刑事程序分流的演进与发展——基于两岸比较之视角

郭天武，卢诗谣

(中山大学法学院，广东广州510275)

一、问题的提出

两岸刑事诉讼虽都根植于职权主义的诉讼传统，但自20世纪90年代开始不断通过制度变革向当事人主义的诉讼模式靠近。大陆自1996年刑事诉讼法修改以来，试图通过强化被告人权利、强调法官中立地位、重视被害人权利等制度设计，弱化诉讼程序的强职权主义色彩。我国台湾地区则于1999年通过“司法改革会议”确立了“改良式当事人进行主义”的改革方向。然而，“刑事诉讼是一套有着严密的逻辑自洽的程序系统”[1]，任何部分的变动都将对整体的程序设计产生影响，相应的配套机制也有必要作出适应或改变。当事人主义色彩的增强，必然要求司法配套机制予以配合，因此刑事程序的分流伴随着上述重大改革的调整而兴起。

当然，除了诉讼模式的调整，案件数量也是影响诉讼程序分流的关键性因素。20世纪八九十年代大陆社会进入转型期，矛盾冲突激增导致法院一审刑事案件的收案量由1987年的299 720件增长至1997年的436 894件，案件总量增加了45.8%。[2]案件数量激增的同时，司法资源的投入却无明显的增加，如无法进行有效分流，司法负荷将不堪承受。同样，在海峡对岸的我国台湾地区，也正面临着积案严重的司法困境。据有关数据显示，1998年我国台湾地区“地方法院”刑事案件中法官平均终结一件案件所需时间为92.72日，较1989年的48.04日增加了44.68日。但在办案周期延长的同时，办案的效率却没有大幅度提高，平均每位法官每月办结件数为65.23件，较1989年的64.96件仅增加了0.27件。[3]可见，当时我国台湾地区的司法系统也有减轻办案负担的迫切需求。

综上所述，两岸刑事司法系统因相似的背景继而开启了诉讼程序分流的探索。在20多年后的今天，伴随着中共十八届四中全会提出的“以审判为中心”和“认罪认罚从宽制度”的改革，大陆刑事诉讼程序分流以更为宏大的布局再次进入学者们的研究视野。与此同时，2016年我国台湾地区宣布重启新一轮的司法改革，与“金字塔型诉讼架构”相配套的分流机制同样将作为改革的重要内容之一进行更为深入的讨论和调整。鉴于此，对两岸在刑事诉讼程序分流方面的发展现状进行比较和研究具有重要的理论和实践意义。在刑事程序分流的发展历程中，两岸历经了怎样的调整与演变？在具体的改革路径、实际成效等方面存在哪些异同？大陆如何在比较借鉴台湾的经验及教训的基础上开启诉讼程序分流的新探索？这些都是本文要阐述和期望解决的问题。

二、大陆刑事程序分流改革的动态调整

大陆刑事诉讼程序受苏联的法律渊源与中央集权体制的影响，一直带有强烈的职权主义色彩。在相当长的一段时间内，大陆刑事诉讼立法场域仍然固守一元化的诉讼形态及国家本位型的程序模式。然而，面对爆炸式增长的案件基数与制度革新的固有需求，繁简分流的诉讼制度改革迫在眉睫。在充分认识程序分流对优化司法资源配置及制度设计的重要意义后，大陆刑事司法领域通过三次刑事诉讼法修订以及司法改革的强大助力，推动刑事程序分流的动态调整。

(一)起步阶段：散落的程序设计(1996-2012年)

由于特殊的历史背景以及立法环境的制约，1996年以前大陆刑事司法领域虽确有个别制度在一定程度上体现了分流的内涵，如免于起诉制度、刑事调解等，但整体上缺乏对程序分流的系统部署。直至1996年，为弥合1979年颁布的首部刑事诉讼法在立法与实践中形成的诸多问题，以及适应社会主义法制建设的需要，刑事诉讼法进行了全面的修改[4]，并结合前期的分流实践对程序分流开启了相应的制度设计。

1.重新构建起诉裁量机制。审查起诉阶段既是诉讼活动往前推进的重要节点，也是繁简分流的分流点。纵观各国和地区，起诉阶段分流的设置都是以起诉便宜主义为基础，赋予检察官用案件分流的形式作出裁量的方式运行的。[5]实际上，1979年《刑事诉讼法》曾施行过免于起诉制度，是对起诉便宜主义的最初探索。但这一制度因与控审分离、权利保障等刑事诉讼的基本原则相背离而予以废除。在此基础上，为了完善起诉裁量机制的构建，大陆在1996年修改刑事诉讼法时，通过增订酌定不起诉制度实现了起诉便宜主义的制度化发展，虽然因司法理念的冲突、立法模糊、程序繁琐等多种因素限制了酌定不起诉的适用率，但不可否认这一制度的设立真正实现了向起诉便宜主义发展的重要转折。

2.增设简易程序。在1996年刑事诉讼法修改之前，大陆刑事审判程序从立法上并无区分繁简之说。1996年修订刑事诉讼法之时，学者们预见到伴随着修法，大规模地吸收对抗制因素可能会导致程序的繁杂化和诉讼延迟[6]，由此增设了简易程序，并对简易程序的适用条件、审判组织、审理程序等作出了原则性的规定，之后通过出台若干司法解释不断细化和明确简易程序的适用。刑事简易程序的设立通过庭审简化的方式实现案件的繁简分流，同时成为突破庭审程序单一化的重要里程碑。

3.开启普通程序简化审的探索。不可否认，刑事简易程序在一定程度上使得部分轻微刑事案件审理的诉讼效率有所提高，但由于其适用条件、内容架构的局限，自设立以来其适用比例并没有达到预期目标，刑事案件的数量依然居高不下。[7]据统计，“从1980年至1995年，全国法院受理的一审刑事案件从19.7万件增至49.6万件。”[8]鉴于此，2003年《关于适用普通程序审理“被告人认罪案件”的若干意见》正式确立了“普通程序简化审”制度，并将其推向司法实践，用于处理司法实践中部分无法适用简易程序的认罪案件。(1)我国台湾地区对于以普通程序审理的案件并没有简化分流的立法实践。虽其从实质上并没有跳脱出普通程序的制度设计，但已充分显示大陆刑事程序开始呈现多元化发展的趋势，这也为后来的普通程序案件适用认罪认罚从宽制度简化审理奠定了适用的基础。

上文仅挑选了立法及影响较为深远的改革内容进行相应的归纳总结。应当说，这一阶段无论是在司法解释层面还是司法实践层面，都在不同程度上进行了多样化的制度探索，例如人民检察院快速办理轻微刑事案件工作的机制、认罪轻案办理程序等。这虽充分说明了大陆于20世纪末21世纪初在程序分流探索上的活跃表现，但发展的总体情况仍属于散落的制度设计，仍未形成体系化、制度化的指导思想和制度遵循。

(二)全面发展：充实制度框架(2012-2016年)

经过起步阶段立法和实践的探索，大陆刑事程序分流改革取得长足发展的同时仍暴露出一些问题，例如刑事简易程序适用情况不理想、部分实践超出法律规定、制度架构稍显单薄等。故而这一阶段的改革重点为充实已有的制度设计。

1.填充起诉便宜主义的制度空间。1996年修改刑事诉讼法时，为了避免因免于起诉适用过滥而造成的负面影响，检察机关在贯彻修改后的刑事诉讼法时，对酌定不起诉的适用程序作了严格限定[9]，导致酌定不起诉在司法实践中的适用率并不高。因此，为了扩大起诉裁量权行使的空间，充实起诉便宜主义的制度框架，在2012年修订刑事诉讼法时，确立了附条件不起诉制度。考虑到滥用附条件不起诉可能引发的社会负面效应，此次修法仅针对部分符合条件的未成年人案件实行附条件不起诉。由于附条件不起诉与酌定不起诉的适用范围存在部分重合，其虽拓宽了大陆刑事司法中审查起诉阶段分流的制度空间，但发挥的实际效能却十分有限。另外，由于适用附条件不起诉的限制条件较多，无论是从立法还是司法的角度而言，检察官在这一制度上的自由裁量空间仍较小。

2.优化简易程序的内容。刑事简易程序自1996年设立以来，就存在适用率不理想、被告人权利保障不足、控诉职能缺位等问题。因此，2012年修改的刑事诉讼法就进一步扩大了简易程序适用的案件范围及条件，将过去限于可能判处三年有期徒刑以下刑罚的案件扩展至基层人民法院管辖的且符合相应法定情形的案件，并对审判组织、审判期限、被告人程序选择权等方面作了更为细化的规定，充分显示了大陆在程序分流的设计上开始注重细节的把握。

(三)宏观把握：整体制度的动态调整(2016年至今)

由散落的制度设计到充实制度设计，大陆的刑事司法系统认识到仅限于某一制度的小修小补已不能满足司法实践的现实需要，只有在“系统性改造刑事诉讼运行机制的基础上合理配置司法资源，才能实现案件处理的高效、迅速”[10]。因此，这一阶段刑事程序分流的制度设计着重在宏观运行机制的调整和构建。

1.认罪认罚从宽的宏观站位。为进一步完善刑事诉讼程序、合理配置司法资源，经全国人民代表大会常务委员会审议决定，大陆刑事司法系统于2016年开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作。认罪认罚从宽制度的探索，对于程序分流制度的构建具有里程碑式的意义，以此标志着大陆刑事程序分流的改革由微观设计向宏观部署方向推进。认罪认罚从宽制度不仅是单纯为实现程序分流与提高诉讼效率的司法改革措施，从政治层面考虑更是社会治理水平和治理能力现代化在司法方面的重要体现。[11]171

其一，认罪认罚从宽原则上可以适用于所有的刑事案件，由此为所有进入刑事诉讼程序的被追诉人提供了平等的程序选择的权利。其二，多元化诉讼程序的嵌入。认罪认罚从来都不是单一的制度设计，其以“认罪”为核心，速裁程序、简易程序和普通程序都是这一制度框架中的内容。其三，认罪认罚不只是某一诉讼阶段的程序设计，而是贯穿刑事诉讼全过程的宏观机制。根据侦查、起诉、审判阶段的诉讼目标、本质属性，辅之相应的分流机制，从而发挥诉讼程序多样化、制度运行精细化的优势，实现程序分流的动态调整，降低诉讼过程中不必要的效果减损，进而谋求司法资源配置效果最大化。认罪认罚从宽制度的设立，标志着大陆刑事司法体系的程序分流进入新的历史阶段。相较于分流制刑事诉讼改革而言，其涉猎的范围更广、配套措施更全、改革的幅度更大。

2.明确简案快审的诉讼体系。在认罪认罚从宽制度的改革背景下，为进一步丰富多元化的诉讼体系，提高审理刑事案件的质量与效率，在总结2014年开启的刑事速裁程序试点工作的基础上，大陆于2018年刑事诉讼法修订时正式确立了速裁程序机制。由此，在审判程序阶段形成了普通程序、简易程序、速裁程序多元一体的庭审程序分流机制。然而稍显遗憾的是，从目前速裁程序的立法内容来看，其仍未跳脱出简易程序的设计思路而形成独立的制度品格，还存在审前程序的挖掘不足、制度设计的层次化不够、配套保障体系化不全等问题。[12]

3.落实繁案精审的重要目标。程序分流除了实现简案快审的效果外，其终极目标是为了达到“繁案精审”。庭审虚化一直是大陆刑事司法实践中长期存在的问题，十八届四中全会提出的“推进以审判为中心的诉讼制度改革”被认为是落实“繁案精审”目标的重要着力点。在重视控辩对抗、及时整理争点、完善证据规则等庭审内容的同时，以审判为中心将改革的张力延伸至独立行使审判权、提高司法人员专业素养、完善当事人权利保障等方面，全方位地保障制度的有效运行。虽然2018年刑事诉讼法修订没有将以审判为中心写入其中，但笔者认为作为程序分流的重要环节，繁案精审一定是程序分流制度的终极目标。

三、我国台湾地区刑事程序分流的进阶式发展

20世纪末，针对当时存在的刑事司法困境，我国“台湾地区司法机构”于1999年召集理论和实务界的学者和专家召开“司法改革会议”，着手对刑事司法领域进行深入改革。其中，期望重点解决的问题之一即诉讼制度设计不符合经济效益，造成司法资源耗损的现实困境。[13]之后以此为起点，我国台湾地区刑事诉讼程序的分流机制改革大致历经了三个阶段的演变，如今仍在持续。

(一)第一阶段：减轻负担——构建程序分流基本架构

建立相应的分流制改革是这一阶段司法改革的核心问题。总的来说，这一阶段通过制度的增设以及程序的扩大适用，奠定了我国台湾地区现行刑事程序分流的基本框架。

1.增订缓起诉制度。为适应当时我国台湾地区“改良式当事人进行主义”的改革，进一步扩大案件分流的制度空间，促使司法机关将更多的司法资源投入到重大复杂的案件当中[14]，2002年我国台湾地区在参照日本的起诉犹豫制度及德国暂缓起诉制度的基础上增设了缓起诉制度。该制度规定检察官针对死刑、无期徒刑或最轻本刑三年以上有期徒刑以外之罪，经参酌“刑法”五十七条所列事项及公共利益者后，作出缓起诉处分。[15]不可否认，缓起诉制度确实在一定程度上对减轻审判压力起到了积极的作用。但是，由于“节约司法资源”起初被认为是缓起诉制度设计的首要目的，从而出现了检察机关为急于“脱手”而滥用缓起诉或附带处分不适当的情形，导致缓起诉的警示效果大打折扣。

2.扩大适用简易判决处刑。与大陆相比，我国台湾地区对于刑事简易程序的探索起步相对较早，实质上在1976年以前，我国台湾地区就已设置刑事简易程序。之后，此项制度通过历次“刑事诉讼法”的修订，直至2003年其适用条件、适用范围仍在不断变化。从启动条件看，由最初只能由检察官启动，演变为可由法院自行变更适用；从科刑范围来说，由原来以拘役或罚金为限扩至宣告缓刑、得易科罚金之有期徒刑及拘役或罚金。此制度因省略审判程序，可直接判决处刑，在案件分流方面的确发挥了巨大作用。但其分流的代价是以牺牲被告人的听审权、答辩权等权利为交换筹码，且简易判决处刑并不需要以被告人同意为前提，因此我国台湾地区刑事简易程序一度被认为是“为牺牲被告权益以减轻司法负担而通往有罪判决的高速公路”[16]196。

3.增订简式审判程序。实践证明，普通程序与简易判决处刑程序的划分仍无法满足司法实践的需要。故2003年我国台湾地区的刑事司法又从简易程序中分离出一个程序，即简式审判程序。此次简式审判程序的修订主要是通过简化审判程序加快诉讼进程。简式审判是除被告所犯为死刑、无期徒刑、最轻本刑为三年以上有期徒刑之罪或“高等法院”管辖的第一审案件外，因被告人就被诉事实认罪且案情已臻明确，审判长在听取当事人、辩护人等的意见后，决定以简化庭审步骤的方式进行审理的一种简易程序。与简易判决处刑不同的是，简式审判程序只能由法院裁定启动，主要是通过省略证据调查程序，简言之就是“不完全受用严格证明法则之约束”[16]211，简化交叉诘问程序、判决书制作等配套措施，加快案件审理的进程。

4.引进认罪协商程序。尽管上述程序为案件分流提供了良好的基础，但我国台湾地区观美国辩诉交易制度在繁简分流方面发挥的巨大效应，为了将更多司法资源集中于审理复杂案件并构建当事人主义的诉讼环境，经过学界和实务界的激烈博弈，2004年针对当事人认罪且非重罪的案件，通过修订“刑事诉讼法”，增定认罪量刑协商程序。(2)认罪协商是指案件经检察官向法院起诉或声请简易判决处刑后，只要起诉或声请简易判决处刑的法定刑不是死刑、无期徒刑、最轻本刑三年以上有期徒刑的案件，也不是由“高等法院”管辖的第一审案件，在法院辩论终结或简易判决处刑前，检察官和被告可以就被告愿意接受的刑度或愿意接受缓刑的宣告等事项进行协商，经双方达成合意，而且被告也认罪，就由检察官声请法院依协商合意内容来判决。参见：王兆鹏，张明伟，李荣耕.“刑事诉讼法”:下[M].台北：新学林出版社，2013：120-145.法官在讯问被告及进行权利告知后，将直接按照被告同意的刑期及其合意内容进行协商判决，且原则上经认罪协商判决的案件不得上诉。由此，我国台湾地区刑事司法的程序分流机制基本形成。然而制度的移植在后期的运行过程中依然出现了“水土不服”的情况，由于制度设计的固有缺陷以及权利保障的不足，在司法实践中适用率较低，大大偏离了实际预期的效果。

(二)第二阶段：明确方向——启动分流制刑事诉讼改革

如果说我国台湾地区刑事诉讼程序分流的第一阶段只是完成了程序分流机制整体框架的构建，那么第二阶段应当起着“以点连线”的作用，对刑事诉讼分流的联动效果有极大的促进意义。虽然我国台湾地区司法系统为减轻案件负担所推行的缓起诉、简式程序、简易处刑等制度取得了一定成效，但自2004年至2011年7月，检察官在侦查中以缓起诉及职权处分终结，阻绝有犯罪嫌疑的案件进入法院的比例仅为16%～20%；而针对法院受理检察官起诉的案件，依通常诉讼程序审结的比例约47%～58%。[17]可见，法庭审理案件的负担仍较重，程序分流的缓解效果也十分有限。为使“刑事诉讼法”的改革能够紧跟时代步伐并适应刑事司法不断变化发展的需要，我国“台湾地区司法机构”于2011年1月初成立刑事诉讼改革成效评估委员会，就1999年司法改革会议中有关刑事诉讼制度改革的重大议题进行改革成效评估；根据已有成效和存在问题，确定我国台湾地区刑事诉讼未来的改革方向，其中针对程序分流确定了一项重大的改革，即构建“分流制刑事诉讼”。以“重罪疑案入深流程序慎断”“轻罪明案入浅流程序速判”为双轴，明确了今后程序分流的具体方向。

1.明确区分疑案与明案的边界。明确疑案与明案的边界是程序分流的前提。为切实贯彻疑案入深流、明案入浅流的原则，有必要对二者的含义进行明确的界定：其一，将被告对犯罪事实是否成立有所争议或“法定”最轻本刑5年以上的案件定义为疑案；其二，将轻罪或“法定”最轻本刑未满5年之相对重罪，且被告人对犯罪事实不争执的案件界定为明案。可见，我国台湾地区在“繁简”的界定上采用了“是否认罪+法定刑罚”的双重标准。

2.确定明案入浅流、疑案入深流的分流思路。第一，针对明案，由于争点清晰，故而程序的设计不再以发现真实为重心。检察官应当根据“法律”规定的适用条件和案件的实际情况，充分行使职权并作出缓起诉决定，或向法院申请适用简易判决处刑、认罪协商程序、简易程序，在基于公正的立场上，快速审结。第二，针对疑案，因当事人对案件“有争执”，故而应充分强调当事人主义的诉讼模式，在保证程序完整、权利保障与双方对抗的基础上，落实第一审事实审的核心地位。

3.建立转轨机制。为了充分保障被追诉人的合法权益，明案与疑案之间并不是绝对的对立关系，而程序的分流也并不等于否认程序可以回转。因此，在疑案与明案之间应当建立程序的转轨机制。即使在起诉阶段被定义为“疑案”进入审判程序，被告人在审判阶段认罪，且符合“法定”条件的，仍可适用特别程序进行审理；如被告在审理阶段对认罪有异议，对“案件有争执”，同样可以回转至普通程序进行审理。程序回转是保障被追诉人合法权益不可或缺的要件。

(三)第三阶段：金字塔型诉讼——刑事诉讼分流的目标

2016年我国台湾地区宣布启动新一轮的“全面司法改革”，此轮司法改革把构建和落实“金字塔型诉讼架构”作为改革的一项重要举措，其中关于分流制刑事诉讼的改革也将作为辅助构建金字塔型诉讼予以延续。2018年6月27日，我国“台湾地区司法机构”通过的“刑事诉讼法部分条文修正草案”承继了前述确立的分流制刑事诉讼的核心思想，即“以明案速断、疑案慎断”为中心构建诉讼分流机制。如果说第二阶段只是方向设计，那么这一阶段的改革希望充分运用司法改革的推力，将成果予以固定。从目前我国“台湾地区司法机构”“行政管理机构”通过并函请“台湾地区立法机构”审议的“刑事诉讼法部分修正草案”的内容以及前期“司法改革会议”讨论的相关议题可知，此阶段的程序分流机制主要涉及以下内容：

1.讨论侦查阶段前置分流程序。与大陆检警分离模式不同的是，台湾地区的检警关系沿袭了欧陆法系的传统，采“检警一体”的运行机制。检察机关全面主导着侦查机关的调查活动，享有“法定”的侦查启动权和侦查终结权。[18]但这仅是“立法”层面的“应然”样态，实然样态则是司法警察承担着绝大多数的侦查工作，只有在案情逐渐明朗且证据搜集较为全面之后，司法警察才会将相应的案卷材料移送检察机关。[19]这导致我国台湾地区的检察官常常超负荷工作，缺乏有效的分流机制使大量的案件涌入下一诉讼阶段。因此，我国台湾地区在进行司法改革的过程中，一直有关于如何实现侦查阶段案件分流的讨论。在2016年启动的“司法改革会议”中再次将充满争议的“警察微罪处分权(双侦查主体)与监督机制设置之评估”议题纳入考量。这一制度的设立虽能为侦查阶段的案件分流发挥巨大作用，但对于警察权利的监督、处分职权的层级、微罪处分是否会受外界干涉等问题仍有待进一步论证。因此，在侦查阶段讨论分流程序并不只是简单程序设计，而是对监督机制和权限配套的巨大考验。

2.构建简案识别及准备程序。在此次司法改革过程中，除在审查起诉阶段经识别拟依特别程序起诉的案件外，还对依通常程序起诉的案件在审判程序开始前拟增设以“分流识别”为目的的审查程序，其主要内容包括以下两方面：其一，设罪状认否环节。讯问被告人、代理人及辩护人是否对起诉的事实做认罪答辩，从而再次区分案件繁简、疑明，及时转换程序予以分流。其二，如果未于罪状认否阶段完成程序转化，那么针对“繁案”将设置准备程序。其主要是针对未于审查程序转轨改依简易程序、简式审判程序或协商程终结的重罪、疑案，主要作用在于及时整理争点，落实金字塔型诉讼对于第一审坚实事实审的要求。

3.继续扩大分流程序的适用范围。由于前期程序分流的部分制度设计的实际情况较大地偏离了预期，为进一步构建金字塔型诉讼架构、扩大审前的分流效果，故而在“刑事诉讼法部分条文修正草案”中，拟对缓起诉、简式审判程序、认罪协商程序的适用范围予以修订。首先，缓起诉的适用范围扩大为：被告所犯为死刑、无期徒刑或最轻本刑五年以上有期徒刑以外之罪的案件，缓起诉考察期也相应扩大至一年以上五年以下。其次，将简式审判程序及认罪协商程序的适用范围扩大为：被告所犯为死刑、无期徒刑、最轻本刑为五年以上有期徒刑之罪或“高等法院”管辖第一审案件者外均可适用，并且对于适用认罪协商程序案件的科刑范围也有所扩大，增加至以宣告缓刑、三年以下有期徒刑、拘役或罚金为限。可见，我国台湾地区试图通过统一扩大适用范围，从而增强分流的实际效果。当然，这样的制度设计是否能够真正实现分流的最大化，仍有待进一步考察。

4.落实纵向分流机制。虽然1999年“司法改革会议”就已确定金字塔型诉讼制度，但一直未予以真正落实，学界将其戏称为“楼上在漏水”。故而此次司法改革将落实“刑事金字塔诉讼”作为明确的改革目标。为强化第一审事实审的基础地位，除在第一审程序开始前增设准备程序外，还通过增设强制辩护等权利条款保障第一审在落实事实审方面发挥应有的作用。[20]另外，限制进入第二审程序的案件类型，“上诉于第二审须有法定事由始得为之”。刑事程序的纵向设置是一个不断分流、不断过滤的机制。[21]因此，除了横向设置的分流机制外，纵向的分流机制也显得十分有必要。这将案件及时在第一审程序中解决，避免二三审程序的反复回转。

四、两岸刑事程序分流的对比考察

虽然两岸基于相似的背景而开启刑事诉讼分流的改革，但通过对上述机制的梳理及初步比较，发现两岸在刑事程序分流的发展路径、改革进度、实际成效方面都呈现出较大差异。下文将进一步对比考察两岸刑事程序分流情况，以深化对两岸刑事诉讼程序分流现状的认识。

(一)服务对象同中有异

繁简分流是诉讼程序发展到一定阶段带来的必然结果，通常也是为辅助一定的诉讼目的而形成的。大陆刑事司法系统虽然一直在程序分流上进行探索，但缺乏系统化的部署。直至十八届四中全会提出“推进以审判为中心的诉讼制度改革”和“认罪认罚从宽制度”改革后，正式将繁简分流的议题纳入重大的制度变革中予以保障。认罪认罚从宽作为一项诉讼制度，涵盖了宽严相济刑事政策、探索非对抗式诉讼格局、实现司法资源优化配置等丰富的时代背景与价值取向。可以说，大陆推进刑事诉讼程序分流改革的服务对象更为宏观，触及了司法改革领域中的顶层设计。

而我国台湾地区刑事程序分流起初是为辅助“改良式当事人进行主义”的诉讼构造改革开启的。然而，随着当事人主义诉讼模式的运行，因制度设计的固有缺陷以及三方关系的失衡，诉讼常常往返于二审、三审之间，导致案件长期悬而未决，消耗司法资源。我国台湾地区的学者通过对诉讼程序进行观察，认为要真正落实当事人主义、节约司法资源，就要构建第一审“坚实的事实审”，落实司法改革会议关于金字塔诉讼结构的改革目标。[22]在此需要区别的是，虽然两岸都在不同程度上推行了审判中心的相关改革，但“大陆地区的审判中心是相对于侦查中心而言的，而我国台湾地区的审判中心是审判程序中突出第一审事实审的中心地位”[23]。故而，我国台湾地区的分流制刑事诉讼更多的是一种辅助功能，为完善当事人主义诉讼模式而查缺补漏。

(二)分流理念层次不一

在认罪认罚从宽制度推行之前，大陆刑事司法系统在程序分流的进路上缺乏统一的分流主线，虽在制度设计上较为丰富，但已有的承担程序分流功能的机制更多是以散落的形式分布于不同的诉讼程序中。曾有学者将这一现象比喻为一个个孤立的“点”，而未形成体系化的一条“线”。[24]然而，自认罪认罚从宽制度正式写入刑事诉讼法后，进入诉讼程序的案件也随之被分流为认罪案件与不认罪案件，并以此为边界在诉讼程序全过程形成“大繁简、大分流”式立体、动态的分流“漏斗”。

而我国台湾地区在刑事程序分流进路上，贯彻的是“重罪疑案入深流程序慎断”“轻罪明案入浅流程序速判”的分流进路。其不仅对“繁简”作了“被告是否承认犯行”和“案件罪行轻重”的双重界定，为后续的分流提供明确指引；而且还在程序设计上，针对“深浅”的含义进行理念性的阐述。针对重罪疑案，程序设计则以深化“改良式当事人进行主义”为主轴，以坚实第一审为事实审的中心在程序上给予充分保障；针对轻罪明案，则以“妥速”为原则，采用快速、简单、减轻量刑等方式，充分融合法官在维护程序的合法性及合目的性方面的主观能动性。

(三)分流标准各有优势

1.启动条件。程序分流的条件直接影响到分流的覆盖面。大陆无论是对简易程序还是速裁程序都施加了双重限制：从主观要件上说，有从认罪到既认罪又认罚的延伸；从客观要件上说，还必须符合证据印证上的客观标准，以“案件事实清楚、证据确实充分”为前提。大陆刑事司法系统充分认识到了公正与效率在司法领域的先后顺序，坚持把“好”放在“快”前。因此，主客观条件的双重制约在某种意义上是对被追诉人合法权益的保护。

相较而言，我国台湾地区在审判阶段的分流标准及内容，除必须符合“法定”可能判处的刑罚条件以外，还必须符合一定的“认罪”条件。例如简式审判程序中的“有罪之陈述”(3)我国台湾地区在不同的判例中，对于“有罪之陈述”有相应的解释：其一，基隆地方法院2005年易字第(215)号刑事判决：所谓有罪之陈述，只须被告就被诉之事实承认犯罪，愿受法院有罪之裁判即可，不以就该犯罪之细节概与公诉事实一致为必要；其二，台湾地区“最高法院”2008年度台上字第(210)号刑事判决：所谓有罪之供述，不仅包括对全部构成要件之承认，且须承认无何阻却违法或阻却责任事由存在，倘遇有前述阻却犯罪事由之抗辩，自难认系有罪之陈述。；简易判决处刑中的“在侦查中之自白，已足认定其犯罪”；认罪协商程序中的“当事人双方合意且被告认罪”等条件。由于程序设置对主观认罪条件的把握有所区别，因此分流程序在适用上可能较为灵活。但我国台湾地区仍有学者表示，如此的分流制刑事诉讼存在制度漏洞，例如前述所说的以牺牲被追诉人权利为前提的简易判决处刑程序，则可能发生引诱清白的嫌疑人承认犯行；或犯罪的当事人利用承认犯行的情形，以换取较轻刑责。

2.适用范围。从程序分流的适用范围来说，大陆自推行认罪认罚从宽制度以来，对于认罪认罚从宽制度适用的案件范围原则上没有限制，所有认罪认罚案件均可适用这一制度框架下分流的诉讼程序。从这一点上来说，大陆在程序分流机制的适用范围上占有较大优势。

反观以轻重罪作为分流要件之一的我国台湾地区，虽然对于“繁简”有明确的界定，但同时也导致入“浅流”的案件范围较为有限，并且从“立法”规定来看，缓起诉、简式审判程序、认罪协商机制适用的范围过于趋同，制度设计的重复也在一定程度上限制了实际的分流效果。2018年我国台湾地区地方法院刑事一审适用认罪协商程序终结的案件数为5 424件，而同期“一审法院”终结的一审公诉案件为215 385件，认罪协商程序的适用率仅占2.5%。[25-26]不可否认，适用范围的重叠在一定程度上导致了认罪协商程序的分流情况较大地偏离了预期。另外，分流的起点也相对滞后，除简易判决处刑可在审查起诉阶段由检察官予以声请适用外，简式审判程序及认罪协商程序分别只能在审前准备程序、第一审言词辩论终结前或简易判决处刑前才能启动，极大限制了分流程序的实际效果。

(四)分流效果有所差异

侦查、起诉、审判作为刑事诉讼程序推进的三大节点，是程序分流的方向标和指南针。然而，两岸的司法实践在三个节点的案件分流情况却呈现出不同的表现形态。

在施行两大法系的众多国家和地区，案件侦查结束后，侦查机关有权行使自由裁量权并进行程序分流已是极具普遍性的司法实践。而大陆侦查机关在立案后对于案件的分流并没有过多的自由裁量权，因此大量的案件无法得到分流，涌入审查起诉阶段。在审查起诉阶段，虽设置了四种不起诉分流机制，但由于适用条件模糊、适用程序繁琐、司法理念固有顽疾，分流的效果极其有限。据统计，“在2013年至2015年期间，不起诉率分别为5.1%、5.4%、5.2%，按比例来说起诉人数与不起诉人数的比例大约为20∶1。”[27]由于绝大多数的案件无法在审前进行有效分流，因此大陆的分流机制着重体现在审判阶段。随着认罪认罚从宽制度的推行，审判阶段繁简分流的比重将呈现“二八分”的趋势，有学者判断，未来认罪认罚的案件的比重应当占刑事案件总量的70%～80%。[11]170也就是说，接近八成案件在审判阶段可以通过认罪认罚案件简化审理、简易程序、速裁程序进行消化，最大程度地实现审判程序的制度分流。

我国台湾地区的程序分流机制基于“检警一体化”的制度背景，其刑事司法在审前阶段的分流主要体现在审查起诉阶段。另外，我国台湾地区的检察官在案件分流方面享有更大的裁量空间，接近六成的案件在审前阶段予以分流，当然这与其“检警一体化”的制度体系以及入罪的具体条件有巨大关系。在剩下四成的案件中，部分案件可直接申请适用简易判决处刑程序予以处理，比如2018年申请简易判决处刑的案件就占起诉案件的51%[28]；部分案件还可通过简式审判程序、认罪协商程序进行审理。另外，我国台湾地区通过构建金字塔型诉讼制度，限制了部分案件进入二审、三审程序，将审级制度所要发挥的救济与纠错功能分配给“疑难、复杂”案件。因此相较而言，我国台湾地区的案件分流效果可能较为平均。

五、大陆刑事程序分流改革的再发展

综上所述，两岸虽在检警制度、控辩审三方关系等刑事诉讼的关键制度设计，以及司法实践等方面存在差异，但不可否认目前大陆在繁简分流上的动态调整较我国台湾地区已具有相当优势。大陆无论是认罪认罚从宽制度的推行，还是智慧司法的改革都为刑事程序分流提供了坚实的制度基础和技术保障。当然，我国台湾地区的分流制刑事诉讼思想也能为大陆刑事诉讼的繁简分流改革提供一定的反思和借鉴。故而大陆刑事程序分流改革再发展，应做好以下几方面。

(一)充分利用认罪认罚的制度优势实现多节点分流

相较于我国台湾地区的认罪协商制度而言，大陆认罪认罚从宽的优势在于其作为一项制度，贯穿于刑事诉讼的全过程。我国台湾地区的程序分流效果之所以表现得更为均匀，也是因为其在审前建立了较为有效的分流机制。故而，今后大陆在进行程序设计的时候，应当考虑如何充分利用“大分流”的制度优势，使司法资源得到最大化利用，在遵循司法规律的前提下实现多节点分流。

1.重视审前节流的关键作用。如果说立案是侦查阶段的“进口”，那么“侦查终结”就是侦查阶段的“出口”。但这个“出口”，不应只有一扇门，而需构建两扇门。侦查阶段一直都是各国和地区在程序分流设计上的重要节点。[29]2018年，修订刑事诉讼法时规定了特别的撤销案件制度。(4)《刑事诉讼法》第一百八十二条规定：犯罪嫌疑人自愿供述涉及犯罪的事实，有重大立功或者案件涉及国家重大利益的，经最高人民检察院核准，公安机关可以撤销案件，人民检察院可以作出不起诉决定，也可以对涉嫌数罪中的一项或者多项不起诉。这一特殊制度虽是基于打击恐怖犯罪、反腐败的特殊背景而设计的，但不可否认其开启了侦查机关行使裁量权终结案件的突破口。然而，考虑到大陆检警分立的体系、配套与监督机制尚不完善，故在此暂且不详细讨论侦查阶段的撤案分流机制，而主要只集中于审查起诉阶段的繁简分流。

结合我国大陆司法实践的实际情况，检察机关作为起诉程序的把关者，如能在这一流程的节点上充分发挥程序分流的过滤职能，则能高效地应对大量的刑事案件。[30]2015-2017年，被判处无罪、免刑、拘役、管制、单处附加刑的被告人每年分别为211 801、219 525、211 016[31-35]，占当年生效判决人数的17.2%、18%、16.6%。结合酌定不起诉与附条件不起诉制度的适用条件，充分说明在认罪认罚的制度框架下部分轻微刑事案件仍有在审前进行分流的空间。结合上文论述的不起诉制度存在的问题，建议从以下两个方面着重对不起诉裁量机制进行完善。其一，进一步明晰酌定不起诉权适用的标准。应当对“犯罪情节轻微”“不需要判处刑罚或免除刑罚”进行更为细化的解释，从而避免出现我国台湾地区司法机关为减负而滥用不起诉权的问题，以及大陆因办案责任、业绩考核等原因而不敢用不起诉权的两种极端。其二，重视附条件不起诉机制中附带处分的设置。为了防止出现由于附带处分不适当而削弱执行效果的问题，应当重视对附带处分条件的设置与把握，切忌将其与本应遵守的管教措施混同。可参考我国台湾地区出台的“检察机关办理缓起诉处分作业要点”等文件，对于附带处分的期限、分类、功能进行更为细化的规定。未成年人刑事案件的附条件不起诉机制不仅仅是为了实现审前分流，更重要的是通过附带处分的完善对未成年被追诉人进行改造，防止其再犯，从而真正达到缓解司法负累的效果，建立层次多元、有进有退的审查起诉分流机制。

2.探索审判程序的节流模式。大陆的第一审审判程序已形成由普通程序、简易程序、速裁程序构成的多层次诉讼体系，从横向分流的角度而言已不需过多赘述。在二审终审的制度框架下，是否可探索二审程序的纵向分流仍值得思考。我国台湾地区法官王子荣曾经对金字塔型的诉讼构造有过这样的描述：“案件好比工程，一审好好按图施作，二审落实监工，三审只需要抽查验收。”[34]上诉制度的设置实际上就是一种纵向的程序分流。虽然大陆实行的是两审终审制，但我国台湾地区近年着力推行的金字塔型诉讼制度对大陆纵向程序分流的设置具有一定的借鉴意义。

受苏联法制经验的影响，大陆在刑事二审程序中贯彻着全面审查原则。在司法资源有限的情况下，二审法院对这种全面审查的工作实际上早已不堪重负。大陆一直有关于二审程序进行改革的讨论，但出于对被告人权利保障以及二审终审的审级考量，一直未予以实施。然而，随着案件数量的激增和一审诉讼程序体系的改革，刑事一审与二审程序之间的“直桶式”推进导致二审的程序负累不断加重，特别是自认罪认罚从宽制度推行后，的确有部分适用速裁程序的上诉案件存在“空白上诉”的情形，造成对司法资源的极度浪费。碍于目前制度设计及权利保障方面的不足，取消全面审查原则、限制被告人上诉权仍不具有现实可能性，故而可在分流方向上围绕上诉制度进行探索，乘着认罪认罚从宽制度的“东风”，在二审程序中引入一定的分流机制，即在适用认罪认罚从宽制度的案件中对上诉理由进行审核，进而决定是否开启二审程序。[35]引入上诉审核制既保障了当事人获得救济的可能，又可反向督促被告人合理行使权利，更为二审案件分流提供了制度基础。

(二)深度激活多元诉讼体系的制度活力

大陆在刑事审判阶段虽已形成“三元一体”的繁简分流机制，但内容较为单一，存在“简易不简”“速裁不速”[36]的制度困境。司法实务中，部分检察官对于适用简易程序、速裁程序的意愿并不理想，甚至表示适用速裁程序案件的工作量不降反增。[37]可见，多元化诉讼体系的制度优势并没有得到充分激活。制度架构固然重要，而效能发挥才是关键。

目前，诉讼程序简化的重点与核心主要集中在庭审阶段，且在审理期限、部分审判流程予以简化之外，并无实质性区别。这在一定程度上表明，当前简易程序的设计并未完全脱离于普通程序形成一体独立的审判程序；刑事速裁程序也未能与简易程序拉开差距，二元递简式简化审理程序的梯度不够明显[38]，较大程度上限缩了繁简分流的实际效果。为此，应当从以下几方面拉开多元诉讼程序的适用梯度。

1.适用范围的梯度。适用范围的重合将直接影响分流的效果，我国台湾地区认罪协商制度适用效果不佳就是最好的例证。然而根据目前的立法规定，简易程序与速裁程序的适用范围存在重合。鉴于此，为激活速裁程序的适用，应当将重合部分的案件从简易程序中予以抽离，最大程度地发挥速裁程序的“效率”优势，在适用范围上拉开梯度。

2.简化内容的梯度。就审前程序而言，为真正实现诉讼全程的联动加速，必须走出仅通过单纯缩短审理周期、扩大适用范围或简化审理程序的固有模式，促进审前程序的联动加速。例如根据案件类型建立快速分流的专门通道及办案组织，在专人办理的基础上实现“集中收案、集中审查、集中起诉、集中审理”。另外，还可在保证程序正义且不妨碍公正的前提下，通过合并部分诉讼文书、简化审查报告、完善认罪认罚具结书等减少办案机关的工作量，加快程序的流转，实现审前提速。

3.审理方式的梯度。考虑到目前速裁程序的庭审对于案件的事实认定和法律适用已经不再发挥实质的作用[39]，并且部分案件在庭审开始前，被告人已与被害人达成和解或已赔偿损失，也对可能判处的刑期达成合意，故大多数速裁程序的庭审实际上只有程序性的意义。因此，可对庭审方式进行改造，建议参照简易判决处刑的形式，将其中可能判处一年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金的案件，在被告人同意的情况下，不经庭审程序作出判决，以此拉开与简易程序之间的简化梯度。

(三)重新组合以是否认罪为核心的分流边界

有学者曾对简易程序与速裁程序的适用条件进行分析，总结出内含的三项简化因素，即合意式(认罪)+简单式(证据、案情)+处分式(同意适用)。(5)张式泽曾将认罪认罚从宽制度下简易程序与速裁程序中的简化因素界定为：被告人认罪认罚+案件事实清楚、证据确实充分+被告人同意适用。参见：张式泽.论刑事审判程序繁简分流的界定——基于程序繁简分流的划分标准、影响因素及运行模式的分析[J].天津大学学报(社会科学版)，2019(1)：53.这虽极大程度地保障了被告人的诉讼权利，但也在一定程度上限制了简化程序的适用率及个案实际效率的提高。因此，在部分吸取我国台湾地区分流制刑事诉讼制度经验的基础上，大陆可从以下三方面重新界定繁简的边界。

其一，以是否认罪作为第一要素。充分利用认罪认罚从宽制度改革的时代契机，“以是否认罪作为核心要件，针对被告人认罪的简单案件与被告人不认罪的复杂案件作出不同的机制安排”[35]，在被告人认罪的案件中又进一步区分为认罪认罚的案件与认罪不认罚的案件。其二，以“轻重罪”作为第二衡量标准。一直以来，大陆学术界对以何种标准确立轻重罪的边界都存在争论，先后出现“三年说”“五年说”“七年说”的理论阐释。笔者认为，程序设计应在已有的制度框架下进行完善为宜，因此更倾向于采取“三年说”作为轻重罪的边界；同时由于1年以下有期徒刑的分布率刑法占比较高，因此又可将1年以下有期徒刑的犯罪纳入轻微罪的系列，再与之匹配上述速裁程序中构想的制度设计。其三，在重新组合分流边界时，可以考虑适当放宽客观案情、证据印证条件。在坚持“案件事实清楚、证据确实充分”的证明标准前提下，建立简案差异化的证据标准。司法实践中，一些案件犯罪手段隐蔽或案件属性特殊，在被告人认罪、基本证据完备的情形下，因客观条件导致证据提取和收集方面存在困境和不足，证据体系无法达致标准的客观印证，从而限制了分流程序的适用实属遗憾。为了能够最大程度地激活程序分流机制，结合实践的实际情况，确有必要针对部分类案或简案设置差异化的证据标准。这不仅符合司法规律的客观需要，也是扩大程序分流的必然要求。

(四)全力运用智慧司法为程序分流提供智能化支持

智慧司法一直是大陆近年来着力推进的司法改革的重要举措之一，其中多项改革成果已走在世界前列，对实现“案件繁简分流，轻重分离，快慢分道”的目标具有重大意义。2019年发布的《人民法院第五个五年改革纲要(2019-2023)》将“坚持强化科技驱动”作为改革发展的重要原则，把“建构顺应时代进步和科技发展的诉讼制度体系”作为改革的主要目标之一。这一精神落实到刑事司法领域，同样具有极大的现实意义。刑事诉讼分流要想得到深入发展，就必须充分运用大数据、科技手段与人工智能的优势为程序分流提供智能化支持。

1.以科技手段提质增速。其一，在自然人工司法体系时期，主要依靠法官的经验对案件进行分类，将简单案件交由“简单审判团队”进行集约审理。[40]然而，随着信息化、科技化的职能辅助系统在刑事司法领域的投入，无论是起诉还是审判环节，系统都可依靠案件分类及相应的关键词，迅速地将案件进行分流，并分配给相应的审判团队，再通过预先设置的标准，智能地实现案件的繁简识别。其二，完善智能化审判辅助系统。职能化辅助系统主要是为了在程序分流的基础上，以辅助工具加快诉讼程序的流转与进程。利用网络技术和视听传输技术实现远程提讯、视频庭审、电子质证、文书流转等，打破地域、空间等客观因素的界限，保证诉讼活动的顺利进行，实现提质增速。

2.以大数据支撑法律适用的标准化。大数据在程序繁简分流方面的主要作用体现在以下两方面：其一，辅助法律适用标准化。法律适用不可避免带有裁判者的主观裁量，而大数据的积极作用就在于以充足的“先例”作为支撑，为实现规则匹配、规范法律适用、严格裁判标准提供参考依据，从而保证案件裁决的效率与质量。其二，辅助量刑精准化。在认罪认罚从宽的制度背景下，量刑智能辅助系统将根据类罪的量刑标准、提取诉讼文书中的量刑情节、犯罪事实等关键信息，提出量刑建议，实现简案快办，也可减少被告人因判决“量刑过重”而上诉，间接地为刑事二审进行节流。