社会组织作为海洋环境公益诉讼原告的适格性基础

陈佩怡

摘 要：在我国“海洋强国”的战略背景下，海洋环境和生态保护日益重要，赋予社会组织作为海洋环境公益诉讼原告的资格，符合社会公共利益保护的需要，以便更好地实现海洋环境公益诉讼的目标。

关键词：社会组织;海洋环境公益诉讼;环境保护法;适格原告

一、社会组织作为海洋环境公益诉讼原告的法律适用问题

关于社会组织作为海洋环境公益诉讼原告的法律适用，我们应当先厘清以下问题。

（一）《海洋环境保护法》和《环境保护法》之间的关系

通常认为，特别规定就是根据某种特殊情况和需要规定的调整某种特殊关系的法律规范;一般规定是为调整某类社会关系制定的法律规范。一般法和特别法所调整的对象有种属或总分关系，特别法和一般法的概念更是相对而言的。《海洋环境保护法》是调整人们在利用海洋环境、保护海洋环境的活动中所发生的社会关系的法律规范，是为了保护和改善海洋环境制定的，海洋生态环境保护是环境保护中的一部分，相对于一般的环境保护而言，海洋环境保护工作又有其特殊性，比如，海洋环境监测涉及面广、专业性强、耗资大。因此，《海洋环境保护法》相对于《环境保护法》而言是特别法。

（二）《海洋环境保护法》第89条第2款的规定

按照《海洋环境保护法》第89条的规定，在我国，海洋资源同其他自然资源一样都属于国家所有，因此，对海洋资源的损害就是给国家造成损害，对海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区破坏的行为，就应当由行使海洋生态、海洋水产资源或海洋保护区的监督管理部门代表国家对责任者提出赔偿要求。根据全国人大法工委的立法释义，《海洋环境保护法》第89条第2款保护的法益是国家对海洋生态、海洋资源的使用权和管理秩序。

从公益诉讼的历史来考察，公益诉讼由来已久，早在罗马法时期，公益诉讼指私人对危害社会公共利益的行为提起的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起，在近现代，随着国家力量的扩张，对公共利益的维护转向由国家行使。按照字面理解，国家、集体、社会、不特定多数人应为公，与他们相联系的利益应当属于公益。《海洋环境保护法》第89条第2款中的海洋监督管理部门的索赔权代表的是国家的利益，保护的是与国家利益相关的环境公益，这只是公益中的一种，但海洋环境公益除了与国家利益相关之外，还应当与集体、社会、不特定多数人的利益相关，因此，第89条第2款的规定并不等同于海洋环境公益诉讼。

综上所述，《海洋环境保护法》确实是《环境保护法》的特别法，在两部现行法都有效的情况下，按照特别法优于一般法的原则，应当适用《海洋环境保护法》认定提起海洋环境公益诉讼的主体，但是，《海洋环境保护法》第89条第2款并非等同于海洋环境公益诉讼，并未考虑国家之外的其他公益，该规定是不完善的，但实践中法院只能依照《海洋环境保护法》的规定做出裁决，因此导致司法实践混乱和争议。

二、社会组织作为海洋环境公益诉讼原告的适格性基础

社会组织作为海洋环境公益诉讼的适格原告，有其深刻的理论基础，具体而言，有如下方面。

（一）社会组织作为海洋环境公益诉讼原告的宪法基础

我国《宪法》第33条第3款规定：“国家尊重和保障人权。”有学者认为，目前在我国的宪法现实中，人权条款对列举的基本权利与未列举的基本权利都发挥不同形式的保障作用。人权条款可解释为基本权利保障的概括性条款，为基本权利的实现奠定直接广泛的价值基础。20世纪60年代，环境权的概念已经被提出，日本律师认为环境权是以宪法中的生存权为依据的基本权利之一，有学者也认为，环境权具有基本权利属性。在宪法的视野中，基本权利应当对国家权力的扩张起约束和压制作用，但随着现代国家的发展，基本权利和国家权力之间的关系此消彼长。就环境权而言，一方面，行政主体的不作为会损害社会公共利益;另一方面，我国环境立法中国家的主体地位得到了绝对体现，环境保护中的行政管制手段在强调国家命令的绝对权威时，是以牺牲作为社会主体的公民和社会组织在环境保护中的积极性为代价的。

《民事诉讼法》和《环境保护法》都赋予了社会组织作为环境公益诉讼主体的资格，显然这是立法者在有意扩大环境治理的民主参与，海洋环境公益诉讼同样应给予社会组织原告资格，使国家利益、社会公共利益都得到保护，也防止行政权力挤占民主空间。

（二）社会组织作为海洋环境公益诉讼原告的法经济学基础

在环境保护的过程中，必然涉及环境保护与经济发展的冲突，甚至有些制造污染的企业还是当地经济发展的重要支撑，正因如此，地方保护的现象屡见不鲜。

从法经济学的角度来说，首先，在不确定条件下，人们追求的是预期效用的最大化，建立和实施法律的目的，不是事后追究当事人的行为，而是着重于事前影响当事人的行为选择。其次，要产生最优化结果，要使所追求的法律结果产生，就必须使所有参与主体符合激励原则，也就是说决策产生的收益大于成本。

一方面，在海洋环境公益诉讼中，过于单一的起诉主体的选择，加上地方保护的情况，并不利于实现海洋环境保护法律的预期效用最大化，也就是说，在相关部门怠于行使诉权或者有意庇护侵权主体等不确定的情况发生时，《海洋环境保护法》第89条对当事人行为选择的影响力就值得推敲了。另一方面，尽管海洋环境监管部门作为行政机关，拥有相对社会组织更强大的公权力以及更优的财力、技术条件，有學者认为，环境行政机关是具有环境保护专业知识和能力的行政机关，且依其职责直接参与了污染事故应急处理，在对污染事故的调查取证、后续损害的防治以及环境修复的专业知识方面，有着其他主体难以比拟的优势，但笔者认为，将行政机关作为海洋环境公益诉讼中唯一的起诉主体，还是会面临一定的风险。行政机关手中的公共资源同样是有限的，是要花费一定社会成本的，对海上环境污染进行预防、管控和治理的成本高昂，如果仅仅使行政机关背负起所有的成本，久而久之，可能会使行政机关不堪重负，从而影响行政机关提出海洋环境公益诉讼的积极性。有学者指出，在海洋环境应急管理中，海洋社会组织能够更广泛地发动社会力量，集中专业人士参与调査研究提供可靠的参考数据，提出有效的应急建议，在监督政府行为、宣传教育和信息沟通等方面起着重要作用。赋予社会组织海洋环境公益诉讼原告资格，可以分担行政机关的压力，符合社会协商制的理念。

三、结语

从国外的相关经验来看，对环境公益诉讼的原告主体资格的限制越趋宽松，这些赋予环保非政府组织诉权的国家往往是环境公益诉讼比较发达的国家，同时也是环境保护比较成功的国家。海洋环境保护相对于一般的环境保护虽然具有自己的特殊性和复杂性，我们需要集合行政机关庞大的公权力和社会组织的灵活性，让他们各自发挥所长，互相补充，以尽量低的成本实现海洋环境维护的利益最大化。在2018年11月召开的生态环境部例行新闻发布会上，海洋生态环境司司长柯昶表示，《海洋环境保护法》的修订要完善治理体系，充分调动政府、企业、公众参与海洋生态环境保护的积极性，努力构建海洋生态环境保护共治格局，并且还要做好法律衔接，强化与《环境保护法》《水污染防治法》等法律的衔接。笔者认为，现正是《海洋环境保护法》修订之机，应当在《海洋环境保护法》中明确增设社会组织作为海洋环境公益诉讼的原告，并对《海洋环境保护法》第89条进行修改，明确侵害海洋环境的行为若损害社会公共利益，社会组织有权代表社会公共利益提起诉讼。这样能与《环境保护法》《民事诉讼法》相衔接，不会造成司法实践中法律适用的困惑。

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