均等化视角下天津市基层公共文化服务效能评价及提升策略

王元明，杨 楠，王雪丽

(天津商业大学 公共管理学院， 天津 300134)

一、引言

公共文化服务体系的构建是服务型政府的核心内容之一[1]。在公共文化服务体系建设过程中，目标体系和建设路径成为两个最重要的问题，而二者的有效结合则显示为公共文化服务效能[2]。公共文化服务本身所具有的特点是基本性、公益性、均等化和便利性。其中，均等化是核心，公共文化服务的最终目标是让文化普惠到每个人[3]。如何才能实现公共文化服务均等化的基本目标，需要了解其建设过程。服务条件和服务质量的均等化需要公共投入的均等化作为基础保障。目前来说，国外公共文化服务运作主要依赖于外部资源的投入，资金来自于民间捐助和政府部分财政支持，而中国的公共文化服务机构的投入和监管主要是靠政府。从层次上来说，目前“市—区—街镇—村居”是我国大多省市的四级公共文化服务网络组织结构，其中街、镇和村、居综合文化服务中心是最基层的文化服务中心，基层文化组织的服务效能在公共文化的均等化供给方面就我国人口众多的国情来说起着至关重要的作用。

公共文化服务的本质是帮助民众形成积极的价值导向和精神追求，从而实现良好的行为规范，保证社会稳定健康的发展。公共文化服务效率的低下是对公共资源的浪费，同时对于公民精神需求和建设难以形成支撑作用。很多学者探讨了公共文化服务效率的影响因素[4-5]，在此基础上政府部门也在不断探索改进。目前公共文化传播的主体仍然以政府为主，服务于传统文化的推广、居民基本文化需求的满足等。综观目前对于服务效能的评价，主要从体制、主体、体系和绩效评估4个方面展开。首先，体制是公共文化服务效能创新和提升的根本，主要致力于建立政府、市场和公共文化服务机构之间的良性合作[6]。其次，从公共文化服务主体出发寻求提升路径，主要的方式是通过多元化服务主体提升服务效率[7]。第三，评价农村公共文化服务的不均等化问题，主要从投入上的限制和模式的探索两个主要方向展开。张鹏从区域空间、经费和人群的角度分析了我国公共图书馆服务的均等化问题[8]。第四，集中在公共文化服务效能评价指标体系的研究，以指标体系构建的科学性探索为主，微观层面的应用研究较少。其中，蒋建梅将公共文化服务的绩效分为总体指标、供给指标和保障指标三大类[9]；焦德武将社会效益纳入到评价指标体系中[10]。研究对象以图书馆相关的研究居多，同时各地的实践探索占到一定的比例，如上海、杭州等地的实证分析略微优先于理论发展[11-13]。在研究方法中DEA凭借其多投入多产出的评价优势成为这一研究领域的热门方法[14]，但缺乏对环境和随机误差的影响作用的考虑，难以反映各个基层文化中心的实际管理水平。对于公共文化而言，基础设施的建设和文化服务是两个层次的问题，服务均等化作为公共产品的根本目的，其实现的过程也相应地通过两个不同的阶段实现。对于公共文化服务效率影响因素的探讨以公共财政资源投入为主，由于管理水平属于软实力，难以直接定义，因此成为评价的障碍性因素之一[5]。在数字信息快速发展的背景之下，基层文化站传统的运作模式处于一定程度的投入无效状态。因此，除了考虑投入传统的人、财等基础性要素之外，必须重新认识管理要素及环境要素对文化站服务效能的影响作用，从而寻找当前背景下基层文化站的基本发展方向。

近年来，天津市公共文化服务设施建设取得了丰硕的成果。在投入经费方面，天津市公共文化服务免费开放经费已经全部落实，从总量上来说，天津市文化事业的投入总量逐年增长(图1)，但使用效能低仍是普遍存在的问题。

为完善天津市基层综合性文化服务中心建设和服务规范，课题组自2016年至2019年进行4次专项调研。调研结果显示天津市基层文化服务中心存在的问题主要包括：(1)布局基本有，但均等化以行政区域为主，很多公共文化基础设施建设滞后，闲置与供应不足现象共存。(2)街镇综合文化站政府拨款的经费来源较为单一。(3)绩效评价标准化导致了重建设、轻管理的现状。(4)天津市街镇级公共文化服务中心的建设投入普遍不足，且区域之间的差异较大，人均文体财政投入从最低的68元到最高的1 100元，均等化水平不高。(5)从人口密度上来说，最大的街镇平均服务人口13万人，最小的2.89万人，同时各区的占地面积差异较大，在周边涉农区域中，群众大多限于文化站的距离因素和文化资源的价值考虑而减少对公共文化的参与。对于均等化的公共文化目标，仍然缺乏明确的路径监控。为进一步了解天津市基层公共文化机构存在的建设和管理问题，本文在前人研究的基础上，以天津市基层公共文化服务中心为对象，构建两阶段效率模型，通过问卷调查和数据统计，对各区街镇级公共文化服务中心的建设和服务效能进行评价，为提升公共文化投入绩效提供支持。

二、研究方法

(一)理论基础

公共文化作为公共物品，同时是典型的公共财政支撑下的供给，其治理路径需要符合财政治理规律。财政均等化制度的考量标准主要有两种：一是基于财政投入，以某项服务的财政支出的全国或者其他区域的平均水平作为衡量标准；二是以绩效为考量标准。绩效导向下的衡量包括3个方面：一是以最低投入期望得到更高产出的产出评价，通常通过效率表现；二是结果评价，通常通过效果表现，即通过公共服务所达到的目的——投入产出的结果最大化；三是过程评价，主要是指实现效率和效果的方式[15]。以投入反映的财政均等化可以体现地方政府对某项基本公共服务均等化的重视程度，但无法反映效果。因此，以绩效为标准的指标相对而言可以较好地反映公共服务绩效。本文根据Salvatore的公共财政支出理论和我国学者对公共文化服务效能的界定[16]，将公共文化服务效能的实现分为两个层次，即建设效率和服务效能。其中，建设效率以固定资产和资金的投入衡量资源建设效率产出，而服务效能则是建立在通过第一阶段的建设效率实现的服务人数考量，三者之间的关系如图2所示。因此，公共文化服务的均等化目标是通过规划投入—基层建设—服务效能这样的路径实现的，这一路径也为基层公共文化建设和服务以及宏观的公共文化评价提供了关联性参考。

具体而言，公共文化服务效能的实现是以公共文化的建设效率为基础的，也就是说公共文化的投入通过建设效率和服务效能两个阶段实现，本文基于此构建了公共文化服务效能两阶段评价模型，如图3所示。通过两个阶段的过程评价，避免了实践中以建设代替效能的弊端，同时为提升公共文化服务效能的策略奠定过程依据。

(二)三阶段DEA模型理论

从产生的角度来看，公共文化是具有地理属性的公共物品供给，在公共财政支撑方面，区域的经济发展同样对其具有重要的影响。公共文化的考量标准是普通老百姓对文化服务、活动的现实需求和可及性、参与性，因而公共文化设施的布局以及人口密度均对其发展具有明显的影响。因此，本文将各个区作为基本的决策单元，同时鉴于外在的环境要素对其供给效率的影响，故而采用DEA三阶段模型进行评价。

(1)第一阶段：传统DEA模型分析初始效率

1978年由著名的运筹学家Charnes等首先提出数据包络分析(Data Envelopment analysis,简称DEA模型)方法[17]，用于评价相同部门间的相对有效性。在第一阶段，对于任一决策单元(DMU)，我们使用原始投入产出数据进行初始效率评价，用以下模型表示：

(1)

其中：j=1,2，…，n表示决策单元序号，X、Y分别是投入、产出向量。

(2)第二阶段：似SFA回归

Fried认为，决策单元的绩效受到管理无效率(managerial inefficiencies)、环境因素(environmental effects)和统计噪声(statistical noise)的影响[18]。借助于SFA回归剔除环境因素和随机因素对效率测度的影响，以便将所有决策单元调整至相同的外部环境中。在SFA回归中，第一阶段的松弛变量对环境变量和混合误差项进行回归。SFA回归函数为：

Sni=f(Zi;βn)+νni+μni;i=1,2,…,I;n=1,2,…,N

(2)

(3)

SFA分离环境因素之后，对投入变量进行调整，调整公式如下：

(4)

(3)第三阶段：调整后的投入产出变量的DEA效率分析

运用调整后的投入产出变量再次测算各决策单元的效率，此时的效率已经剔除环境因素和随机因素的影响，将调整后的投入变量结合原有的产出变量再次进行效率分析。

三、指标体系与数据收集

根据前文所述均等化目标下的公共服务效能实现路径分析，本文将整个路径分为两个阶段，对天津市各个区街镇文化服务中心的服务效能进行分析。

(一)投入变量的选取

根据系统性和科学性的原则，结合《天津市基本公共文化服务实施标准评估验收标准》，主要从人、财和物3个方面来提取投入产出指标。在人员方面，以专职和兼职工作人员为主；文化服务中心年均文化活动经费作为中心的财务投入指标；文化服务中心设施指标主要包括中心场地面积和设施数量，本文以街镇综合文化服务中心的建筑面积、室外活动面积及橱窗展示等设施的面积总数作为场地的投入变量。

(二)产出变量的选取

针对产出变量，目前的街镇综合文化服务中心的主要产出以活动形式作为产出形式，因此建设效率的产出指标以活动及图书供给量为主，包括群众文艺活动，电影、戏曲等活动。而活动的供给有效性需要通过群众真正的参与来检验，因此管理效率中的产出指标主要包括活动的参与或者服务人数，但广场舞等自发活动人数目前没有统计在内。

(三)环境变量的选取

环境变量是指影响决策单元的生产效率但决策单元本身无法控制的因素。基层文化服务部门的服务水平主要受到本区的经济发展水平的影响，根据系统论的观点，经济的发展决定了区域的文化发展水平，因此本文首先选择以区GDP值反映该区的经济环境；其次，选择人口密度反映服务对象的分布特征；第三，选择区域的文体财政支出反映区域政府对于文化中心事务的政策支持[20]。在管理水平评价阶段，由于投入为该区域既定的公共文化产出，相对服务范围而言，一般来说可支配收入以及文化支出具有正相关关系，且具有明显的区域性差异[21]，因此在管理水平评价阶段，主要考虑的环境影响因素为人口密度和人口可支配收入。

综上，制定出公共文化服务两阶段效率评价投入-产出指标体系，如表1所示。

表1 公共文化服务两阶段效率评价投入-产出指标体系

四、天津市基层文化综合服务中心服务效能评价与分析

基于初始数据整理，分析天津市16个行政区的街镇文化综合服务中心的服务效率。由于各个区包含的街镇数量不等，而本文主要比较区之间的服务效率评价，因此在处理每个指标时，取每个区的街镇平均水平作为该区的指标数据。

(一)投入-产出阶段效率评价

借由DEAP 2.0和FRONTIER 4.1软件对天津市16个行政区街镇级文化服务中心的技术效率和规模报酬状况进行分析，在SFA阶段，根据显著性水平，计算环境因素对投入要素的影响结果，如表2所示。

表2 投入-产出的SFA结果

由表2可知：(1)除人口密度之外，其他两个环境要素对3个投入要素均具有明显的作用，因此有必要进行环境要素的分离。这表明目前来说天津市街镇公共文化服务中心的建设阶段投入并未充分考虑各街镇人口密度这一因素。(2)公共文化事业的财政回归系数是负值，说明这一环境变量的增加可以减少面积和人员这两项投入变量的松弛变量，从而减少现有这两项资源的浪费。因此，现阶段应当扩大基层文化站的建筑面积并继续增加人力资源投入，从而提升基层文化站的基本运行效率。

剔除环境因素的影响之后，第一阶段的街镇公共文化服务效率评价结果如表3所示。

表3 第一阶段的街镇公共文化服务效率评价结果

续表(表3)

从环境因素剔除前后对比结果可以看出，在整体的技术效率中规模是相对起主导作用的因素：

(1)HP区、HX区、BH区均处于效率前沿，其技术效率和规模效益均为1，它们也正是近年来天津市内先后成为公共文化服务体系示范区或者示范项目的几个区，说明这几个区在公共文化创建过程中基本形成了良性的投资建设循环，在已有的文化资源基础上，政策的扶持起到了正向的促进作用。

(2)规模效率分析。DL区、WQ区、BD区和JN区4个区的规模效率从递减变为递增，说明这些区的环境因素限制了规模扩张效率。JH区、XQ区、WQ区和HQ区呈规模效益递减的趋势，主要是由于这几个区在实际工作中对公共文化资源的整合能力不足，因此这些区应当在资源整合和资源更新方面进一步提升。

(3)综合技术效率变化情况。剔除环境要素影响后天津市街镇文化中心的技术效率有了一定幅度的提升，说明在不考虑环境变量影响的情况下总体技术效率偏低。技术效率下降的区有HD区、NK区、HQ区、BD区和JH区，表明这些区的技术效率依赖于其较好的环境因素。BC区的综合效率从0.462提升到了0.948，原有的评价方法低估了其技术效率，这说明其管理技能较高。技术效率和规模效率变化如图4所示。

(二)产出-效能阶段评价

同样借由DEAP 2.0和FRONTIER 4.1软件对天津市16个行政区街镇级文化服务中心的服务效能进行技术效率和规模报酬状况分析，评价结果如表4所示。由表4可知，在效能阶段，根据显著性水平，环境要素中可支配收入和人口密度对活动和培训数量的影响总体上并不显著，因此可以直接分析服务效能，无需考虑环境要素的影响。这也说明在已有的文化资源基础上，管理水平对服务效能的影响要大于环境因素对其的间接作用，当前情况下，各基层文化服务站应当着重于如何通过管理手段的创新来获取更高的服务效能。

表4 产出-效能阶段SFA结果

天津市各区街镇文化服务中心的第二阶段效能评价结果如表5所示。

表5 天津市16区街镇文化中心产出-效能评价

由表5可以看出:

(1)总体而言，天津市街镇文化中心的平均技术效率为0.488，表明天津市16个区的街镇级文化中心的整体管理水平有待进一步提高。

(2)几乎所有的决策单元DMU总体上呈规模报酬递增的趋势，表明各类文化活动和培训等文化产品在群众参与导向下，目前的供给效率偏低；可以继续扩大文化产品的供给规模，提升群众的可参与性，从而实现均等化目标。

(3)其中，HQ区、WQ区、BD区、NH区和JH区由于规模效率的严重低下导致总体的管理效率偏低。这说明在群众参与导向下，这些区的文化产品的供给空间非常大。

五、两阶段效率组合下的提升路径与策略

综合考虑两阶段效率值的差异，本部分通过四象限图探索两阶段之间的对应关系，4个象限分别表示“高效率-高效能”“高效率-低效能”“低效率-低效能”和“低效率-高效能”，即基于不同的效率组合提出4种对应的提升策略。将剔除环境因素影响后的各个区的建设阶段的技术效率划分为高低两极，基于均等化的前提，本文取各个效率值的均值为中心值，作为横轴；对于第二阶段的公共文化效能水平作同样处理，作为纵轴。序号1—16同前文代替不同区域，结果如图5所示。

(一)巩固提升

第Ⅰ象限为双高型区域，应当在现有的投入和管理水平基础上，维持其效率、效能持续增长的良性循环状态。该范围内的行政区中大多为公共文化服务体系示范区，说明在既有的文化资源和公共文化管理水平的基础上，政策支持对其进一步发展起到了促进作用。这表明示范区建设工程基本形成了良性循环的局面，如BH区的需求证询机制实现了“订单式”公共文化供给。JZ区的建设效率存在提升空间，对比3种投入要素，其人员投入为全市最低水平。在既定的资源投入水平条件下，人才的保障成为该区域继续保持良性循环的软实力要素。该象限区域提升效能的策略主要在于全面打造高水平公共文化服务队伍，通过人才对于资源的充分利用和各种文化的高效供给实现效能提升。(1)组织管理队伍。一是完成区文化管理部门空缺编制招录；二是完善管理人员绩效考评体系，加大对文化管理岗位人员综合性培训力度，提高各层次管理人员现代公共文化服务的知识体系、专业能力、管理能力和思想意识水平；三是加强同国内外公共文化服务较为发达的地区的交流学习，借鉴国内外先进管理经验和发展模式，提升文化管理人员的水平。(2)文化工作队伍。一是提高街镇、村委会、居委会对公共文化的重视程度，依据实际情况设置专职文化干部岗位；二是在现行薪酬标准体系下，加强个人绩效考核，给予适当的补贴和奖励，提高工作人员的责任意识和服务积极性；三是建立基层文化工作者交流机制，依据街道和社区人口规模和服务范围合理增加人员编制。(3)文化志愿者队伍。一是规范志愿者队伍信息统计工作；二是完善招募制度，拓展招募渠道和志愿者服务方向；三是搭建志愿者信息平台对过程管理和培训进行有效对接，同时引入社会资金拓宽志愿者服务的经费来源。(4)外部专家队伍。一是设立专家咨询团队，对区域公共文化服务体系建设情况进行诊断；二是选择合格的第三方机构，开展区域内公共文化服务运行情况的过程监控，及时发现各项文化服务工作中的问题，协助管理部门明确工作重点和建设方向。

(二)单向提升

图5包括Ⅱ→Ⅰ和Ⅳ→Ⅰ两部分区域的提升需求，这两部分区域的特点是在第一阶段的建设和第二阶段的服务提升阶段存在一高一低的情况，因此该区域的基层文化服务中心提升策略为单向提升。

第Ⅱ象限为建设效率较低区域，以建设效率的提升作为当前主要的导向。从图5可以看出，HD和HX这两个区的效率低于平均水平，根据第一阶段效率分析可知，这主要是由于规模投入不足所致。该区域的提升策略是提升公共文化建设的投入要素：(1)进一步提高财政投入水平，逐步起到相应的宏观导向作用，同时寻求更加合理、科学的财政支出途径，包括积极引入社会力量实现多元化投资主体。(2)拓展公共文化设施规模。一是按照“新建+整合”并行推进的工作思路，挖掘历史文化遗迹、潜在的可利用的文化场馆，尽快增加区域各级场馆面积；二是采用租赁或购置等方式，利用企事业单位、公共机构闲置办公用房等建设文化活动中心、书香驿站、文体广场、群众戏台等街道公共文化场馆；三是鼓励和引导企业、社会组织参与街道公共文化场馆建设。(3)完善社会捐赠制度和管理办法，引导社区居民发扬公共精神，推动街道、社区公共文化服务共建共享。

第Ⅳ象限的NK和HB两个区在效能阶段略低于平均水平，因此效能作为它们当前主要的提升导向。根据第二阶段效能分析结果可知，主要原因在于服务范围覆盖面有待进一步提升，根据目前的人口密度，其覆盖范围为5%左右，处于较低水平。但这两个区在基础设施建设和人员要素投入方面较为领先，因而其主要的提升策略导向在于效能的提升：(1)不断加强基层文化服务产品的开发与供给形式。一是增加基层公共文化产品的数量；二是建立信息化管理平台，发挥数字化服务方式的优势，实现地理要素层面的公共文化服务均等化水平[22]。(2)建立良好的需求导入和培育机制。整合大文化资源，真正实现公众从公共文化服务中受益，而不仅仅局限于简单的考核指标，如演出场次等；同时，加强对公众的文化审美的引导和培育，形成良好的文化消费习惯。(3)重视区域人口教育水平的动态变化及公共文化的差异化需求，突破标准化公共文化供给模式，对接更高的公共文化服务水平，从而实现服务人群的持续增长。(4)创新公共文化场馆功能，进一步挖掘基层文化服务中心的服务功能，如服务中小学生的课后阅读。(5)有效提升错时开放效能。针对服务对象场馆使用需求和特点，加强服务团队和志愿者服务建设以满足不同人群的错时开放需求。(6)需要进一步考虑人口密度和地理特征来布局和建设，同时吸纳公共文化的地域空间特征，真正实现群众参与，建立区域特色的文化空间。

(三)渐进式提升

根据前文分析，效能的提升需要基于一定的基础设施建设，因此处于第三象限的区域，应当逐步提升公共文化基础设施的建设水平，加大投入；同时在有限的空间资源约束下，探索内涵式管理模式，逐步提升区域公共文化建设和管理效能。因此，本文建议HQ区、NH区、BD区以及JH区等在基层公共文化服务建设投入上实现增长，进而过渡到服务效能的提升的渐进式策略。主要的提升策略导向是在普惠性基础上打造文化品牌，带动区域文化均等化发展：(1)提高公共文化各项投入水平，建立不同形式的公共文化建设资金补助和监控机制，保证公共文化的经费投入有效性。(2)建设公共文化数字化共享工程。目前，天津市的所有区域手机终端使用数量远远大于电脑等设备，因此建立数字化的公共文化资源具有可行性，是弥补空间短板的有效措施。(3)通过区域文化品牌建设带动区域文化发展。树立精品意识，组织区属各级文化团体，联合国家级和市级文化团体，充分挖掘本地丰富的历史、文化、曲艺等各类资源，创建公共文化品牌。(4)完善公益性演出补贴制度。通过供需双方的不同形式补贴，提供更多优惠或低价演出。建立普惠型的群众文化活动、文化志愿者表彰制度和荣誉体系，调动群众参与公共文化服务的积极性。

(四)突破式提升

在第Ⅲ象限中，个别区域的单项效率接近均值，如WQ区、XQ区和DL区的基础设施条件要明显好于Ⅲ象限的其他区，而且处于市区周边，相对于市内其他区的文化资源整合具有一定的地理优势，同时其经济环境指标较高，说明它们的经济发展水平较高，具备公共文化投入增长的时间优势，可以实现效率、效能的双增长，因此应选择在提升基础设施建设的同时保证效能水平的突破式提升策略。针对该类型区域，本文建议在实现基层公共文化投入水平增长的同时，挖掘管理水平，实现公共文化产品的有效供给，从而提升公共文化服务效能。主要的提升策略导向包括：(1)进一步加强组织领导。定期组织领导小组工作会，加强各部门协同联动。完善督办机制，对各成员单位的建设进展情况对标考核指标体系进行定期督办，并将重点放在街道、社区两级。(2)提升专业人才和专业资源的利用率。一是强化通过人才培育实现“种文化”。对比人员、经费和场地几项投入要素，发现其主要的限制在于地域较广，专业文化队伍数量和素养不足。需要加强对基层工作人员和群众的文化建设思路培育，实现“送文化”到“种文化”的转变。二是充分利用大数据精准对接文化需求。目前公共文化资源闲置浪费的原因之一是缺乏对需求的把握，积极探索信息化手段来精准对接公共文化需求是提升公共文化服务效能的当务之急。(3)挖掘区域文化特色。通过建设区域代表性公共文化服务成果来提升公众对公共文化的参与积极性并增强文化自信，实现弯道超车。(4)推进文旅融合。通过建设文创产业园实现文化企业的聚集，引导和支持各类文化企业开发公共文化产品和服务，拓展文化消费市场，实现文化事业和文化相关产业的大融合、大发展。

六、结语

本文借助三阶段DEA模型，将公共文化财政投入绩效水平的实现细化为建设和管理两个阶段。研究结果表明：(1)环境因素和随机因素的确对街镇文化服务中心的投入产出效率有一定的影响作用，因此剔除环境要素后对于区域公共文化服务效率效能的评价更为客观。(2)从均等化目标来看，目前各区域的基层公共文化重建设、轻服务的现象较为普遍。(3)各个区之间的两阶段效率差异较大，均等化程度不高。结合各个区域的两阶段效率特征，本文建立了效率组合象限，根据不同的象限特征，对应提出该区域内的主体在基层公共文化服务效能提升方面的路径和策略，包括加强巩固、单向提升、渐进式提升和突破式提升4种类型。基本公共文化服务应当在发挥其兜底作用的前提下，不断增强政府和市场多主体在公共文化资源均衡配置方面的调节作用，结合服务对象需求的新趋势和特征，从供给内容、供给模式方面不断完善公共文化均等化建设水平。