用地审批权下放迈出了一大步

聂辉

2018年12月31日，国土资源部发文称，确保2020年永久基本农田不少于15 . 46亿亩。（中新社 图）

农村土地审批权“下放”了！

3与12日，国务院发文下放用地审批权，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的审批权下放到省级人民政府，同时试点在8个省级区域下放永久基本农田转为建设用地的审批权。

本刊记者从多位土地问题专家了解到，用地审批权的下放，主要体现了行政权的下放，给与省级政府土地指标更大的调控空间，提高用地审批效率。永久基本农田和建设用地的土地总量仍按照中央规划执行，并未因审批权下放发生变化。受访专家表示，18亿亩的耕地红线不会受影响。

放权是正确的方向

《决定》提出，用地审批权的下放，是进一步深化“放管服”改革的举措，通过改革土地管理制度，赋予省级人民政府更大用地自主权。

“此次《决定》的出台，是对去年新修订《土地管理法》的具体贯彻落实。”在中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英看来，土地管理法修订之后，中央紧接着会出台一系列的相关政策，推进土地制度的改革和落实，《决定》只是其中之一。

现行《土地管理法》规定，国家实行土地用途管制制度，全国土地的管理和监督工作由国务院自然资源主管部门统一负责。国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。

2019年8月26日，《土地管理法》第三次修订。永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。“永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。”

对于此次《决定》，将北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆8个省级人民政府作为试点。党国英认为，主要解决现行土地政策中用地指标分配不均的问题。永久基本农田转为建设用地的审批权仍属于国务院，目前只是部分地方省级政府试点委托。

另一方面，在用地审批的实际工作中，很多内容都是由地方负责审批。全国各地的用地审批数量巨大，涉及用地审批的规定非常严格，“一亩都要中央批”。而且涉及到用地情况的调查，中央很难事无巨细负责，因此用地审批的很多工作在实际中都交由省级单位负责，现在审批权下放，无疑是正确的方向，以期地方政府拥有更多的用地自主权。

在经济高速发展时期，城市快速扩张，工业化加快，新开工项目数量多、规模大，建设用地和保护耕地的矛盾突出。2006年，为提高建设用地报批质量和效率，国土部门进一步从严土地管理，提高建设用地审查报批要求，严格控制申请占用基本农田项目范围，并要求补划基本农田的措施到位。

中国有着严格的土地制度，将用地审批权集中在中央，逐步控制整个新增建设用地规模的过度扩张，加强了对耕地的保护，也将建设用地供应总量控制在一个比较合理的区间。

但中国社会科学院农村发展研究所研究员王小映告诉本刊记者，地方在推进基础设施建设时，非基本农田的农用地在转变为建设用地过程中，土地审批权限由国务院统一行使，这在程序规范的同时，也导致地方推进基建项目的进度延迟。

很多县市反映，此前，一般情况下用地审批手续等个一年半载是常态，没有审批，项目不能开工，等审批下来后，投资人可能失去了投资动力或者资金情况发生变化。

“主要作用在于缩短审批时间，改善地方招商投资环境，对土地利用格局的影响不大。”王小映认为，用地审批制度属于长远的土地管理制度，需要根据社会发展的现状不断改革。此次将用地审批权下放，也是基于当前经济发展放缓，用地矛盾减弱的社会背景下进行的简政放权，通过审批权力下放，减少审批时间，调动地方政府利用管理土地的积极性。

协调用地刺激经济

目前，我国实行土地利用年度计划管理制度。国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督，测算全国未来3年新增建设用地计划指标控制总规模，编制全国土地利用年度计划（指标），将建设用地指标每年一次性下發到地方。

国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。按照土地管理法规定，非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。在耕地总体资源有限的情况下，用地指标成为经济快速发展地区的紧俏资源。

王小映介绍，以往土地规划计划管理体制下，土地指标分解兼顾了满足发达地区用地需求保障欠发达地区用地权益两方面，是效率与公平目标的权衡。但也存在现实性的问题，发达地区土地指标往往不够用，好的项目无法落地。欠发达地区土地指标用不完、用不好，造成土地浪费。

虽然在规划范围之内，但农用地转为建设用地也一直面临很多障碍。审批程序复杂，审批时间长，造成一些城市农用地转性困难。尤其是在一些城乡建设用地增减挂钩的地方，农用地转为建设用地是有制度保障，但是审批程序比较慢，这使得部分土地难以按时转性，影响了用地工作。

此次试点下放永久基本农田转为建设用地审批权的8个省级区域，主要集中在京津地区、长三角地区和珠三角地区。中国社会科学院农村发展研究所教授于建嵘认为，这些区域经济发展基础好，但区域内的发展并不平衡，用地矛盾也比较集中。于建嵘举例，江苏南部和江苏北部的经济发展水平差距就比较明显，用地需求也不同。

为了协调用地指标，地区之间往往需要腾挪用地指标。找耕地资源丰富的地区进行置换，将区域内的永久基本农田转化为建设用地，获得用地指标。“上海多占一亩耕地用于建设，四川多复垦一亩地。”

用地指标腾挪，需要层层上报，从县、市到省级，再到自然资源部，最后由国务院审批。原有的审批程序复杂，用地指标腾挪会受到很大限制。党国英介绍，将审批权下放到省级政府，给与省级政府省内协调土地指标的自由，省内调节空间增大，可以灵活地协调用地指标。而且省级政府对所属地情况更熟悉，用地更能适应地方实际。

在我国，土地政策的确立和施行一直是长远的问题，在保护耕地的同时，试点土地流转，通过土地政策调整促进经济发展。用地审批权下放，给与省级政府更多的权力，可以实现省内用地指标置换。同时，缩短用地审批的时间，提高投资者的投资信心，增加投资也有利于拉动地方经济发展，同时也增加地方财政收入。

“三条红线”下的自主

当前经济下行压力大，稳投资、稳增长、稳就业的压力尤为突出。王小映认为，压缩审批时间，可以大大提高审批效率，省级政府可以更加灵活协调区域内的建设用地，对疫情过后推进经济增长，带动经济社会全面发展，迅速恢复灾后经济，发挥经济活跃地区的增长潜力等方面，释放出重要的政策信号。

2004年6月14日，国土资源部和国家发改委联合发文，全国暂停审批土地农转非，国防军事、交通等七类用地报国务院审批。（中新社 图）

市县地区有各种开发区、工业园区，用地需求巨大。与此同时，市县级政府在土地出让中获取利益最大，往往会通过招商引资提高财政收入，形成土地财政格局，为了招商引资，市县政府可能會放宽对土地的管制。在用地审批权下放的同时，省级政府必须把守好用地审批的权力。所以此次《决定》堵住了审批权外溢的口子，强调，“各省、自治区、直辖市人民政府不得将承接的用地审批权进一步授权或委托。”

据了解，我国的建设用地实际上并不短缺，但存在“圈地”情况，“事情不大占地很多，稍微一个投资项目动辄就要用几千亩。建设一百个房间的宾馆就要一万亩土地”。党国英认为，用地审批权下放，省级政府按照国家规划，充分协调利用现有土地资源，并不会增加永久基本农田的占用。

随着经济发展由高速度转向高质量，再加上疫情的影响，地方财政将面临很大的困难。于建嵘认为，用地审批权力下放，也为地方增加财政收入打开一个口子。

此前，在规避用地严格审批方面，地方和中央在博弈中斗智斗勇，维系着微妙的平衡。有的地方腾挪有术，甚至在耕地上打起了主意。比如，耕地资源丰富的省份，组织村民上楼，将好的土地用作招商引资，还可以通过和经济发达地区置换土地指标，增加当地的财政收入。再比如，一个县里有一万亩耕地，又在山坡上开垦出了两千亩，县级政府就可以从原来的耕地中拿出两千亩的用地指标出售。

此外，于建嵘也担心，用地审批权的下放将给地方政府项目建设创造条件，将提高地方政府拆村整合土地的积极性。在没有明确土地财权分配问题的情况下，地方拆迁矛盾可能会进一步激化。

试点将永久基本农田变更为建设用地的审批权下放，是继农地入市试点后，国务院再次推出用地审批权下放试点。3月9日，农业农村部办公厅提出，今年要全面推开农村集体产权制度改革试点，实现改革试点省级全覆盖。

于建嵘认为，用地审批权下放，是国家加快农村集体土地入市的体现，有利于加快农村集体用地流转，盘活土地资源。同时，也在实际上放松了对基本农田的保护，为未来的永久基本农田的保护埋下隐患。

“土地审批要以规划为依据，不是随便乱批的。赋予省级政府更大用地自主权并不是说可以超规划批地，而是要以规划为依据。”在王小映看来，《决定》并未涉及土地利用总体规划和用地指标的松绑。“中央划定、层层分解、用途管制”的体系没有改变，三条红线（耕地红线、生态红线、城镇建设开发建设边界红线）已通过规划划定，土地的规划权仍属中央。地方政府审批项目，还必须在相关的国土空间规划、土地年度利用计划和城镇开发边界的约束下进行。因此，不会影响耕地和建设用地的总量，也不会对房地产政策起到太大影响。

如果执法严格，不管国务院亲自审批还是委托省级政府审批，都不会出现太大偏差。但山东农业大学经济管理学院副教授孟光辉也表示，地方政府基于各种扩大建设用地的潜在动机，的确让人有审批扩大化的担心。“18亿亩耕地红线是一道底线，因此必须加以重视。”

（中新社 图）