洮南市已改变用途的草原现状及治理对策

刘纯宇，王 彬，崔海龙

吉林省洮南市草原工作站 吉林洮南 137100

1 洮南市草原基本现状

洮南市位于松嫩平原腹地，是典型的半农半牧县市。1989年土地详查时草原面积为232万亩。90年代国家鼓励农耕开发，农民私开滥垦、超载放牧等现象非常严重，造成草原面积大幅减少。到2015年国土“二调”时，全市草地面积为66.2万亩，其中天然草地面积为27.4万亩，人工草地为 4.3亩，其他草地面积为34.5万亩。

2 洮南市改变用途草原形成原因及利用现状

从“国土”一调到“国土”二调的成果数据中可以明显看出有165.8万亩草原已经改变了用途。据不完全统计，其中变为盐碱地约为52万亩、耕地约为92万亩、林地和其他用地约为21.8万亩。具体形成原因如下。

2.1 变成盐碱地的原因

因“国土”二调进行外业航拍时，由于天气干旱，降水很少，牧草长势不好，再加上有的草原盐碱化非常严重，因而当年航拍时就拍成了盐碱地。这部分盐碱地变为未利用地后，目前正准备成为国家“占补平衡’项目用地。

2.2 变成耕地的原因

198 5年《草原法》中是允许少量的开垦草原作为饲草料用地，省、市还出台了“草田轮作”的政策。借此之机，各村为了壮大集体经济实力或补充本村耕地的不足，大面积开垦草原，使草原变成了耕地。有的村民受经济利益驱使下也进行私开滥垦草原。更主要的是市里搞的“水田开发”，“岗地下川”，“烤烟”等项目时，大面积开垦草原，使草原变成了耕地。在二轮土地承包之前开垦草原变成的耕地绝大部分已经变成各村的在册耕地；二轮土地承包之后开垦的草原，有很多变成各村的册外耕地。2003年新《草原法》颁布实施以后，仍有个别村民无视法律规定，私开乱垦草原的现象时有发生且屡禁不止。这部分已垦草原有的仍被当地各村继续作为册外耕地使用。

2.3 变成林地的原因

主要是国家实行的“三北防护林”，“退耕还林”，“生态草”等植树造林工程实施过程在草原上植树造林。这部分由草原变成的林地，绝大部分已经颁发了《林权证》了，按照国有林进行管理。

2.4 变成其他用地的原因

主要是国家鼓励实施的风电，光伏太阳能发电等工程建设占用草原，使其草原变成了建设用地。这部分变为建设用地的草原绝大部分都已行政审批，办理了权属变更手续。

3 对已改变用途的草原进行区域治理的对策

3.1 变成盐碱地的这部分草原

按照《草原法》的规定，这部分由草原变成的盐碱地其实就是盐碱化草原，并不属于未利用地范畴。所以建议这部分盐碱地继续按照草原进行管理，继续实行禁牧、休牧制度，最好进行围栏封育，禁止采挖植物和从事破坏草原植被的活动。

3.2 变成耕地的这部分已垦草原

按照《草原法》第46条的规定以及《国务院关于加强草原保护和建设的若干意见》（国发【2002】19号文件）的有关规定，建议对于这部分早在2003年新《草原法》颁布实施以前开垦成耕地的已垦草原，制定切实可行的退耕还草实施方案，做到有步骤有计划的实施退耕还草。对于2003年以后开垦的已垦草原，应当规定在短期内全部实施退耕还草。如果在规定期限内，不进行退耕还草的开荒户，将按照《草原法》第66条规定严肃处理。

3.3 已变成林地的这部分草原

建议对于因历史原因在草原上植树造林且已颁发《林权证》的，暂且做权属变更登记手续，继续按照林地进行管理；对于没有办理《林权证》属于个人行为在草原上植树造林的，林木成活率高的，按非法财物进行没收为国有，按照林地进行管理；林木成活率不高的，一律进行退林还草，继续按照草原进行管理。

3.4 已变成其他用地的这部分草原

对于因工程建设占用草原已办理建设用地审批手续的，按照建设用地进行管理；属于个人或单位未经批准擅自非法使用草原将草原改为建设用地的，建议按照《草原法》第65条规定严肃处理。