分类改革视阈下地方性高校编制管理及对策研究

摘要：编制管理是高等学校上层建筑领域的一项重要管理活动。当前的地方性高校存在人员编制总量不足、编制结构复杂多样、编制调控功能不强、编制管理标准不统一等问题。在事业单位分类改革背景下，地方性高校的编制管理更加重要，人事部门应优化编制管理外在环境，构建科学编制内运机制，推进主人翁式的激励机制，探索市场化编制管理运作模式，健全科学发展的编制管理制度体系，从而实现高校的跨越发展。

关键词：编制管理，地方性高校，事业单位分类改革

中图分类号：G472.3 文献标志码：A  文章编号：2095-5383（2020）01-0086-04

Abstract：The establishment management is an important management activity in the field of superstructure in Colleges and universities. At present，there are some problems in local colleges and universities，such as insufficient total establishment，complex and diverse staffing structure，poor regulaory functions of staffing，and inconsistent standards of establishment management. Under the background of the classification reform of public institutions，the establishment management of local colleges and universities is more important. Personnel departments should optimize the external environment of the establishment management，construct a scientific internal mechanism for establishment management，promote the ownership-type incentive mechanism，explore the market-oriented establishment management mode，and improve the scientific development system of the establishment management，and finally. achieve the leap-forward development of colleges and universities.

Keywords：establishment management，local colleges and universities，classification reform of public institutions

2012年4月16日，《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见（中发〔2011〕5号）发布，明确可部分由市场配置资源的高等教育划入公益二类，并提出到2020年改革完成。同时，有专家指出：“高校、职业教育、综合医院等，应该属于准公益类的事业单位，允许其部分市场配置资源，但不允许进行以盈利为目的的生产经营活动。”[1]党的十九大报告再次对这一改革提出明确要求，“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法”，“深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离”[2]。事业单位实施改革，高校现行的事业编制将发生根本性变化，高校的办学自主权将得到进一步解放，事业编制约束因素基本消除。但是，改革后的高校并不等于编制管理不复存在，恰恰相反，编制管理在高校管理中依然不可替代，在编制的自控性方面显得更加重要。可以说，在事业单位分类改革背景下，人员编制管理必将成为地方性高校管理治校的重大考验。本文拟探讨地方性高校如何通过编制管理，建立起合理高效的人員配备制度，充分发挥学校各类人员的协同创新作用，实现学校特色发展、跨越发展和内涵式发展。

1 当前地方性高校编制管理的基本特点

编制管理有狭义和广义之分。从狭义上来说，编制是指法定社会组织内人员的数额及职位的配置。从广义上来说，编制是指法定社会组织的职能范围、机构设置、隶属关系、规格级别、人员数额、人员结构及职位的配置。[3]编制管理是高等学校上层建筑领域的一项重要管理活动，本着精简、高效和适用的原则，在事业单位管理框架下，高校编制管理一般具有以下3个基本特点。

1.1 权威性

编制属于学校的上层建筑和顶层设计，具有权威性，不可随意更改。编制的权威性决定了编制管理的前瞻性、计划性和可预见性。地方性高校发展时间短，底子薄弱，办学资源有限，编制要与办学的经济效益结合起来考虑，不是越多越好，也不是越少越好，而是根据工作量来确定工作人数、岗位设置和编制核定。编制一旦确定下来，就要切实去执行，因人设岗、因人增编的做法都是不科学的。

1.2 稳定性

稳定性体现在编制的宏观使用和操作上。对一个学校来说，编制不可大起大落，要保持相对稳定的态势。所谓稳定性就是编制使用要有规可循，有据可依，能核算，可校对。为了防止学校规模扩得快、缩得也快的现象发生，高校应建立起一种能进能退的编制管理机制。具体操作而言，要有类似公式核定法则，学校有总编制公式法则，内部单位也有编制核定公式法则，保证编制管理有则可依。特别是在内部各类人员的岗位配备上，要有数量上的控制比例，如管理岗位、专任教师岗位、教学辅助岗位和工勤岗位等，要形成一个科学合理的数量结构，并以百分比的形式体现出来。

1.3 灵活性

灵活性体现在编制的控制和规划上。学校在不同的发展阶段，工作任务和重点都不一样，因此在编制管理上，要有一定的管理时限。如推进产教融合，加强学科专业产业群建设上，编制管理要及时跟进，重点突出，对于一般学科和弱势学科，则按教学科研任务和学校发展的实际需要核算基本的编制即可。从课程设置而言，要保证以专业教师为重点，相对一些基础课程、通识课程的教师，比例要有区别，在生师比、课程难易系数等重要指标设置中，要有所体现。另外，在编制总体规划时，应根据学校事业发展需要和预期，进行缺编控制，适度缺编不会影响学校整体工作，合理缺编控制能提高编制的使用率，实现效益最大化。

2 地方性高校编制管理的主要问题

当前地方性高校具有地方性、应用性、历史短、规模小、类型多和资源有限等特点，在事业单位改革背景下，地方性高校编制管理呈现出以下4个方面的问题。

2.1 人员编制总量不足

地方性高校在人员编制总量上总体不足，编制人数配备更是不足，究其原因主要是地方政府长期主导的编制控制所致。传统意义上的编制是与政府的投入成正比，是地方政府对高校投入的成本核算尺子，编制越少意味着政府负担就越轻。当然，也有高校自身的管理因素，特别是最近几年，国家施行生均拨款后，高校接手了原来政府的调控编制职能，为了节约办学成本，提高办学效率，规避办学风险，学校会主动控制聘用人数，造成实际的人员编制不足。

2.2 编制结构复杂多样

地方性高校或由专科学校“升本”、或由专科甚至中专学校合并而来，特殊的身份留下了复杂的编制结构模式。人事编制全盘式接收合并必然会造成编制结构上的不平衡，导致内部机构和人员的实际设置存在与学校发展需要不适应情况，有岗位没教师，或有教师没岗位的情况时有发生。随着学校分类进行改革、专业学科布局深入调整、新旧教师世代交替、机构和人员累积富余，编制结构性的复杂多样还将在一定时间内存在。另外，在学校发展过程中，编制外人员聘用、校园劳务外包和社会服务增加等情况的出现，也使得编制结构更加复杂化。

2.3 编制调控功能不强

调控是编制管理的主要功能，高校的编制管理要具有大局观和整体观。也就是说，编制设置既要保证现阶段人员配备的科学合理，保证当前学校各项事业顺利发展，又要有前瞻性和可持续性。但不可否认，在分类改革过程中，受办学条件限制，不时出现“头痛医头，脚痛医脚”的编制管理现象，甚至存在因人设岗、因岗设编，“老人老办法，新人新办法”的编制处理方式广泛存在。超编、占编、挪编、乱编等情况常常发生，编制的权威性、计划性被打乱，进而致使编制的宏观调控功能失灵。[4]

2.4 编制管理标准不统一

随着高校分类改革推进，高校的办学自主权得到进一步释放，政府给予高校更多更灵活的编制管理空间，甚至是完全由高校自行进行管理。政府的努力放权，也使得高校的编制管理没有评判的标准。[5]另外，受地方性的约束，高校间的差异也更突出，结果是各高校在内设机构和人员配备方面差异巨大，甚至没有对比性和借鉴性。标准不统一决定了实施评判的不一致。

3 地方性高校编制管理的对策

在事业单位分类改革背景下，虽然高校的编制管理去事业化已是必然趋势，但地方性高校的编制管理依然存在，管理的主体由政府主导转为高校自行管理。因此，从这个意义上来说，改革后的高校编制管理不是弱化，而是强化了，更加考验高校的管理能力。改革后，地方性高校编制管理要遵循高等教育发展规律，紧紧抓住“地方性”特点，加强校地横向项目合作，提升成果转化率，外争资源，内创机制，推行“缺编补贴”控编机制和引入“劳务派遣”“业务外包”等校园物业服务，静动态管理结合，创新编制管理模式，为地方高校特色发展、跨越发展保驾护航。

3.1 提升服务能力，优化编制管理外在环境

服务地方经济是地方性高校办学最显著的特点，也是编制管理思维的源点，这就要求学校要处理好地方政府、用人单位和高校三者间的关系。高校应从政府主导中争取更多的办学资源和条件，从社会（企业）需求中找准自己的办学目标和方向。一方面，高校要提高自身，主动作为。如成立地方合作办公室等机构，积极融入服务地方政府、服务地方经济社会发展中去，促進产学研成果转化，争取地方政府在政策上给予更大支持，使社会（企业）更加认可学校培养的人才，另一方面，高校在产教融合为主的内涵式建设方面，要有自己的特色，形成自己的品牌，在某一学科或某一领域形成较大的影响力，产生良好的地方社会效应，争取更多的办学资源。

3.2 静态动态结合，构建科学编制内控机制

编制管理是建立精干高效组织体系的重要前提，是学校各种办学资源高效使用的管理手段，合理控编，维持一定的编制危机意识非常重要。科学控制编制要做好两个方面的工作。一方面是要科学设岗，岗位设置是编制管理的核心内容，学校应根据自身发展需要科学设置各岗位和人员数量，对每一岗位的工作职责准确界定，避免工作重叠、机构臃肿、部门推诿的情况发生。科学设岗的关键是要成立一套适合学校实际的编制核算办法。宏观上统筹考虑专任教师、管理人员、教学辅助人员和后勤人员的控制比例，微观上细致考虑师生比、专业系数、课程系数、班学生数、理论课及实验课等影响因子，最终形成编制核算公式。另一方面要建立编制动态管理模式，如允许缺编运行，对教学条件、场所、对象进行分析，在保证教学质量的情况下，对能大班上课的，要大班上课，能资源整合的，要资源融合，节省办学成本。在条件允许的情况下，在教学辅助岗位和后勤管理岗位上，适当使用编制外员工，以弥补编制上不足，避免给学校发展造成不良影响。但在使用编制外人员过程中要注意风险防范，编制外用工在学校发展的一定阶段内会对学校发展起推动作用，但长期而言，会给学校带来过重负担，阻碍教育事业发展，具有一定的局限性。因此，针对不同岗位，根据学校实际和人力资源管理需要，适时调整岗位与人员的配备形式，用动态调整的方式，活化编制使用形式，提升编制管理效能。

3.3 培养竞争意识，内推激励性编制管理机制

美国哈佛大学詹姆斯教授曾提出：如果没有激励，一个人的能力仅能发挥20%～30%，而加以激励则可发挥到80%～90%。[6]在总量控制的情况下，在分配制度（模式）基础上，给予用人单位更多编制自主权，倡导激励，培养竞争意识，增强主人翁式编制使用的责任感。如推行校院（系）二级编制管理制度，学校主动下放编制管理权，这种编制管理机制要依靠两个天生的分配载体，一个是职称评聘指标（或称作岗位分配），另一个是校院两级管理的经费分配。在职称评聘分配方面，学校要把岗位设置与编制管理挂钩，对二级单位在编制总量上进行控制，关键岗位、重点岗位按编制数给定调控要求。同样的，二级单位经费核算要根据二级单位的学生数、学科特点和科研工作量进行总量包干，把更细致的津贴等经费分配权交给二级单位。出于经济效益的考量，二级单位势将会对本单位的编制进行高效使用，从而达到全校编制的高效使用。总之，通过分配制度，就可以最大限度地调动二级单位的竞争意识、危机意识，激发教师们的最大潜能，提高人力资源的利用效率，提高编制管理的经济效应，从而达到编制管理工作的高效运行。[7]

3.4 优化用工形式，探索市场化编制管理运作模式

在新一轮事业单位改革中，高校被划入公益二类，市场化资源配置特征更加明显，也反映了编制管理市场化的发展方向。其实，当前很多高校编制管理已经走上了市场化道路，如引入物业公司管理服务等。如何降低人力资源成本，如何用最少的投入获得最大的回报，这是每所高校都在研究的课题，地方性高校更应思考。当前高校编制管理市场化运作模式有三种，即编制外用人、劳务外包和人员外聘。首先是用工形式市场化，在保证一定编制内用工基础上，地方性高校可以合理使用编制外用工，特别一些对人才要求相对较低的岗位，如后勤、服务、保障等岗位使用编制外用工，将大大降低用人成本。其次是劳务市场化，一些后勤服务岗位的工作，交给市场完成，称作劳务外包，如卫生、门卫等工种，由学校以外的单位去完成，既提高工作效率，又不占用编制指标。最后是兼有用工和劳务的人员外聘模式，聘任国内外高校、科研机构、产业部门、企业具备相应资格的专业技术人员来校兼职从事教学、科研工作，柔性引进人才。不论哪种方式，都有利于学校编制管理，能促进各项事业科学发展。

3.5 深化人事改革，健全科学发展的编制管理制度体系

编制管理是人事管理中的重要内容，深化人事改革，构建科学发展的编制管理制度体系。一是要健全职称评审和职务晋升制度，加大考核晋升与惩戒降级制度执行力，现在学校缺少的不是制度，而是执行力。只讲晋升而没有惩戒，就会造成晋升前是天才，晋升后是蠢材的现象，占编不出力，造成编制管理不力。只有能进能出，才可能推进岗位聘任制度的全面实行，才可能实现编制的动态管理，彰显编制的经济效益。二是要在职工的聘用上也真正实现全员聘用，让那些不思进取的人早早离开岗位。严格执行考核制度，不合格的不聘用或辞退，彻底改变人情因素影响制度执行，杜绝编制不断臃肿的情况出现。三是要健全社会保障体系，构建和谐用工关系。一方面学校可通过劳务派遣等合法的用工形式规避用工风险，另一方面也要依法加强社会保障的投入，解决教职工最关心的民生问题，创建和谐用工关系。

参考文献：

[1]新华社.中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见[EB/OL].（2012-04-16）[2019-05-01]. http：//www.gov.cn/jrzg/2012-04/16/content_2114526.htm.

[2]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利：在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[EB/OL].（2017-10-27）[2019-05-01]. http：//www.xinhuanet.com //2017-10/27/c_1121867529.htm.

[3]白海琦.我国政府编制管理现状分析[J].合作经济与科技，2012（16）：76-77.

[4]刘景苗.新建本科院校转型期编制管理策略研究[J].佳木斯教育學院学报，2014（11）：178-180.

[5]吴斌，骆琪.高校编制管理问题与对策研究[J].北京教育（高教），2012（9）：42-45.

[6] HERSEY P，BLANCHAD K H. 行为管理学：人力资源运用[M].王琼玲，译.5版.台北：大中国图书公司，1979.

[7]欧金荣，明庭庆.论高等农业院校编制的核定与管理[J].华中农业大学学报（社会科学版），2009（1）：45-47.