司法体制改革背景下公安人事制度改革存在的问题与对策

李小华

摘 要：自中共中央办公厅、国务院印发了《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关配套改革方案印发以来，各地公安机关陆续结合本地实际，采取了一系列惠警暖警改革措施，但改革后的成效相对方案要求、民警期待和社会需求，依然存在很大差距，公安工作缺乏活力、压力过大、工资待遇偏低、职级晋升难、保障不到位等问题仍未从根本上得到解决。为深入落实改革方案，持续推进公安机关人民警察分类管理的职业保障制度，为我国、我省公安改革提供借鉴和参考，有效保障警察的职业尊严，最大限度地激发民警工作积极性，更好地发挥警察的职能作用，积极维护社会大局稳定都具有重要意义。课题主要是立足警察职业特殊属性，通过与国外警察的待遇、架构、保障等多方面比较，以当前公安改革现状和面临的问题为出发点，吸收借鉴发达国家警察的保障措施，探索适合我国国情和实际的公安人事制度改革的新路径。从职业保障体制机制、警力资源调配、职业安全的保障及激励机制构建等方面，建立体现警察职业特色和职业精神的新型人事管理制度。

关键词：公安机关;人事制度改革;对策

2015年2月16日，中共中央办公厅、国务院印发了《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关配套改革方案，要求完善与推进国家治理体系和治理能力现代化、建设中国特色社会主义法治体系相适应的现代警务运行机制和执法权力运行机制，建立符合公安机关性质任务的公安机关管理体制，建立体现人民警察职业特点、有别于其他公务员的人民警察管理制度。到2020年，基本形成系统完备、科学规范、运行有效的公安工作和公安队伍管理制度体系，实现基础信息化、警务实战化、执法规范化、队伍正规化。进一步提升人民群众的安全感、满意度和公安机关的执法公信力。

1 公安体制改革存在的问题

近年来，随着公安体制改革有序推进，公安机构设置更加优化，公安民警工资待遇不断增长，警察职业荣誉感和幸福感得到普遍提升，但是相对于文件要求、职业性质和民警期盼还存在一定差距。

（1）资源配置和队伍管理存在薄弱环节。公安机关部门设置较多、警种分工过细，资源过度分散。由于机构设置自上而下层级对应的客观需要，基层公安机关很难将过多的警力置换出来充实到一线实战单位。在基层公安机关的实际工作中，不仅存在警力配备不到位的问题，由于警种部门承担的各类专项行动组织、考核、评比等任务繁重，同样也存在警力短缺的困境，往往导致一个中队、一个科室仅能安排一名民警“独挑大梁”的无奈状态，远远不能适应基层公安机关日益繁重的实战任务需要，不利于调动民警的工作积极性。比如警务技术民警专业性强、流动性差，对自我发展的前景预期不乐观。辅警队伍的管理同样存在问题，在警力紧张的情况下，警务辅助人员已经是基层公安机关开展工作不可或缺的重要补充力量，但目前警务辅助人员在法律上的身份定位、职责权限、权利义务、待遇保障等方面均没有规范到位。

（2）公安民警工资待遇区域差异明显。随着司法体制改革不断深入，公安民警的警衔工资标准大大提高，工资总体水平得到提升，但是区域差异较大，主要体现在一、二线城市远高于三、四线水平，同区域较发达的地市高于经济欠发达地市，市级工资水平高于县乡民警工资水平，个别地区差异悬殊，工资差异使得民警心理出现失衡。

（3）与警察职业配套保障体系未完全形成。近年来，全国各地陆续出台了一些惠警暖警政策，比如个别地区旅游景点免费向警察开放，个别公安机关为退休的老民警举办退休荣誉仪式，出台了节假日倒休制度和强制休假制度，但相对于警察职业的性质，这些制度尚未在全国范围内普遍推行，远未满足民警的现实需要，民警及家属就医绿色通道、子女安置、购房等保障性政策改革还没有实质性进展，特别是民警重大风险任务的保障制度没有建立。警察的职业性质决定了在遇有新冠肺炎等疫情、重大事故、自然灾害等情况下，必须要求第一时间坚守岗位、奔赴一线，维护道路交通及社会安全稳定，但执行任务后的修整、补助等制度体系尚未形成，即使各地制定了临时的相关政策，但由于工作任务需要，民警的正常休假难以得到充分保证，高负荷、高压力、高风险严重影响民警的身心健康，也制约了工作效率的提升。一定程度上影响民警工作积极性。

（4）警察的招录培养体制尚需进一步完善。当前，犯罪的智能化、动态化、信息化特征明显，对警察的职业素养和职业能力提出更高要求，高水平的职业培养训练成为现时只之需。但受多重因素影响，培训资源分散，培训硬件设施落后，导致培训保障支撑不到位，前瞻性职业能力应对培训相对滞后，民警在突发事件处置、涉警舆情应对等专业化能力存在不足，目前但公安院校发展不均衡，全国共有36所公安院校，26所已升为本科教育，就我省而言，发展相对滞后，层次较低，在占地面积、硬件设施及师资配备上距先进院校差距较大。按照2015年国家六部委《关于人民警察招录培养体制改革意见》，我省自2015年开始落实招录政策，建立了“退一补一”招警机制，确保招生与招警协调运行。省警院作为我省唯一的省属公安院校，承担着全省警力补充的任务，截止目前已经有两届毕业生享受政策红利，毕业生一次性按80%比例省内解决录警问题，毕业生就业得到充分保障，但是由于学生生源数量与就业岗位指数地域差异较大，毕业生异地入警的问题较为普遍，一定程度影响民警的稳定，不利于民警安心工作。

2 完善人民民警職业保障的措施

通过实证调研和与国外警察管理制度对比情况，针对当前公安改革存在的问题和原因，尤其是在管理模式、工资待遇、职业保障，民警积极性调动等方面仍存在的不完善之处，分析存在的原因，根据现状和我国实际，提出公安改革要在中央和地方改革框架内，结合基层公安工作和队伍建设实际，提出多层次、全方面深化改革的措施，加快推进公安改革进程。

（1）各部门全力推动公安人事制度改革。公安人事制度改革事关公安队伍建设，事关整个社会发展稳定，需要社会各方力量支持推动。一是各地党委政府全力支持。地方政府应将公安改革融入地方党委政府全面深化改革、推进依法治国的总体布局，将公安改革的需求、内容、举措与地方经济和社会建设对接并轨，实现公安改革与地方改革发展相融合、改革目标与地方改革发展相一致、改革措施与地方改革发展相衔接，以地方经济社会发展的动力带动公安改革深入推进。二是争取人大政协推动。人大、政协应将深化公安改革过程中面临的难点、重点问题，积极向党委政府建言献策，推动出台全面系统、科学规范的公安改革政策意见，同时将涉及公安改革的重大事项列入人大监督计划，通过听取和审议专项工作报告、计划监督、执法检查、规范性文件备案审查、询问质询等监督形式，在推动各级各部门贯彻落实重大改革举措上发挥积极作用。三是争取社会广泛参与。要营造支持改革、配合改革的舆论氛围，借助媒体宣传公安改革的历史背景、改革方向、改革举措、改革成效以及当前改革中遇到的困难和问题，特别是在职业保障、行政管理服务、公共安全监管、执法司法衔接等方面，最大可能凝聚政府部门、社会组织、社会团体、企业和群众的力量，形成全社会支持拥护公安改革的浓厚氛围。

（2）落实公安改革政策要求，建立与警察职业配套的职业保障制度。公安人事制度改革要立足公安机关职责权限，紧密围绕提升民警切身利益实际，科学判断确定改革的可行性，并合理制定全警改革内容、目标、措施，切实让改革落实落细，真正让改革全方位惠及广大公安民警。一是提升人民警察工资待遇。按照《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案要求，贯彻落实人民警察生活待遇“高于地方、略低于军队”的原则，建立符合人民警察职业特点的工资待遇保障体系。二是完善人民警察职业保障体系。完善警察职业风险和工资待遇保障政策，制定特殊人才待遇政策和重大安保任务补贴政策，激发民警参与重大任务的积极性;建立公安民警人身意外伤害保险制度和民警紧急医疗救治“绿色通道”，有效保障民警身体健康;推进人民警察荣誉制度体系建设，制定心理健康服务相关制度规范，有效保障人民警察工作效能和职业荣誉感;建立人民警察家属就医、安置、购房和子女入学等优惠政策，减少人民警察的后顾之忧，有效维护人民警察的权威地位，确保人民警察成为人们尊重和向往的职业。三是完善公安招录培养制度。在现有公安招录体制基础上，做大做强省属公安院校，最大限度发挥院校即时训练基地的警务培训效能，建立科学灵活合理的招生招警政策。根据各地警力缺口实际确定招生人数，实行定向培养，确保招生与招警相协调，对于警力需求较大的地区，探索采取就近就业、定期异地交流等灵活机动的调控政策，真正让民警安心工作、安心生活。

（3）多角度拓展警务改革空间。深化公安改革要深入分析准确把握制约当前公安工作和队伍建设的根源性问题，从问题入手，力克短板、优化设置、提升效能。一是在機制上力求创新。要以提升实战效能为出发点和落脚点，深入推进警务资源整合、基础管理、实战指挥、合成侦查等对推动公安工作和队伍建设具有长远发展支撑。二是在模式上寻求突破。在进行系统性、整体性的机制优化的同时，要将模式创新作为公安机关推动改革发展的直接发力点和警务效能提升的最快增长点，尤其在制约一线实战单位战斗力提升的瓶颈问题上聚力突破。二是在管理上谋求升级。公安机关面临的最大问题就是效能提升问题。这其中有警力不足、定位不准、资源分散等诸多原因。应当着力提升内部管理水平。比如，围绕打击犯罪的主业，着力完善基础工作、治安防控、教育培训等相衔接的一体化考核管理体系，做到把握重点、去繁就简，避免考核项目过多、重复考核及方式过繁导致基层单位和民警无所适从、资源浪费的现象，建立运转顺畅科学高效符合新时代要求的公安管理体制。

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