乡村振兴战略下集中连片特困区公共服务供给困境及对策

李纯阳 彭湘 覃艳平 朱缘圆

[摘 要] 公共服务提质升级在乡村振兴战略实施过程中具有重要意义。因地理位置和社会经济文化因素等的影響，湖南省武陵山片区在公共服务供给方面存在一定困难。本文在实地调研和大量文献资料阅读的基础上，主要归纳当前湖南省武陵山片区公共服务供给现状，通过现状剖析梳理其形成原因，并针对问题提出相应的解决对策。

[关键词] 公共服务;精准供给;武陵山片区

[中图分类号] C913.7 [文献标识码] A [文章编号]1674-7909（2020）04--2

在2017年党的十九大报告中，习近平提出了乡村振兴战略。2018年1月，中共中央、国务院联合发布《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，其中指出“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，要着力提高农村民生保障水平，塑造美丽乡村新风貌。湖南省武陵山片区是国家14个集中连片特困区之一，是乡村振兴战略实施的重点区域。下面以湖南省武陵山片区为例，分析其公共服务供给现状，梳理原因并提出对策。

1 湖南省武陵山片区公共服务供给现状

1.1 公共服务供给总量不足，供需失衡

片区内多为山地丘陵地形，各村寨受到地理阻隔，分布相对分散独立。在实地调研过程中，我们了解到在基础公共服务方面，许多村寨尤其是地理位置偏僻的村寨，前几年才实现全面通水通电，至今仍通信设施落后，常出现移动信号减弱或中断现象。在社会公共服务方面，许多村寨无小学或幼儿园，适龄儿童入学只能就读于邻村或镇上的学校，加之交通不便，无车辆接送，孩子们上学需步行3～4 km，冬季或天气情况恶劣时路途湿冷难行，增加了不可控的危险因素。村寨里年迈老人众多，身体状况差，需常年服药或经常就医，部分村寨无医疗点或医疗点条件受限，就医只能赶往更高一级的医院，奔波辗转给身体状况本就不佳的老人们带来了极大的不便。至于公共文化服务或公共体育服务等精神层面的需求就更加无法得到满足。据了解，众多村寨文体生活相当匮乏，近年来虽经历了从无到有的变化，但文娱活动类型较少，基本集中在广场舞、唱民歌等少数几类，活动形式传统，吸引力不足，民众参与度不高。

1.2 公共服务供给结构不平衡，种类不足

通过走访调查了解到，近年来政府财政在基础设施如公路、水电等方面的投入较多，而在教育文化、公共卫生等方面的支出较少。一些基建工程在建设之初规划不当，同一段公路在竣工后三四年内曾多次摧毁重建，造成大量资源浪费。在医疗卫生方面，乡镇医院每年会入村为老年人进行体检，但部分老人反映体检项目不全面，而且检查完后未能及时反馈，虽有这一形式，但其实际意义不大。在文化教育方面，因工作待遇和发展机会受限，乡镇中小学教师普遍学历不高，教学能力水平有限，而且学校教学设施落后，这使得农村儿童所接受的教育与城市有较大差距。

1.3 公共服务供给质量不高，供给欠精准

湖南省武陵山片区地理位置偏僻，经济发展落后，其在公共服务供给中常借鉴其他地区的经验，但只是对成功模式进行简单复制，而没有结合地区实际情况进行考虑[1]，忽视了农民需求，资金投入未减少，但建设效果并不显著。片区内情况复杂，各县市所存在的难题不尽相同，制定总体供给策略时却都一概而论。有些村寨地理位置偏僻，海拔较高，与外界沟通交流不畅，入村公路狭窄崎岖，给农产品外销和村民外出带来了极大的不便。修整扩宽公路是当务之急，但政府资金却迟迟不能到位。

2 湖南省武陵山片区公共服务供给现状原因分析

2.1 政府财政支持力度不够，供给主体固化

随着近年来城市经济迅速发展，城乡差距被进一步拉大，为提高收入改善村民的生活水平，湖南省武陵山片区大量劳动力流入城市，这使农村常住人口逐年减少。在公共服务建设投入方面，政府一般着重偏向于人口密度大、经济发展贡献突出的城市地区，而忽视了留守农村的少部分人的需求，这部分人以老人、儿童为主。此类群体本就为弱势群体，对公共服务的需求较大、依赖性较强，尤其是公共医疗资源和教育资源等难以得到满足。当前，湖南省武陵山片区公共服务供给以政府为主，尚未大范围引入其他供给主体，但因政府财政支持力度有限，当前片区内公共服务仍存在较大的供需矛盾。

2.2 公共服务供给模式固化，机制不完善

自1994年分税制改革后，财权和事权分割，财权被上收，而公共服务供给的事权被下放到地方政府，公共服务供给一般由中央拨款、地方实施，地方政府财政自主权被削弱，其承受的财政压力较大。在公共服务供给中，一般采取“自上而下”的决策机制，即政府多从自身利益出发，在选择公共服务建设项目时会把政绩等因素纳入考虑范围，而不是首要关注农民需求，注重面子工程，优先选择易突出政绩的项目，重复建设和过度建设的现象时有发生，造成资源浪费。而对于其他所需时间长、见效慢、政绩不明显的项目，建设不积极，导致公共服务供给结构不平衡。

2.3 公共服务需求表达机制缺乏，监督机制有待完善

湖南省武陵山片区地理位置相对闭塞，当地居民大多文化水平低下，思想眼界和表达能力受限，在村民委员会议事中，一般为一户一代表参与会议，村民在会议中有明显从众行为，多倾向于支持人数较多的意见，而无法根据自身情况提出问题。村民集体议事本应是搜集基层信息的最精确的渠道，却因为缺乏良好的沟通表达，导致供给和需求出现错位状况。另外，在公共服务供给中，地方政府一般采取自主决策法。在这种决策机制下，村民处于弱势地位，话语权逐渐丧失，对政府工作无法起到有效监督。

3 湖南省武陵山片区公共服务供给对策

3.1 完善财政体制，引入新供给主体

财权的上移和事权的下放导致中央和地方权责不对等，地方政府承受着较大的财政压力，中央政府应加大财政支农力度。湖南省武陵山片区属于少数民族集聚区域，民族文化深厚，特色产业发展潜力巨大，地方政府可大力培养特色产业，自力更生。除中央拨发的财政经费外，地方政府可自主进行供给。另外，除政府外，还可引入市场、非营利性组织或村民自治组织等供给主体，以政府为主导，让政府从原来公共服务的供给者逐渐转变为购买者和管理者[2]，营造良好的竞争氛围，做好监督工作。引入多元供给主体，一是可以满足村民日益丰富多样的公共服务需求，二是可以在竞争中提高供给质量和供给水平。

3.2 优化供给模式，促进供给平衡

着力健全公共服务供给模式，在供给中摆脱单一的“自上而下”的垂直供给模式，以各县市的实际情况和农民的切身需求为导向，坚决避免“一刀切”式的机械决策方式，真正做到高效高质量供给，尽可能避免资源浪费和建设无意义的形象工程。促进公共服务多元化供给，建立动态供给机制，随需求变化随时调整供给策略，除传统的保障生活生存的基础公共服务外，要更多关注当前农民的其他需求，如公共文化服务，并且要创新活动的形式内容，在不改变其文化内涵的基础上增加吸引力，在为老百姓生活提供便利的同时注重丰富其精神生活。在供给中，各部门要打破分割状态，加强合作联系，利用大数据信息科技，建立资源共享网络，促进上下级纵向沟通和同级不同部门间横向沟通，精准捕捉公共服务需求，促进供给平衡[3]。

3.3 完善公共服务需求表达机制和监督机制，促进精准供给

对于湖南省武陵山片区此类经济欠发达地区，长期以来公共服务存在供需不平衡状况，在资源匮乏的情况下，只有做到公共服务精准供给才能确保有效供给。为了解掌握村民的真正需求，建立完善的需求表达机制是必由之路，保证村民参与表达的权利，逐步培养加强其表达能力，做到基层政府和村民之间良好沟通，双方相互促进。另外，应设置监督部门或村民监督组织，随时跟踪公共服务建设落实情况，调查村民满意度，根据评估调查结果，将意见反馈至主管部门，促进精准供给。

4 结语

公共服务关系到农民生活的方方面面，提高公共服务供给质量对提升农民生活水平、增加其幸福感和满足感有积极意义，对促进“三农”问题的解决具有能动作用，也是推动乡村振兴战略实施的强大动力。当前，湖南省武陵山片区公共服务供给存在总量不足、质量不高等一系列问题，需要从财政政策、供给模式等多方面共同着力改善。

参考文献

[1]张婷，庄海伟.以公共服务推进乡村振兴[J].农业开发与装备，2018（8）：38，45.

[2]张振楠，张秀荣.以农村公共服务为抓手推动乡村振兴研究[J].农业经济，2018（8）：48-49.

[3]邓念国，李颖.迈向精准化：传统公共服务供给双重困境之新解[J].天津行政学院学报，2019（6）：50-59.