人才，目的还是在录取真人才。然而人才终于为此而消磨了。（P145）

谈科举、谈八股的著作可谓多矣，像这样提纲挈领、辨析入里，让人得要领，知原委的，实在是少。

纵观全书，在精神主旨上，面对五四以来学术界日益高涨的套用西方理论，笼统批判中国历史文化的民族虚无主义浪潮，作者逆流而上，正本清源，欲还中国历代政治制度之本来面貌；在内容观点上，既能联系中国社会历史的全局贯通把握，又有对于某项具体历史事件的分析，管窥蠡测，眼光独到，揭示了中华民族精神与历史传统之所在；在治史态度和方法上，于每一制度，必明其沿革，究其原委，评骘其得失，以努力还原“历史意见”，睿智地提出作者自己的“时代意见”，述沿革以知原委，究得失以见传统，从而达成鉴往知来的史学使命。史识、史学、史才三者并举，这正是该书相隔半个多世纪后，仍是一部当代人爱读并颇受启发的名著的原因吧。

（作者系北京语言大学人文学院教授。）