各国CDC借镜：功夫在平时，提升靠经验

3月13日，美国总统特朗普（前）在华盛顿白宫的记者会上讲话。新华社 刘杰摄

目前，新冠肺炎疫情在世界多个国家蔓延。3月20日，世界卫生组织总干事谭德塞表示，“每一天，新冠肺炎疫情似乎都到了一个新的悲剧性里程碑”。

纵观人类历史长河，世界上几乎所有的国家或民族，都在历史的演进中遭遇过浩劫和灾难。有的就此倒下，有的则从灾难中汲取了教训，积累了经验，比如疾病预防控制体系的建设和提升。

疾病预防控制体系（以下简称“疾控体系”）作为公共卫生服务体系的重要组成部分，对提高人民健康水平有着显著的促进和保障作用。早在1948年，世界卫生组织在其组织法中指出，“政府对人民健康负责任，只有通过适当的卫生保健和社会措施才能履行其责任。”国际上，疾控体系建设有何特点呢？《小康》记者梳理了美、英、日等发达国家，俄罗斯、印度、巴西等发展中国家疾控体系建设相关的文献资料、新闻报道。

在英国，因新冠肺炎疫情影响，平日里热闹的城市变得冷清。图为疫情中的英国伦敦街头图/ 陈绮翎 张玉荣

客观来说，国际上一些国家在疾控体系建设上有值得借鉴的地方，比如疫情预警、医疗服务、资金保障、人才重视等方面。那么为何新冠肺炎疫情在有的国家依然来势汹汹，情况不容乐观呢？当然这离不开国情不一样、思想认识不到位、医疗物资严重匮乏、各自为战不够团结等诸多方面原因。比如中国援意专家团队成员、中国疾控中心专家肖宁一语中的：“意大利一个最大的问题是它几乎没有社区管理。”

美国：联邦政府需履行15项应急支持功能

据美国有线电视新闻网、路透社、《卫报》等媒体报道，世卫组织发言人玛格丽特·哈里斯3月24日告诉媒体，美国可能成为新冠疫情大流行的下一个“震中”。在流行病爆发的决策过程中，美国总统可以宣布大流行紧急状态，美国疾病预防控制中心（CDC）和联邦紧急管理机构有标准的详细要求和程序来遵循。

美国现今形成了联邦（卫生和人类服务部的疾控中心）、州（公共卫生局）和地方（公共卫生局）三个层面垂直管理体系。美国疾控中心前主任费和平（Tom Frieden）近日撰文称，美国疾控中心资金充足，每年的经费为120亿美元——国民人均约40美元。这些经费支持了23000多名员工，一百多个世界级实验室，数十个不同国家的合作项目，以及美国公共卫生项目。美国各州和地方卫生部门拥有超过20万名员工，并且公共卫生工作者几乎涵盖传染病、环境健康、非传染性疾病和躯体损伤等，健康促进和疾病预防各个领域的专家。在美国疾控中心工作的顶级专家薪酬，会高于政府标准工资。

值得一提的是，美国CDC有权向美国总统直接汇报，并拥有行政职权，调动国家医疗物资。CDC、州和地方疾控工作人员都属政府雇员，工资、福利由联邦、州和地方政府拨款。据江苏省卫生厅学习实践科学发展观活动调研组研究，经费来源，美国公共卫生体系采取的是市场导向，但CDC收入以财政投入为主。州公共卫生费用包括联邦拨款、州拨款和追加基金。CDC与州卫生行政部门和地方卫生机构均没有行政隶属关系，CDC向各州落实项目、收集信息，同时提供资金;向下亦如此。

上述调研组指出，美国模式的特点为，CDC采取大量监控措施用于卫生预防，包括国家重点疾病监控体系负责报告危险疾病的所有病例;卫生保健工作人员全国监控体系防止卫生保健人员在职业中面临感染疾病的危险;危机ID网和全球新出现传染病预警网络直接从国内外许多医院取得资料，帮助CDC发现疾病并分析趋势。美国各州在面临危机时能迅速得到联邦援助，从而避免危机影响到全国疾病监控工作。

美国疾控体系有值得借鉴的地方。中国疾病预防控制中心卫生应急中心刘波在《美国疾控中心卫生应急体系探究》一文中谈到，我国进一步健全完善突发事件总体预案，可充分借鉴美国NRF，特别是ESF模块。明确各部分之间在突发事件之间的职责并加强协调，确保在灾害发生后各部门各行其职、有条不紊地开展救援，并加强部门间的合作等。在美国，国家响应框架（NRF）中界定联邦政府需履行的15项应急支持功能（ESF），美国疾控中心除了主要履行第8项职责—公共卫生及医疗服务外，其第15项职能—应急状况下的公众信息和外部沟通（ESF-15）是所有政府部门都需要履行的应急职责。

为集中救治可能出现的新冠病毒社区感染者，俄罗斯疫情防控单位参考中国经验，牵头在莫斯科市远郊开始建设此次疫情中该国首个方舱医院。

3月25日，在日本東京，一名戴口罩的行人从东京奥运会和残奥会会徽前经过。新华社 杜潇逸摄

英国：医疗服务保障全民覆盖人人享有

当地时间3月17日，英国首相约翰逊在每日新冠疫情例会上表示，英政府会像“战时政府”一样，不惜一切代价支持该国经济，同时加强医疗系统的能力。这是英国政府继3月16日第一次疫情例会后，再次升级该国的抗疫措施。此前有专家表示，这等同于英国已经放弃了“群体免疫”的想法。

“消极抗疫”挨批后，英国政府近日开始补充出台具体措施，包括政府从3月16日起每天召开记者会通报疫情、建议70岁以上居民自我隔离12周。英国广播公司（BBC）3月17日报道称，政府还将公布相关财政措施，以支持疫情陰影下的本国经济。目前，英国政府的政策承诺为所有在英的居民提供国家医疗服务体系（NHS）的服务，包括旅游人员和非法移民。

其实英国历史上对于疾控体系的建设还是非常重视的，一定程度上“先知先觉”。

据史料记载，英国的公共卫生运动兴起于1830-40年代工业化时期的英国，一直持续到第一次世界大战。在这场公共卫生运动中，1848年“公共卫生法案”的通过具有标志性的意义，它是世界上第一个现代公共卫生法案，由此开始建立起了全国性的公共卫生体系，这是从思想观念到社会资源分配，以及制度安排的一次重大变革。

英国模式的特点为，英国国家医疗服务体系被世界卫生组织认为是欧洲最大的公费医疗机构和世界最好的医疗服务体系之一。

江苏省卫生厅学习实践科学发展观活动调研组指出，英国疾控网络实行垂直管理体系，包括中央和地方两大部分。中央为卫生部等政府职能部门和全国性专业监测机构，负责疫情分析判断、政策制定、组织协调等。地方有行政和公共卫生部门（包括传染病控制中心分支机构、国民保健系统所属医院诊所、社区医生等），负责疫情的发现、报告、跟踪和诊断治疗。英国实行全民覆盖和人人享有医疗服务的保障制度，医疗卫生资金主要通过税收筹集，政府负责筹资与服务，英国国家医疗服务系统是英国最大的健康卫生组织。英国医疗卫生支出每年超过760亿英镑，2005年医疗卫生支出占国内生产总值的9.4%，超过欧盟的平均水平。

日本：防治结合，健康保健所处中心地位

日本是一个多灾难的国家，一定程度上造就了日本人处乱不惊的心态。按照2015年出版的《日本卫生应急处置法律反应报告》，发生公共卫生危机时，日本各级地方政府的保健所在地方卫生管理中处于中心地位。遇上传染病流行时，保健所能够协调医疗服务提供者、医学研究者、药剂师协会等社会资源。

2月17日，由于新冠疫情进一步蔓延，日本厚生劳动省要求出现疑似症状的人员，需在就诊前向设在全国各地保健所内的“回国者·接触者咨询中心”进行咨询。据共同社报道，要求出现症状者在就诊前先行向保健所咨询，是旨在防止轻症患者涌入医疗机构导致诊疗功能受损，同时也是为了尽早发现和收治重症患者。但在电话咨询后，患者会被要求就近找诊所就诊。

厚生劳动省是日本负责医疗卫生和社会保障的主要部门，设有11个局，主要负责日本的国民健康、医疗保险、医疗服务提供、药品和食品安全、社会保险和社会保障等职责。地方都道府县卫生部大多数将卫生保健与福利功能设置在一起;基层市町卫生局设有民生系、保险系、卫生系等，主管当地医疗卫生保健工作，保健服务由保健所和市町村保健中心提供。

上述调研组指出，日本模式的特点为，防治结合，通过在每个市町村设立健康保健所将危害生命或健康的影响降到最低。除了医疗内容以外的几乎所有关系到健康问题都属于保健范畴，基本都有立法支持，如母子保健法、老人保健法、预防接种法、健康促进对策、医疗法、药品法等，并定期修订。

俄罗斯：三大基金保障，注重防疫监督

同在欧洲，为何俄罗斯疫情轻？疫情之初，俄就强力管控，严格执行监测、隔离，来自疫情国家的人员要自行隔离。在战疫过程中，俄罗斯始重视与中国的合作和交流。比如为集中救治可能出现的新冠病毒社区感染者，俄方仿效中国做法，在莫斯科西南60公里的远郊建首个方舱医院。

疾控体系建设上，俄罗斯注重疾病预防及相关制度建设。据中国预防医学科学院副院长汤双振介绍，前苏联解体后，1992年俄罗斯联邦政府公布的俄卫生防疫法规，该法规第五章对卫生防疫财物保障体系作了详细规定，俄卫生防疫机构的经济保证有国家预算资金、卫生防疫备用基金、预算外基金三大部分组成。国家预算资金是根据卫生防疫工作任务决定的，由最高苏维埃审批。卫生防疫备用基金，是为实施处理传染病紧急疫情或中毒事件所需财物支出，预算经费由俄联邦政府审批。预算外基金是卫生防疫经费补给的又一重要来源，其中包括技术监测有偿服务费、罚款收入、交通工具和技术装备更新等项目都有明确规定，俄法规中还规定了卫生防疫组织免缴税收和土地使用税等项政策。

此外，卫生部卫生监督中心党委书记陈永祥在《俄罗斯联邦国家卫生防疫监督体系》中介绍，俄罗斯联邦对于卫生体制改革的重大举措是在1991年成立俄罗斯联邦卫生防疫监督委员会，与国家卫生部平级，两者明确分工，国家卫生部管医院、教育，各级医院隶属于同级卫生行政部门领导，即与中国相似。下设各级卫生防疫监督中心，执行国家法律法规，完成上一级，五大卫生开展监督、监测，对专业人员的培训、技术指导，开展科研工作。按俄罗斯联邦制定的法规规定，卫生防疫部门的工作人员和专家都属于公务员，他们的工作属于独立性;在工作中获取技术资格证和执照。

俄罗斯联邦卫生防疫监督委员会是集卫生防疫监督行政机构和卫生事业实体于一身。俄罗斯联邦国家卫生防疫工作是由各种机构、企业、事业单位组成的一整套系统，其目的是为了保障人民健康的卫生防疫和预防人类疾病。

印度：农村和城市拥有同等就医资格

3月25日，印度突然宣布“封城”，使得全球因疫情被限制出行的人数猛增到了26亿。印度有一套全国统一的医疗系统疫情报告机制，分别从中央、邦和地区3级监测疫情信息。重大变化当日报告，每周汇总报告。同时配有媒体的每日异常公共卫生事件信息收集与核实机制，利用媒体报道搜集信息。不过，该机制执行中也面临资金短缺、基层医疗人员专业性差等困难。

南开大学社会工作与社会政策系黄晓燕教授、张乐在《印度公共卫生医疗体系》一文中提到：印度公共部门的医疗保健服务主要是由地方政府、州（联邦）政府和中央政府承担责任，其中地方和州（联邦）政府承担费用支出的3/4，中央政府负担大概1/4。三者共同在全国范围内向各级公共医疗网免费提供公共资金和管理费用。

印度的医院系统由上至下由国家级医院、邦（省）级医院、地区级医院、县级医院、乡级医院组成。值得一提的是印度公共卫生体系中的三级医疗网络在保护印度国民尤其是贫困人口的基本健康方面發挥了重要作用。虽然从就医的条件和设备上看，农村和城市存在着差别，但是双方拥有同等的就医资格。

巴西通过立法在全国范围内建立了“统一医疗体系”。图为疫情中的巴西

在主要的疾病控制方面，印度一直采取垂直管理的方式（vertical implementation struc-ture），中央政府启动了从中央到地方垂直管理的医疗项目。这种方式能够保证非常明确的职责范围，有专门的服务供给系统（service delivery system），适合于在短期内能有显著预期成效的疾病控制项目。但是这种管理体制针对每一种特殊疾病的控制，都有一套独立的权力体系，运行成本非常高昂，项目之间各自为政，浪费资源，也降低了效率，而且在政策之间难有连续性。在农村地区，由国家实行的家庭福利计划采取垂直管理的方式，而其他公共服务项目由于被排除在垂直管理系统之外，因此完全没有清晰明确的服务供给系统。印度政府在后来的公共卫生保健管理体制方面尽量克服和避免垂直管理带来的弊端，州（地方）政府将把各个项目的人员和资源统一起来，成立地区健康委员会负责所有卫生医疗事务。

其他国家：注重预防，上下联动

新冠疫情全球大流行中，不管是发达国家还是发展中国家都没能幸免。《小康》记者梳理发现，在疾控体系建设中，不少国家都注重未雨绸缪，上下联动。比如，据第二军医大学卫生事业管理学教研室在《澳大利亚疾病预防体系对我国预防慢性病防控的启示》指出，澳大利亚由三级政府（联邦政府、州政府、地方政府）和非政府组织、学术机构、私人组织和社区团体为各类预防工作提供资助并开展实施。通过提高公共认识的运动和基于社区开展的健康促进项目大多将目标锁定在预防风险因素上，而通过健康咨询建议和有效疾病管理进行预防的工作通常由初级医疗护理提供者开展，包括全科医生、专家和联合的医疗护理专业人员。

此次疫情焦点、疫情扩散一度失控的意大利，该国的国家民事救援办非常注重平时的信息收集工作。浙江财政学院财政与公共管理学院张维平介绍，当有突发公共事件发生时，国家民事救援办立即对发生事件的损失和严重程度进行评估，再决定是由市政府、省政府、大区政府、中央政府来组织应对和救援。必要时申请宣布“紧急状态”，并在国家民事救援办的协助下，由政府将各部门协调起来，联合应对各种突发公共事件。在整个应对过程中，国家民事救援办主任直接向总理负责。

中国专家组走访意大利医院感染科病房，对医疗救治提出问题与意见。

巴西是世界上贫富差距最大的国家之一。《巴西医疗制度调查报告》（魏保超）中提到，为了让所有人都能得到医疗服务，该国充分发挥政府主导和市场补充两个方面的作用，通过立法在全国范围内建立了“统一医疗体系”，该体系包括三级医疗服务网络、全民免费医疗制度和个人医疗保险制度。此外，患者首诊必须到社区卫生服务机构看病并需要预约。社区卫生服务机构根据病情程度确定去留，需要转院治疗时由社区卫生服务机构直接与转诊办公室联系，由转诊办公室联系并安排适当的医院就诊。

国外的疾病预防控制体系有什么值得借鉴呢？

中华预防医学会新型冠状病毒肺炎防控专家组撰文称，不管是美国CDC、欧盟CDC还是日本的防保体系，有以下几个共同点值得借鉴：一是着眼于国家安全战略需要，立足国内、放眼全球;二是定位明确，疾控机构为技术官僚机构，人员以专业技术人员为主，主要负责人须有医学相关专业背景;三是权责分明，集行政管理与技术管理于一身，能调动各种资源，技术措施落实快捷高效;四是在传染病防控和突发公共卫生事件应急中是核心部门，并发挥决策作用，保证了其指导医疗卫生及其他机构的权威性和有效性;五是充足经费的保障机制和分配权力，既能保证应对的科学技术水平，及在全球公共卫生领域的引领地位，又能保证上下级的政令畅通;六是建立信息、资源协调共享机制，拥有信息收集、协调与发布权;七是工作人员待遇好，能吸引人才，留住人才，员工归属感强，队伍稳定;八是疾病预防控制工作需要上下联动，横向协同，才能发挥好整体效能。

编辑/韩静