中华人民共和国成立以来农村土地经营政策演进研究

韩 宁

(河南农业大学 文法学院， 河南 郑州 450046)

中华人民共和国成立之初，农村土地经营经历了从农村土地私有私营到公有公营的变革。公有公营模式导致农业生产效率低下，温饱问题的解决仍然面临瓶颈制约。改革开放后开始探索农村土地家庭承包制，家庭承包制极大地解放了农村生产力，温饱问题得以解决，但随之而来的是农村土地细碎化、分散化带来的农村土地无法有效适度规模经营的问题。从农村土地经营“两权分离”下围绕“承包经营权”流转的探索到农村土地经营“三权分置”下围绕“土地经营权”流转的探索，彰显了农村土地经营政策对于保障农民利益、实行适度规模经营、提高农产品竞争力的执着追求和不懈努力。本文通过对中华人民共和国成立以来农村土地经营政策演进的梳理，探求农村土地政策的演进规律和启示，展望农村土地政策的演进方向，助力乡村振兴。

一、改革开放前农村土地经营政策沿革

(一)土地私有的小农经营模式

1946年5月，中共中央发出《关于清算减租及土地问题的指示》(史称《五四指示》)。该文件推动了解放区的土地改革，为实现“耕者有其田”指明了方向。1947年9月，中共中央通过了《中国土地法大纲》。该文件在肯定前述政策的基础上，基于符合广大群众利益的考虑，果断废除了封建半封建性质的剥削土地制度，使无地或少地农民获得了相应的土地。《中国土地法大纲》满足了广大群众对土地利益的诉求，“尤其是‘均分化土地’的政策理念一直延续至今”[1]。值得说明的是，在《中国土地法大纲》实施过程中，针对出现的不敢放手发动群众问题，提出“群众要怎样办就怎样办”的思路，助长了绝对平均主义观念，“更助长了‘左’倾的发展”[2]。1950年6月，《土地改革法》颁布实施(1)1950年6月中央人民政府委员会第八次会议通过的《土地改革法》规定：土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。。通过一系列土地改革运动，无地或少地的贫下中农获得了土地，“耕者有其田”的千年梦想变成了现实。在此基础上，1954年《宪法》强调：国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。由此，农民对农村土地具有了完全法理意义上的支配权。

在该阶段，土地私有显然兑现了新民主主义革命当中对于广大农民的承诺。中华人民共和国成立后，我们推行的农民土地所有制，其政治意义远远大于其他一切[3]。但土地私有并不符合新民主主义革命胜利后向社会主义过渡的要求，对土地私有进行社会主义改造，顺应了历史发展的潮流。

(二)公有公营经营模式确立

1951年12月，中共中央通过了《关于农业生产互助合作的决议(草案)》(2)1953年2月，中共中央发出的《关于将一九五一年十二月所发〈关于农业生产互助合作的决议(草案)〉作为正式决议的通知》指出：中央于一九五一年十二月所发《关于农业生产互助合作的决议(草案)》，经一年多的实施证明是正确的，应即作为正式决议，将“草案”二字删去。。该文件提出了发展农业生产互助合作的基本方针、政策和指导原则。根据文件内容，农业生产互助组有3种形式：临时互助组、常年互助组和农业生产合作社(由土地入股组成)。该文件确立了从互助组到初级社再到高级社的农村土地社会主义改造路径，强调发展农业合作化必须坚持农民自愿的根本原则。1955年10月，中共中央通过了《关于农业合作化问题的决议》。该文件一方面着重批判了党内在发展农业合作化问题上的“右倾”错误，另一方面强调了在农业合作化中要尊重农民利益和农民意愿，多做说服教育工作，提高农民觉悟。

1956年6月，第一届全国人民代表大会通过了《高级农业生产合作社示范章程》(以下简称《章程》)。根据《章程》，农业生产合作社是指高级农业生产合作社，以区别于过去在社会主义改造过程中作为过渡措施而产生的其他合作社。《章程》总结了农业合作化运动由初级阶段向高级阶段发展的经验，指明了合作化运动的发展方向，各地也掀起了大办高级社运动的高潮。1958年8月，中央政治局通过了《关于在农村建立人民公社的决议》。该文件明确了农村土地经营实行政社合一，所有制形式为集体所有制，并指出以后可以变为全民所有制，并为向共产主义过渡准备。“在人民公社这种土地等资产公有化程度更高、组织规模更大的产权组织形式下，土地农民私有的痕迹被彻底抹除。”[4]据统计，从1958年8月到10月，“全国74万个农业生产合作社合并成26 000多个人民公社，全国农村基本上实现了人民公社化”[5]。

1960年11月，中共中央发布了《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》。该文件纠正了人民公社化运动不切实际、急功冒进的问题，特别强调所有制是生产关系的决定环节，明确了人民公社实行“三级所有，队为基础”，指出以生产队为基础的公社三级所有制，是有利于发展生产力的。在此基础上，彻底纠正“一平二调”(3)“一平二调”是平均主义和无偿调拨的简称。“一平”是指在人民公社范围内把贫富拉平，搞平均分配；“二调”是指对生产队的生产资料、劳动力、产品以及其他财产无代价地上调[6]。的错误，允许社员经营少量的自留地和家庭副业。1962年9月中共中央通过了《农村人民公社工作条例修正草案》(4)该文件进一步明确生产队范围内的土地，都归生产队所有；生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。同时规定人民公社的基本核算单位是生产队，实行独立核算，自负盈亏，直接组织生产、组织收益的分配。。这意味着生产队对农村集体土地资源统一支配、统一经营。至此，农村土地公有公营模式被正式确立下来。不可否认，农村土地公有公营模式对于集中力量兴修农田水利等农业基础设施起到了一定的积极作用，但看似公平的外表难以掩盖平均主义下吃大锅饭所带来的对农民从事农业生产积极性的挫伤和对农业生产的破环。“人民公社采用计划和高度集权的统一管理模式管理农村集体经济(即‘政企合一’)，偏离了农村集体经济组织的基本宗旨和运行规律，由于农村集体经济组织(人民公社)缺乏激励机制，因而效率不高。”[7]

二、农村土地经营的小岗破冰与家庭承包制的确立

中共十一届三中全会提出解放思想、实事求是，对于破除思想僵化的当时中国现状，无疑于空中惊雷，不仅唤醒了沉淀于人们内心深处对真理的孜孜追求，也促发了人们对贫困的反思和对传统社会主义经济运行模式的质疑。被视为讨论禁区和严格按照人民公社体制运行的农村土地公有公营模式是仍然继续维持还是另寻他路，牵动着每一个中国人的心。教条主义掩盖下的平静无法禁锢人们不断探索的内心，改革暗流涌动；看似固若金汤的人民公社体制下的农村土地公有公营模式，已经在悄然发生改变。

(一)农村土地经营的小岗破冰

1978年末，深受饥饿煎熬的安徽省凤阳县梨园公社小岗生产队18名社员冒着极大政治风险聚集在严立华草房里开会，这些社员颇有壮士断腕、拼死一试的豪壮，签下了一份契约，并按下血手印(5)契约写道：我们分田到户，每户户主签字盖章。如此后能干，每户保证完成每户全年上交的公粮，不在(再)向国家伸手要钱要粮；如不成，我们干部作(坐)牢杀头也干(甘)心。大家社员也保证把我们的小孩养活到18岁[8]。。小岗生产队社员的举动，掀开了农村土地承包的序幕。当时社会环境中，在意识形态上甚至认为公有公营是社会主义的本质所在，“狠斗私字一闪念”“宁要社会主义的草、不要资本主义的苗”等教条主义、本本主义观念仍然占据支配地位。

在当时的政策环境之中，小岗生产队的包产到户无疑如同破冰，意义非凡。但是，小岗生产队农民在实施这样行为的时候，没有人能够预测到结果。小岗生产队农民的行为随后被外界获知，引起了官方和学界的巨大争论。可以这样设想，如果不是在这样一个特定的时代背景下，这些农民的创举不仅会被全盘否定，而且参与人会被扣上走资本主义道路的帽子而身陷囹圄，甚至可能会付出生命的代价。但特定的时代背景成就了这些农民的实践，实践走在了政策的前面，政策为了给实践让路，作出了巨大的调整。

(二)农村土地经营下家庭联产承包责任制的确立

“基于生存本能，农民从使用‘弱者的武器’到主动自救、自发行动；国家对包产到户从压制到认同，经历了否定—逐渐肯定—完全肯定—全面推广的过程。”[9]由表1分析，1979年的文件仍然不许分田单干，但是为包产到户留有余地；该文件延续了人民公社农村土地经营的体制机制，但又强调了实践的作用及实践对政策的校验，看似保守当中彰显智慧、看似矛盾当中留下火种。1980年的文件正式肯定了发端于安徽凤阳小岗生产队的家庭联产承包责任制，一定程度上解决了当时干部群众中对于包产到户或包干到户的争议及困惑。1982年中央一号文件正式肯定了农村土地家庭联产承包责任制，并将其作为社会主义农业经济的组成部分，意义重大。1983年中央一号文件明确了农村土地家庭联产承包责任制是党的农村土地政策的巨大创新，是马克思主义农业合作化理论在我国农村土地经营中的新发展，标志着农村土地家庭联产承包责任制成为农村土地基本经营模式，农村土地承包已经扎根。到了1983年底，“实行包干到户的基本核算单位占到了全国基本核算单位的97.8%，实行包干到户的农户占到了全国农户总数的94.45%”[10]。由此，农村土地承包到户取得了决定性的胜利，家庭联产承包责任制基本实施完成。该土地经营政策“不但克服了合作经济中长期存在的平均主义弊端，有利于贯彻按劳分配原则，而且纠正了以往存在的管理过分集中、经营方式过于单一的缺点”[11]。与此同时，土地承包所释放出的压抑很久的农民的积极性得到了充分的释放，极大地促进了农业经济的发展。“1978—1984年，中国农业产出年均保持了7.7%的增长速度，农业总产值以不变价计算增加了42.23%，其中约有一半来自家庭联产承包责任制改革带来的生产率的提高。”[12]

表1 家庭联产承包责任制确立的政策沿革

资料来源：根据国家发布的政策文件整理(所涉及到内容均可通过互联网查阅)

三、“三权分置”前农村土地经营中的流转探索与同时期承包关系的逐步固定

(一)“三权分置”前农村土地经营中的流转探索

从1978年小岗生产队承包到户的实践到1983年家庭联产承包责任制成为农村土地基本经营模式的5年时间，是承包到户的黄金发展期。但这一时期的政策在肯定承包到户责任制的同时是严格禁止土地流转的。例如1982 年1月中共中央发布的《全国农村工作会议纪要》和1982 年《宪法》均对土地流转作出了明确禁止规定(6)《全国农村工作会议纪要》强调：社员承包的土地，不准买卖，不准出租，不准转让，不准荒废，否则，集体有权收回；社员无力经营或转营他业时应退还集体。1982年《宪法》第十条第四款规定：任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。。但是，“随着农村经济的发展，农户分散经营状况与现代农业发展的不适应性越来越明显”[13]，探索农村土地的流转被提上日程。

通过梳理文件(表2)，可以把农村土地流转政策分为以下几个阶段：

1.萌芽阶段：1984—1992年

该阶段典型特征是有限度地认可农村土地流转，但承包人流转的形式单一，即流转形式就是转包，且要经过发包人同意。与此同时，还对承包人无力耕种、从事非农职业时把所承包的土地交回发包方进行规定。值得注意的是，该阶段实践已经走在了政策的前面，实践中出现了多种形式的流转机制，“‘集体—承包户—公司型’‘集体—承包户—联营体型’和‘集体—农户—使用户型’等，原先承包的土地不断发生调整和转让”[14]。

表2 农村土地流转的政策沿革(7)除了表2中的典型文件外，这一时期关于有关土地流转的文件还包括1987年1月中共中央《把农村改革引向深入》；1993年11月中共中央、国务院《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》；1994年12月国务院批转《农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》；1997年8月中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》；1998年1月中共中央、国务院《关于农业和农村工作的意见》；2007年10月中共十七大报告《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》；2007年12月中共中央、国务院《关于切实加强农业基础建设 进一步促进农业发展农民增收的若干意见》(2008中央一号文件)；2008年12月中共中央、国务院《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》(2009中央一号文件)；2011年12月中共中央、国务院《关于加快推进农业科技创新 持续增强农产品供给保障能力的若干意见》(2011中央一号文件)；2012年12月中共中央、国务院《关于加快发展现代农业 进一步增强农村发展活力的若干意见》(2012中央一号文件)。

资料来源：根据国家发布的政策文件整理(所涉及到内容均可通过互联网查阅)

2.规模经营探索阶段：1993—2001年

该阶段允许经发包方同意后土地使用权依法有偿流转，流转形式不仅有转包，还包括转让、入股等多种形式；允许对承包土地形式进行适当调整，可采取不确地的直接入股形式，以适应规模经营需要。但土地的流转特别强调承包户的自愿，遵循量力而行，禁止行政强制。在此阶段，南海地区的试点值得关注。南海地区实行股份试点时，把分包到户的土地等资源统一收回，农户取得相应的股权参与分工，土地等资源由新成立的公司进行规模化经营。但这种股份制改造“适应外资大举进入、工业化发展迅速地区的农村城市化发展的需要，所以很快就能显现出很好的效果，但并非适用于所有地区的农村”[15]。

3.规范整改阶段：2002—2007年

2001年底出台的《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》是中央第一个专门针对农村土地流转工作的文件。该文件主要回应了实践中发生的违背农民意愿流转土地问题。“在利益驱使下，许多地方基层组织仍越俎代庖，操控土地流转，少数地方甚至动用了警力，逼着农民就范。”[16]该阶段土地流转政策的核心是土地流转必须在落实农户承包经营权的前提下并且要遵循农户自愿，特别强调禁止任何组织和个人以规模经营为由强迫农户流转土地。为了进一步形成有序的农用地流转市场，该阶段肯定了土地流转市场的构建对于土地规范科学流转的重要意义。

4.配套措施构建阶段：2008—2012年

该阶段主要围绕土地承包经营权流转的配套措施展开，这些配套措施主要包括：

第一，对土地承包经营权进行登记确权颁证。登记确权颁证坚持从试点开始，以点带面，总结经验，逐步推进，确保农村土地承包经营权证落实到户。第二，强化农户的承包经营权权能，对农户进一步赋权。在尊重农户自愿的基础上，允许农户依法占有、使用、收益、流转农村土地，并对农村土地的融资担保功能和入股投资功能进行肯定。第三，培育新型农业经营主体。鼓励和支持传统农户向专业大户转型，加强对农民的技术培训和职业教育，推进农民的职业化进程。鼓励农民兴办专业合作和股份合作等多元化、多类型合作社。第四，建立健全农村土地流转综合服务体系。如制定农村土地流转示范合同、完善对农村土地流转合同的登记备案机制、加大农村土地流转中介平台的构建，等等。

这个时期农村土地流转政策基本上是围绕“承包经营权”的流转(8)在这个阶段，也有学者探讨土地流转过程中的权利分离问题，尝试解决农村土地的保障功能与农村土地效率利用的矛盾。在20世纪90年代初，有学者提出“三权分离”并认为“三权分离”的基本点是坚持劳动农民共享的集体所有权，稳定农户承包权，提倡流转经营权[17-19]。遗憾的是，这个时期中央制定的农村土地流转政策并没有及时回应农村土地“三权分离”的学术研究。2002年8月制定的《土地承包法》和2007年3月制定的《物权法》也没有回应“三权分离”的土地流转思路，该两部法仍然基于“两权分离”界定法律上的土地承包经营关系，严格限制土地承包经营权的转让。面对土地流转的急切需求，中央土地流转政策不断围绕“承包经营权”的流转进行相应的调整，这在一定程度上与法律的保守规定形成了冲突。，其价值取向更倾向于提高农村土地经营效率。“农村土地继续沿农民承包经营的方向发展,促进承包经营权流转,城市进一步完善土地市场。”[20]那么，农户流转土地承包经营权后其自身的风险系数是降低还是提高，不得不引起政策制定者的思考。“土地承包经营权作为一种成员权，是集体组织的成员基于其集体身份通过承包方式所获取的一种物权。”[21]实行以“户”为单位并以“户”之成员为计算标准的土地均分承包使土地承包经营权具有社会保障作用。也许正是由于对农村土地承载社会保障与农村土地市场化配置之间矛盾的焦虑以及衡平公平与效率关系的功能，新型的土地承包经营关系思路在此后的农村土地“三权分置”政策中被提了出来，也使我们在新的视野下重新审视土地承包经营中公平与效率的关系。

(二)同时期承包关系的逐步固定

1.第一轮承包期15年

由于各期开始实施土地承包的时间不尽相同，第一轮承包开始的时间大致可界定为1982年前后。1984年1月中共中央发布的《关于一九八四年农村工作的通知》(1984年中央一号文件)明确了土地承包期一般应在15年以上。与此同时，政策中还强调在承包到期之前，对于有土地调整需求的，可按照“大稳定、小调整”的原则，在经过充分民主协商后，进行相应的调整。可见，在第一轮承包期内，应以承包关系的稳定为原则、以局部个别调整为例外。但在具体的实践中，仍然存在土地频繁调整现象。例如“河南省内黄县由于人口的变化，为了平衡土地承包面积，大多数行政村实行三到五年调整一次土地的办法”[22]。

2.第二轮承包期30年

如前所述，第一轮承包期的开始起点在全国各地存在很大的差异性，第一轮承包期届满的期限也不会相同，基本可以界定为1997年左右。早在1993年11月，中共中央、国务院发布的《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》就明确了第一轮承包期到期之后再延长30年。在土地承包领域，政策上开始逐步推行“增人不增地，减人不减地”。“增人不增地，减人不减地”发端于贵州湄潭(9)1987年9月，经国务院批准，湄潭成为全国首批 9 个试验区之一，也成为贵州省第一个国家级农村改革试验区。湄潭试验区首创“增人不增地，减人不减地”政策[23]。，不久后在贵州全省推广，中央肯定后该措施推向全国。1994—1998年，国家连续发文落实“增人不增地，减人不减地”政策(10)1994年12月国务院批转的《农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》规定：提倡在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”。1997年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》规定：在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年，指的是家庭土地承包经营的期限，是在第一轮土地承包的基础上进行的。不能将原来的承包地打乱重新发包。承包土地“大稳定、小调整”的前提是稳定。根据实际需要，在个别农户之间小范围适当调整。“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整。1998年10月中共中央通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》再次重申：稳定土地承包关系，要坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年的政策，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权。。这些政策关于土地承包的要旨分为两个方面：一是进一步明确了土地承包关系长久不变，坚决禁止农村土地打乱重新分包的行为，第一轮承包期限到期后自动延长30年；二是对土地承包关系的调整进行了严格限制，仅限于个别农户之间土地承包关系的调整，不能对所有农户进行普遍调整，基本实现土地承包关系的固定化。“所谓固定化，是实行‘增人不增地，减人不减地’的政策，对土地不再做行政性调整，把土地承包权最终完全固定在具体的地块上。”[24]自从农村土地承包第二轮起，该政策没有发生变动。只要农户存在，农户中家庭成员的变动并不影响土地承包关系的稳定。对于“增人不增地，减人不减地”实施缘由，有学者进行了分析：“频繁调整承包土地直接影响到政策的稳定和农民对土地投入的积极性，容易引发农业用地经营中的短期经营行为。”[25]

但需要注意的是，“增人不增地，减人不减地”的政策路径，必然会产生一定数量的无地农民，虽然这些农民依托户之名义客观上有可耕土地，但户之间的人均土地面积将越来越分化。对承包土地是否需要进行调整的争论由来已久(11)持有可以进行相应调整的学者主要是从农民意愿、土地公平、基本保障等方面论述的[26-28]。持有不应该进行土地调整的学者主要是从土地权属的稳定、土地肥力的培育、农民非农收入的提高、替代解决措施等方面进行论述的[29-30]。。笔者认为，国家之所以稳定承包关系，不打乱重分，主要基于以下几点理由：一是承包土地是以户为单位进行的，户之成员不断发生变动，任何一个节点的重新分配在人口变动的背景下经过一段时间仍然会形成新的不公平；二是调整土地事关农村的稳定和农民利益的保障，不同农户对土地经营投入会形成差异，由此导致土地肥力的多元化，打乱重分无疑会抑制农户对土地投入的积极性，不利于稳定粮食生产和保障国家的粮食安全；三是以户为单位的土地承包是基于当初承包土地人口的数量而展开的，以后由于户之间人口变动形成户所承包土地与户之人口的不协调，但不会导致户之人口没有可耕土地；加上农民的非农收入(例如外出务工)在农户收入中占有一定比例和农地收益的有限性，并不会引起严重的社会不公。对于“增人不增地，减人不减地”的政策所造成的人地矛盾，解决问题的关键还在于配套改革措施的跟进。例如要深化以成员权为基础的改革、促进农民在城镇落户、建立无地人口社会安全网等[31]。

值得注意的是，这一时期土地承包政策是在稳步推进下展开的，但在个别地方也出现了一些特殊现象。位于江苏省江阴市的华西村，并没有采取农村土地承包责任制。“从村情出发没有分田到户，超越了‘家庭联产承包’的历史阶段，实行‘农业车间’式的集约化经营。”[32]位于河南省漯河市的南街村，虽然在改革开放之初采取了农村土地承包制，但“始于1986年夏季，终于1990年底，所有耕地全部交回集体统一经营”[33]。华西村和南街村走出了另一条集体经济发展的路径。但我们需要思考的是：双方都是在改革开放后发展壮大的，借助了社会主义市场经济的东风；此外，双方都有村级带头人的引领。华西村和南街村的发展经验具有个案性质，不具有可推广性、可复制性的积极意义。我们不能因为其取得的成就而否定土地承包的巨大意义，更不能质疑社会主义市场经济。社会主义市场经济与土地政策的灵活性成就了华西村和南街村。否则，我们有必要问：为何地是一样的地、村是一样的村，在改革开放之前没有华西村和南街村的经济腾飞呢？这正像有学者所指出的：“无论一个单位、组织采取何种产权组织形式，要想取得经济的快速发展，一个良好的外部市场环境是必需的。”[34]在农村集体产权改革(12)2016年12月，中共中央、国务院印发了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，农村集体产权改革遵循先行试点、逐步推开的思路。2015年农业部、中央农办、国家林业局确定在29个县(市、区)开展农村集体资产股份权能改革试点。2017年农业部、中央农办确定在100个县开展农村集体产权制度改革试点。2018年农业农村部确定在吉林、江苏、山东3个省，河北省石家庄市等50个地级市、天津市武清区等150个县(市、区)开展农村集体产权制度改革试点。2019年中央农办、农业农村部确定天津市等12个省份、山西省运城市等39个地市、内蒙古自治区托克托县等163个县(市、区)开展农村集体产权制度改革试点。的背景之下，华西村也进行了相应的改革，甚至有学者将其称之为后集体经济阶段(13)有学者指出：在这个阶段，集体经济的隐患逐渐暴露，具体包括产权归属问题、身份等级问题及行为与思想自由问题[35]。，改革成效如何，需要我们进一步观察。

四、“三权分置”下农村土地经营中的承包经营关系

(一)农村土地“三权分置”政策的问题导向

农村土地“三权分置”政策从2013年提出到2019年的不断完善，可以看出农村土地“三权分置”政策逐步成熟的过程，彰显了我党对农村土地“三权分置”政策的认识的逐步深入(表3)。

表3 农村土地“三权分置”政策沿革(14)除了表3中的文件以外，这一时期关于“三权分置”的典型文件还包括2013年12月《习近平总书记在中央农村工作会议上的讲话》；2014年1月中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》(2014年中央一号文件)；2015年2月中共中央、国务院《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》(2015年中央一号文件)；2015年11月中共中央办公厅、国务院办公厅《深化农村改革综合性实施方案》；2016年1月中共中央、国务院《关于落实发展新理念加快农业现代化 实现全面小康目标的若干意见》(2016年中央一号文件)；2016年12月中共中央、国务院《关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见》(2017年中央一号文件)；2016年12月中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》；2017年10月中共十九大报告《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》；2018年1月中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》(2018年中央一号文件)。

资料来源：根据国家发布的政策文件整理(所涉及到内容均可通过互联网查阅)

改革开放以来的土地发包到户，解决的是农户对土地承包经营的问题，着重实现农户土地承包的落实和稳定并长期不变，这主要是针对人民公社时期的公有公营模式而采取的措施。20世纪90年代开始探索的农村土地流转并实现适度的规模经营，着重解决的是农村土地经营的效率问题。但对农村土地流转的探索，针对的是“承包经营权”。如果土地承包经营权流转出去，也许会达到实现农村土地适度规模经营的目标，但农户失去土地承包经营权后是否会对农户的生存保障造成威胁也必须予以考虑。针对如何协调此种冲突，“这件事应该说农民和基层一直都在做，但一直没能从理论上、政策上把关系真正讲清楚”[36]，这一问题在农村土地“三权分置”政策出台之前并没有很好地解决，农村土地“三权分置”政策则旨在解决此类问题，理清土地流转中的权属关系。

农村土地“三权分置”即农村土地集体所有权、农户承包权和土地经营权分置，在坚持集体土地所有权的基础上实现农户承包权的稳定和土地经营权的放活。“农村土地集体所有权是土地承包权的前提，农户享有的承包经营权是集体所有权的实现形式，在土地流转中，农户承包经营权派生出土地经营权。”[37]稳定农户承包权、放活土地经营权构成了新型土地承包流转关系的灵魂。这样，在土地承包经营关系的政策体系中，就形成了土地承包权稳定与土地经营权放活的二元体系。这正是践行农村土地公平与效率的伟大尝试，以着力解决以农户为代表的承载社会保障的土地资源占有与土地资源市场化合理配置之间的矛盾。农村土地“三权分置”政策以稳定农户承包权、放活土地经营权为基点，“从农村集体土地所有权、承包权和经营权分离上看，经营权分离出来主要是用于支撑土地流转，满足市场机制优化配置土地资源的作用”[38]。在这个思路的设计下，农户成为真正的经济“理性人”，凭借自己的判断或者自行经营或者流转出土地经营权给经营主体。当然，“农民要在利益表达过程中确立自己的主体地位，改变对政府和其他主体的依赖，逐渐树立自己为自己做主、主动表达利益诉求的观念”[39]。农村土地“三权分置”充分保障了农民对土地经营权处分的决定权，体现了在意思自治下对农民个体利益表达的尊重。即便农户把土地经营权流转出去，农户失去的也仅仅是一定期限的土地经营权，并不会丧失对土地的承包权，很好地实现了公平与效率的结合。

(二)农村土地“三权分置”中土地承包经营关系的具体界定

基于农村土地“三权分置”的政策文本、价值取向及学界探讨(15)对于农村土地承包关系下“三权分置”的研究，成果颇丰，主要集中在“三权分置”的必要性、土地承包权的内涵界定、土地经营权的权属性质及立法回应等方面[40-43]。，笔者对农村土地“三权分置”中土地承包经营关系得出如下结论：

1.土地承包权的具体界定

土地承包权可以从两个角度进行阐述。从土地承包经营权产生角度上，土地承包权是农村集体成员享有的依法承包农村土地的权利，这是一种资格；从作为土地承包经营权的内容来讲，土地承包权是指农村集体成员承包农村土地后对具体承包地块享有的占有、使用和收益等权利。在农村土地“三权分置”政策背景下，有学者认为“三权分置”中的土地承包权为承包土地的资格，“土地承包权虽名曰权利，实则是一种承包土地的资格”[44]，这种观点值得探讨(16)把土地承包权作为一种资格的学者还包括高飞、吴义龙等[45-46]。但也有很多学者认为土地承包权应理解为法律文本中的土地承包经营权[47-49]。。虽然农户的特定成员资格是取得土地承包经营权的前提，但具有特定的成员资格并不一定能取得土地承包经营权。农村土地承包关系的大稳定格局需要在农村土地“三权分置”中进一步固定下来。把农村土地“三权分置”政策中的土地承包权理解为土地承包经营权的产生权源，是对政策中土地承包权的误解，“会使农户承包权进一步虚化而非稳定，不但不符合政策意图，反而可能会引起农村基层社会的认知混乱”[50]。土地承包权虽然与农民的身份密不可分，但土地承包权的核心要义是农民对承包土地进行占有、使用、收益等权益。2018年底修正的《土地承包法》第九条规定：“承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。”这也意味着不是先有土地承包权再有土地承包经营权，而是农户取得土地承包经营权后可以流转土地经营权而自己保留土地承包权。由此，农村土地“三权分置”政策中的土地承包权绝不能理解为取得土地承包经营权的一种资格，而是土地承包经营权人在流转土地经营权后对土地承包经营权的特殊表达，其本质上仍应指土地承包经营权。在这种意义上，我们可以把土地承包权等同于土地承包经营权。

2.土地承包权是农户的基本权利，限制流转

农村土地“三权分置”政策强调要通过稳定农地承包关系，完善农村基本经营制度。“承包权主体范围受限，它与集体经济组织成员资格挂钩。”[51]对于农地承包关系，无论户之成员如何变动，只要户尚存，其均有对应的承包地，区别在于承包地的面积多寡。此种现象就给户之成员提供了最低限度的保障。这种保障源于农民社会保障的不发达甚至缺位，从传统农民心理来讲，也使其获得了一种无形的宽慰。土地承包权基于农民特定身份而产生，对土地承包权不存在鼓励流转问题而是限制流转，这落实了对农民的基本保障。在这个过程中，开展了农户土地承包经营权的确权。通过确权，实现了农村土地承包权的稳定和落实了农民土地财产利益。党的十九大报告明确指出：保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年。2018年底修正的《农村土地承包法》不仅在立法目的中强调“保持农村土地承包关系稳定并长久不变”，而且规定“耕地承包期届满后再延长三十年”。在立法的体系结构上，新修正的《土地承包法》第二章第四节的节名由过去的“土地承包经营权的保护”修改为“土地承包经营权的保护和互换、转让”；第二章第五节的节名由过去的“土地承包经营权的流转”修改为“土地经营权”。新修正的《土地承包法》中土地承包经营权的主体变更仅仅限于个别调整、农户互换、农户内部转让和农户自愿交回4种情形，旧《土地承包法》中土地承包经营权的流转已经变成历史。法律的这种修改回应了农村土地“三权分置”政策中稳定土地承包权的政策意蕴，当然，从宏观上讲，这种稳定土地承包权的思路为我国的政治安全奠定了坚实的基础，也为我国的政权合法性进行了充分的背书。

3.土地经营权的放活

放活土地经营权是为了促进农村土地的流转，解决我国农村土地经营所面临的瓶颈性问题。“我国农村土地经营权流转已经进入瓶颈，只有创设和完善土地流转法律制度，才能打破瓶颈走出困境。”[52]从价值取向上讲，农村土地“三权分置”政策对土地承包经营关系的界定是着手解决农村土地的保障功能与农村土地的效率利用之间的矛盾。在放活土地经营权的过程中，要尊重农民的意愿，保障基本农田和粮食安全，最终实现农民收入的增加。此外，农村土地“三权分置”政策并没有对土地经营权进行法律上的定性，但从该政策的出台背景和价值追求来讲，应赋予土地经营权一种强效力的财产权。有学者对此问题指出：“从应尽可能地优化权利人的法律地位、使土地经营权成为更为有效的融资手段等方面出发，将土地经营权设计为用益物权确有必要。”[53]2018年底修正的《农村土地承包法》虽然把土地经营权作为独立一节，但仍然没有对土地经营权的法律性质进行定性。从立法规划上，立法机关可能考虑到《农村土地承包法》要受到《民法典物权编》的统领，在《民法典物权编》制定的大背景下，把这个问题交给《民法典物权编》来解决，以避免法律冲突的结果。“为提高农地的利用效率，未来政府将不断强化耕地实际经营者的地权，即强化农地的经营权。”[54]基于此，笔者认为，在将来制定的《民法典物权编》中土地经营权的强化保护应该是理性选择，但是把土地经营权规定为用益物权还是进行其他的法律设计，需要立法者的智慧和学界的不懈努力(17)对于土地经营权的性质，学界有债权说、物权说和二元说等不同的主张[55-58]。。

五、农村土地经营政策的演进规律及启示

(一)农村土地经营政策的演进规律

1.党的不同时期的政治主张和任务引领着农村土地经营政策的演进方向

中华人民共和国成立初期，要废除不合理的剥削土地所有制，实行农民土地所有制。基于此，实行土地改革，确认了农村土地的私有私营。随着国内战争的基本结束和农民土地私有制弊端的显现，例如把土地所有权确权给农民个人所有，“土改后期因土地买卖而重新出现了两极分化的现象”[59]，这不得不引起政策制定者的重新审视。“土地私有制的自由买卖会导致土地兼并，使大批自耕农失去土地从而破坏‘耕者有其田’基本原则，这是古代农业社会无法解决的痼疾。”[60]党决定教育、推动和帮助农民走互助合作的道路，对农村土地以及农业生产资料进行社会主义改造。通过社会主义改造，我国农村完成了从土地私有到土地公有、从分散个体劳动向集体劳动的转变，确立了农村土地公有公营模式。僵化的农村土地公有公营模式，随着党的“以经济建设为中心”的实施，家庭联产承包责任制被提了出来。在家庭联产承包责任制下，无论是“两权分离”还是“三权分置”，均是围绕如何在保障农户利益的前提下提高农地耕作效率、发展农业生产、促进农民增收展开的。由此，可以明显观察到，党的不同时期的政治主张和任务直接决定了农村土地经营政策的演进方向。

2.公平与效率的协调伴随着农村土地经营政策演进的整个过程

农村土地经营政策，从个人所有分散经营到公有公营到家庭联产承包责任制下的“两权分离”再到家庭联产承包责任制下的“三权分置”，公平与效率的协调伴随着政策演进的整个过程。为了实现保障农民“耕者有其田”不能动摇这个目标，通过土地改革实现农民的土地私有。但这种短期的公平带来了土地买卖下的新的不公平，并且，这种小农耕作很难有利于农业生产效率的提高。通过社会主义改造所实行的农村土地公有公营模式，看似实现了所谓的公平，但这种公平是以效率的巨大牺牲作为代价的，最终造成形式公平之下的共同贫穷。改革开放后的家庭联产承包责任制及对农村土地流转的探索乃至所提出的“三权分置”无不是为了在公平与效率之间找到一个契合点。

“稳定承包关系、保持承包关系长久不变”的家庭联产承包责任制一直被坚持和强化。土地承包关系的稳定，涉及到农民长期利益的维护和国家的政治安全。由此，中国农村以身份为界定的土地承包权担负着农村社会保障作用的功能，堪称中国农村社会的安全阀和稳定器。对农村土地流转的探索，也在政策中不断地演化。20世纪90年代和21世纪初的政策一直在探索农村土地的流转，“引导土地承包经营权流转，发展多种形式的适度规模经营”一直被政策所强调。国家政策范围内促进农地流转，但由于流转权属界定的模糊及无法有效协调公平与效率之间的矛盾，土地流转向纵深方向发展受到了严重制约。“而效率与公平之间的固有矛盾，也就成为土地制度并不能总是朝着效率方向演进的社会需求方面的原因。”[61]应该如何处理这个矛盾，实现公平与效率的统一呢？直到中央提出“三权分置”政策，公平与效率的矛盾才得到一定程度的协调。

(二)农村土地经营政策的演进启示

1.要充分发挥实践作用，试点先行，及时校正实践中的偏差

农村土地私有私营的实践弊端，直接促使农村土地的社会主义改造。社会主义改造后公有公营下的共同贫穷，激发了人们对公有公营模式的反思，大胆尝试分田单干。从安徽小岗“承包到户”到贵州湄潭实行“增人不增地，减人不减地”，从土地经营以农户为单位到公司加农户模式的股份化改造，无不彰显了农民实践的作用。承包经营从萌芽、扎根到向深入发展，政策并不搞“一刀切”，在有利于农村经济发展和农民权益保障的原则下，充分尊重农民的实践探索和创新。虽然大部分农村都实行了承包到户，但仍然存在集体统一经营的土地经营模式；虽然大部分农村都在稳定承包关系的前提下以户为单位实行经营权的自愿流转，但仍存在直接把承包关系份额化而由集体经济组织统一流转的模式。“原则性是家庭承包双层经营体制作为一项基本土地制度长期坚持稳定不变，农民的土地承包期长久不变。灵活性是指要不断探索农村土地经营新形式，发展多种形式的土地规模化经营。”[62]这种实践是农民利益驱动下对土地承包经营关系的探索，这种探索无疑极大地丰富了土地承包经营关系内涵，为政策的制定提供了丰富的素材。“在土地制度变革中保障农民的政策参与权利，对有效维护农民的土地权益、维持整个社会的稳定至关重要。”[63]但是，实践首创与政策规范的目标不尽一致。农民的实践首创最根本的利益诉求是为了实现利益的最大化，政策规范不仅要保护农民的利益诉求，还要协调农民近期利益与远期利益的关系，协调国家利益、集体利益与个人利益的关系。由此，在实践中的创新可能会与政策规范的目标发生冲突。此种情形下，政策必须予以强制纠正，防止目标偏差引起利益失衡的结果。

2.要循序渐进，注意政策的历史延续性，以政策引导法律，使法律确定政策实施中行之有效的成果

农村土地承包经营的政策演进，立足于发展农村经济、盘活农村土地资源、增加农民财产性收入、真正让广大农民分享改革成果。但农村土地承包经营改革涉及面广、历史跨度长，各地情况复杂，不可能一蹴而就。“土地制度变革应在保持大局稳定的前提下，依据现实条件有序推进，切不可无视现实情况的急躁冒进。”[64]路径依赖理论也告诉我们：承认制度的惯性并把制度的惯性的必然性比喻为物体运动的惯性，一旦一项制度形成，制度中的人便会对该制度产生依赖。制度在时间的推移中通过运用不断强化进而产生与该制度相对应的意识体系及思想观念，但客观情况(经济发展及外部环境)变化会与制度的固化形成矛盾，此时，制度对经济发展的负面效用会递增，但制度之上的变迁显得较为不易和缓慢。

农村土地经营政策采取了渐进式方略，表现为明显的自行演进和政策规范相结合的路径。从公有公营模式的改革来讲，并没有否定农村土地的公有性质，而是在探索土地公有制基础之上的土地使用权的不同实现形式。从土地流转机制上讲，依托家庭联产承包责任制，围绕家庭联产承包责任制展开土地流转模式的探索。“要充分认识农村土地制度改革的长期性和复杂性，保持足够的历史耐心，审慎稳妥推进改革，由点及面开展，不操之过急，逐步将实践经验上升为制度安排。”[65]在这个过程中，秉持风险可控和不断完善的思路，使社会有充分的时间去适应，也使农民有直观的实惠去接受。作为理性的农民在实惠之下无疑会变成政策推行的动力源泉，最终有助于政策目标的实现。

此外，农村土地承包经营政策是在改革开放的特定历史背景下登上历史舞台的。对于农村土地承包经营关系究竟如何界定，理论界和实务界都存在很大的争议。在农村土地承包经营关系的改革中，必然要充分发挥政策的引领规范作用，而法律由于其本身的稳定性，则需在一定程度上让位于政策。这种状况的产生有其历史必然性，但存在的问题我们也无法回避。“土地政策的重要性一直被强调，社会已习惯农村土地的政策调整手段而暂时阻化了改革中的法治思维，政策对社会现实的价值判断影响到法律的逻辑论证并使之失去其本身固有的体系化特点。”[66]在推进社会主义法治国家建设的背景下，有必要及时把土地政策上升为法律规范。“具体政策进入法律体系必须经过法律之网的充分过滤，尤其是具体政策是否足够地抽象化而获致法律规范的性格。”[67]

六、农村土地经营政策的演进展望

(一)农村土地经营政策要与乡村振兴结合起来

乡村振兴是党在新时期所提出的振兴农村的重大战略，涵摄经济、政治、文化、生态等方面的全面振兴。要把农村土地经营政策置于乡村振兴战略之下，以农村土地经营作为振兴农村产业的重要手段。乡村振兴关键在人，要通过一系列土地经营政策的引导，实现懂农业、爱农村、爱农民的技术人才回归农村、留在农村、扎根农村。在乡村振兴诸环节中，要引导土地资源作为重要的市场要素进行市场化配置，“必须破除城乡二元结构，在城乡平等发展中建立城乡融合发展的体制机制与政策体系，确保下乡资本等要素的市场权利安全”[68]。除此之外，在市场化配置土地资源的政策设计中，需确保农民利益不受侵犯、严守土地用途规划、维护国家粮食安全。在农村土地“三权分置”政策下，放活土地经营权，是要发挥市场对土地资源的配置作用，把土地经营权打造成市场化权利。一方面，要及时制定土地经营权流转的具体政策规范，使土地经营权的流转有章可循，降低土地经营权的流转成本，及时化解土地经营权流转中的各类矛盾；另一方面，要完善土地经营权的权属保护，增强新型农业经营主体的稳定预期和经营信心。在乡村振兴战略背景下，农村土地经营政策要引导小农户与现代农业发展有机衔接，逐步推动农村土地的流转，增强农产品的市场竞争力，达到产业兴旺和农民增收的目的。

(二)农村土地经营政策要立足于传统农户

无论是“两权分离”还是“三权分置”，都主要依托于家庭联产承包责任制这个载体。家庭联产承包对外即表现为以“户”为单位对农村土地进行承包。农户是农业经营的主体，在一定时期内，这个是不能动摇的。“对于拥有庞大人口的中国来说，家庭农场的规模扩大是需要有历史耐心的，不能为了规模而规模，也不能因为小农户家庭由于资本不足缺乏规模化能力时，就将其从农业向规模化转变的进程中排除掉。”[69]要警惕随意侵犯农户承包权甚至无视农户承包权情形的发生。在农村土地经营政策完善中，强调农户的经营主体地位，不是把农户牢牢地绑在土地上，而是给农户在农村土地经营中的选择权和农业经营中的主导权。就农户农村土地经营的选择权来讲，农户可以直接对农村土地进行经营，也可以通过流转的方式把土地经营权流转出去，自己保留土地承包权。就农户农业经营的主导权来讲，农户不仅可以在自己经营的情形下制定农业经营规划和选择农作物的种植品种，而且在土地经营权流转后有权利监督具体土地经营人不得违背土地用途，不得对土地进行掠夺式开发。

(三)农村土地经营政策要与农村土地的适度规模经营相结合

农村土地的适度规模经营，应是农村土地经营的发展方向。农村土地政策要从培育新型农业经营主体(包括职业农民)、政策补贴等方面积极引导农村土地的适度规模经营。就培育新型农业经营主体而言，“尽快建立健全以农村实际耕作土地面积为基础的新型农业经营主体扶持措施，真正调动经营主体的种粮积极性”[70]。要充分发挥农民专业合作社的优势，鼓励种粮大户、涉农公司积极参与到农村土地经营的各个环节，以培养新型职业农民为契机，逐步实现农民身份由居住地到职业化的转变，使农民不再是一种身份歧视，而是一种人们向往的职业，以此彻底打破城乡二元结构，实现农业经营主体的市场化运作。就政策补贴而言，要在国际惯例(18)在WTO《农业协议》框架下，允许对农业的补贴一般分为3类：“蓝箱”政策、“黄箱”政策和“绿箱”政策。“黄箱”政策是政府对农产品市场价格的支持、直接支付以及其他形式的补贴。“黄箱”政策可能扭曲农产品市场价格，要抑制“黄箱”补贴，但发展中国家享受特殊待遇和差别待遇。“蓝箱”政策是对一些与限制生产计划相关、不计入综合支持量的补贴，成员方不须承担削减义务。而对于农业科研、病虫害防治、环境保护、收入保险、自然灾害救助、农业服务等方面的补贴，则为“绿箱”政策，成员方无须承担削减义务的补贴。在我国农业补贴实践中，农业补贴包括农民收入补贴、农业生产补贴、农产品价格支持补贴、农业保险补贴、农业金融补贴、基础设施建设补贴和资源环境保护补贴等。范围内，以农民增收和产业振兴为目标，尤其要针对农村土地的具体经营者实施有针对性的补贴，提高其抗市场风险的能力和盈利水平，“整合和调整各类农业补贴项目，完善配套制度和监督措施，逐步建立起结构清晰、权责一致、保障有力的政策体系”[71]。需要特别强调的是，农村土地政策在促进农村土地适度规模经营的过程中，要注意与农村整个生态环境的契合。适度规模经营有利于提高农业生产效率，但不能以向大自然掠夺的方式透支土地的承载能力。“在政府决策中，不能仅仅依据农业的市场价值，还要将农业的外部性纳入到考察范畴之内，全面评价农业的综合价值，实现农业与经济、社会和生态环境协调、可持续发展。”[72]

(四)要在农村社会治理完善的背景下不断调整农村土地经营政策

农村社会治理是一个系统工程，乡村美、农民富，离不开农村社会治理机制的不断完善。但在农村社会治理机制当中，农民群体应是农村社会治理的主体而不是客体。“要实现农村社会善治，就需要构建国家、农村社会与农民的新型关系，实现国家与农村社会的合作治理。”[73]要充分尊重农民的主体地位，切实保障农民的利益。农村土地经营政策，要与农村社会治理机制的完善形成一个互动体系。具体来讲，是否要使土地经营权入股，由集体经济组织统一经营农村土地、主导土地经营权的流转，都需要在自愿依规的情形下展开。农村土地经营政策要顺应农村社会治理的发展，不断跟进，及时调整。如果在农民利益表达不充分的农村社会治理框架中积极推行由集体经济组织统一主导土地经营权的流转甚至强迫土地经营权入股，不仅无法有效实现农民的利益诉求，而且推行结果也会事与愿违。

七、结语与讨论

中华人民共和国成立以来，在对农村土地改革的实践中，首先考虑的是公有公营，对农民土地私有制进行社会主义改造。改革开放后，承包到户，落实家庭承包制，农村土地承包政策实现了由提倡“大稳定、小调整”到严格落实“增人不增地，减人不减地”的路径变革。农村土地流转政策从禁止到允许再到鼓励并由浅入深的探索路径，彰显了对解决土地细碎化经营不符合农业规模经营而导致农业生产效率低下、竞争力薄弱问题的探索。但对农村土地流转的探索，针对的是“承包经营权”，无法有效解决农用地资源公平与效率的问题。农村土地“三权分置”政策坚持问题导向，着力解决以农户为代表的承载社会保障的土地资源占有与土地资源市场化合理配置之间的矛盾，从公平与效率协调的角度出发，明确提出要稳定农户承包权、放活土地经营权，进而形成土地承包权稳定与土地经营权放活的二元体系。这一思路来之不易，不仅凝结了中央对农村土地承包经营关系深入思考的智慧，也有针对性地回答了在新的时代背景下农户利益保障和农业规模经营之间的关系。

农村土地经营政策的演进规律及演进启示，展现了党对农村土地经营的关注和重视，秉持了群众路线，尊重了农民的实践首创精神。农村土地经营政策在新时代背景下形成的“三权分置”思路，需要结合乡村振兴战略的实施，以农村社会治理结构不断优化为契机，在坚持立足于传统农户的基础上，不断探索“三权分置”的有效实施路径，逐步推进农村土地的适度规模经营。在这个过程当中，如何从成员权的配置角度提高农村土地利益分配机制的农民认可度，如何有效解决农户个体经营与适度规模经营的关系，如何引导农户在风险可控的前提下有序流转土地经营权，如何在农业生产盈利水平有限而市场风险较高的背景下保障新型农业经营主体引得来、稳得住、有奔头，如何防范资本下乡可能引发的一系列法律风险抑或道德风险等，还需要学界和实务界的不断深入讨论。