我国政策性农业保险保费补贴资金利用效率研究

张祖荣

(广东财经大学 a.国民经济研究中心； b.经济学院，广州 510320)

提要： 政策性农业保险保费补贴，通过保险赔款形成对农户的转移支付，增加农户收入。通过建立保费补贴资金转化为农户收入的效率指标，运用2007—2017年农业保险相关统计数据对我国保费补贴资金的利用效率进行了实证分析。结果表明，2007—2017年我国政策性农业保险保费补贴资金平均利用效率约为70.8%，即每百元保费补贴约有70.8元直接转化为对农户收入；保费补贴资金平均利用效率偏低，但呈现逐年上升趋势，最后提出了改善我国保费补贴资金利用效率的政策建议。

一、引 言

农业保险是现代农业风险管理的重要手段，世界上许多国家都非常重视。但是国内外研究表明，如果没有政府财政补贴，农业保险既缺乏有效需求，又缺乏有效供给，出现市场失灵[1-2]。鉴于此，世界各国普遍采用政府财政补贴农业保险，以克服市场失灵[3]。我国政府也越来越重视农业保险的发展，2007年，中央财政开始实行农业保险保费补贴试点，随后不断加大保费补贴力度，增加补贴险种，扩大补贴区域，到2013年，中央财政农业保险保费补贴在全国31个省(市、区)范围内全面开展。同时，各级地方政府也对政策性农业保险给予了一定比例的保费补贴。目前已有三十多个种险种获得保费补贴，基本涵盖了农、林、牧、渔等主要保险产品。在各级财政大力支持、各级政府大力推动下，我国农业保险获得快速发展，保费收入、风险保额、保险赔款分别由2007年的53.3亿元、1720.2亿元、29.2亿元增长到2017年的479.1亿元、28000.0亿元、366.1亿元，年均增长率分别达到24.8%、32.2%和29.6%，不仅在保障农业生产、维护国家粮食安全等方面发挥了重要作用，同时，各级政府提供的保费补贴也增加了农户收入。本文在估算各地方财政保费补贴金额的基础上，分析了2007—2017年我国政策性农业保险保费补贴资金转化为农户收入的效率，并提出了改善保费补贴资金利用效率的对策建议。

国内外相关研究主要是从农业保险保费补贴对农户收入的影响方面展开。Darley建立并比较了有保费补贴和无保费补贴情况下农户收入的分布函数。当政府提供补贴时，保险赔款超过了农户的自缴保险费，使农户的收入得到增加，同时使农户收入的稳定性也进一步得到增强[4]。Goodwin对美国农作物保险的研究显示，1981—1999年期间，农户平均每支付1美元保费，就能得到1.88美元的损失补偿，保费补贴成为政府对农户转移支付的政策工具[5]。但是，随着参与农作物保险项目的农户越来越多，覆盖范围越来越广，巨大的补贴规模也引起了人们对提供作物保险的成本以及项目转移支付相对效率的关注[6]。Coble和Barnett实证研究发现，农作物保险在保险价格等于公平精算费率的条件下，能够提高从纳税人到农作物保险购买者的收入转移支付效率[7]。Lusk建立了一个平衡替代模型，利用美国各州的农产品生产、农作物保险支出、食品支出和联邦税收等相关数据研究了美国农作物保险补贴计划的收入与分配效应，结果表明，虽然造成了大量财政补贴资金的无谓损失，但总的来说，保费补贴不仅增加了投保农户的可支配收入，而且增加了农业生产者剩余和消费者剩余，提高了纳税人的福利水平[8]。国内方面，曾玉珍认为政策性农业保险在履行补偿农业损失和承载支农惠农工具等功能时，可以有效补充国民收入在农业与其他产业之间以及被保险人之间的收入再分配；政府无论是通过对投保人进行保险费补贴的方式，还是通过对保险人进行经营费用补贴或给予优惠政策等方式实施政策性农业保险，都将使一部分国民收入传递给农户，从而使农户收入得到增加[9]。郭颂平等的研究表明，政策性农业保险保费补贴具有重要的收入调节功能，我国农业保险保费补贴已成为重要的间接转移支付方式，提高了农民的可支配收入[10]。同时，保费补贴促进了农业保险的发展，减少了因灾致贫返贫发生率，在精准扶贫中发挥了重要作用[11]。2007—2016年间，我国农户平均每支付1元保费，就能得到2.93元的损失补偿，但政府平均每提供1元保费补贴资金，农户仅获得约0.91元保险赔款，表明保费补贴资金本身出现大量耗散[12]。要改善农业保险保费补贴效果，就必须加强农业保险功能作用与补贴效果的研究，建立农业保险补贴效果评价体系[13]，在深入研究政府支持农业保险的效率和效果的基础上，动态调整财政补贴力度，丰富农业保险支持方式[14]。

已有研究表明，保费补贴已成为政府财政向农户转移支付的重要方式，增加了农户收入。但已有研究鲜有从总量上考察保费补贴资金的利用效率。基于此，本文从总量上考察保费补贴资金中有多少资金转化成了农户的收入，建立了保费补贴资金利用效率指标，分析了我国2007—2017年农业保险保费补贴资金利用效率。本文的创新之处是，运用总量分析方法分解出保费补贴用于保险赔款的部分，构建了保费补贴资金利用效率指标并进行了实证分析。

二、我国政策性农业保险保费补贴金额的估算

我国政策性农业保险保费补贴由中央财政和地方财政共同承担。目前，只有公开的历年中央财政农业保险保费补贴金额数据，地方财政保费补贴金额没有公开的统计数据。因此，要考察我国政策性农业保险保费补贴资金的利用效率，就需要根据中央财政保费补贴金额与财政部制定的关于保费补贴分担比例的相关条款估算出地方财政保费补贴金额，进而估算出农业保险保费补贴总金额。

(一)相关条款及主要内容

自2007年中央财政开始实行农业保险保费补贴试点以来，财政部颁发了多个农业保险保费补贴实施与管理办法方面的文件，其中涉及中央财政与地方财政保费补贴分担方式与分担比例的相关条款主要有：

第一，财政部2007年颁布的《中央财政农业保险保费补贴试点管理办法》(财金〔2007〕25号)第七条。主要内容是，对于中央确定的补贴险种(玉米、水稻、小麦、大豆、棉花5种农作物保险)，在试点省份省级财政部门承担25%的保费后，财政部再承担25%的保费。

第二，财政部2008年颁布的《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》(财金〔2008〕26号)第九条和《中央财政养殖业保险保费补贴管理办法》(财金〔2008〕27号)第八条。主要内容是，增加了中央财政保费补贴比例，鼓励省级以下政府财政分担部分其余保费，即对于补贴险种，在地区省级财政部门补贴25%的保费后，财政部再补贴35%的保费；其余保费由农户承担，或者由农户与地方财政部门等共同承担，具体比例由补贴地区自主确定。

第三，2012年财政部关于《进一步加大支持力度做好农业保险保费补贴工作》的通知(财金〔2012〕2号)第四条。该条款内容是关于补贴比例的：一是糖料作物保险在省级财政至少补贴25%的基础上，中央财政对东部地区补贴35%，对中西部地区补贴40%，中央财政对新疆生产建设兵团、中央直属垦区等补贴比例为65%；二是养殖业保险，其中东部地区的能繁母猪和奶牛保险在地方财政至少补贴30%的基础上中央财政补贴40%；育肥猪保险在地方财政至少补贴10%的基础上中央财政补贴10%。该条款涉及增加了糖料作物保险的补贴，调整了中央财政与地方财政对养殖业保险的保费补贴比例，进一步提高了中央财政对新疆生产建设兵团、中央直属垦区的保费补贴比例等内容。

第四，2016年财政部关于《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》的通知(财金〔2016〕123号)第七条和第八条。主要内容包括：一是增加了森林保险作为保费补贴险种；二是规定了中央财政和地方财政对森林保险保费补贴的分担比例；三是在上述补贴政策基础上，中央财政对产粮大县(即根据财政部产粮、产油大县奖励办法确定的产粮大县)三大粮食作物(稻谷、小麦和玉米)保险进一步加大支持力度。

(二)估算方法与估算结果

我国政策性农业保险保费补贴实行中央财政与地方财政的“联动补贴”机制，即对于补贴险种，在各省级财政部门提供一定百分比的保费补贴后，中央财政再提供相应百分比的保费补贴。因此，根据以上条款，可以由中央财政各年度实际支出的保费补贴金额，估算出地方财政各年度支出的保费补贴金额，进而计算出各年度中央财政和省级财政农业保险保费补贴金额合计。但是，2008年后财政部颁发的政策性农业保险补贴文件鼓励省级以下政府财政分担一部分其余保费，虽然没有明确规定省级以下财政提供保费补贴的比率，但据笔者调查，大部分省份要求地方财政承担15%～20%的保费补贴。取其下限再除以2作为省级以下财政的平均保费补贴率，即为7.5%，因此可以比较保守地估计出2007—2017年各级政府财政农业保险保费补贴的总金额。估算结果见表1。

表1 2007—2017年我国农业保险保费补贴及其增长率估算表

表1中，中央财政保费补贴为各年度中央财政实际拨付的保费补贴金额，数据来自各年度《中国保险年鉴》，第3列是按照上述方法估算的地方财政保费补贴金额，第3列是各年度中央财政与地方财政农业保险保费补贴金额合计(以下简称保费补贴金额)，第4列是2007—2017年保费补贴合计金额的环比增长率。

从表1可以看出，2007—2017年，中央财政保费补贴金额逐年增加，合计为1085.5亿元，年均达98.7亿元，可计算出年均增长率约为24.2%；由于我国实行略有差异的中央财政与省级财政的联动补贴机制，因此，地方财政保费补贴也逐年增加，合计为993.4亿元，年均增长率约为23.0%；各级财政保费补贴总计约为2078.8亿元，年均增长约为23.63%。从保费补贴环比增长率看，由于2007年中央财政仅对内蒙古、吉林、江苏、湖南、新疆、四川6省(区)少数县(市)的玉米、水稻、小麦、大豆、棉花5种农作物保险实施保费补贴试点，另外对22个中西部省(区)的能繁母猪保险实施保费补贴试点，补贴金额仅为20.5亿元，省级财政按照1∶1配套，总补贴金额也仅为41.0亿元，而2008年和2009年补贴区域范围迅速扩大到16个省(区)和21个省(区)，补贴金额大幅增加，因而环比增长率高。直到2013年保费补贴在全国范围内实施，而且逐步增加了保险险种，补贴金额也逐年增加较多，环比增长速度较快，2013年后保费补贴增长率相对较低。

三、我国政策性农业保险保费补贴资金利用效率分析

(一)指标构建

保费补贴资金作为保费收入的一部分，通过保险赔款来实现对农户的转移支付，增加农户的收入。保险赔款来源于保费收入(政府保费补贴与农户自缴保费之和)，是保费收入通过保险机制转化为农户灾害损失补偿的总金额，因此，保费补贴资金中转化为农户灾害损失补偿的金额为保费补贴金额占保费收入的比重与保险赔款之积。由于这部分灾害损失补偿金额是由政府财政补贴资金产生的，农户并没有支付成本，因而是农户增加的收入，即

保费补贴资金中转化为农户收入的金额=

笔者定义，保费补贴资金利用效率指标为保费补贴资金中转化为农户收入的金额与保费补贴金额之比，即

保费补贴资金利用效率=

(二)实证分析

根据上述公式，可计算出2007—2017年我国农业保险保费补贴资金转化为农户收入的金额和保费补贴资金利用效率，计算结果见表2。表2中保费补贴为表1中保费补贴合计，保费补贴率为保费补贴金额与保费收入之比，保费收入、保险赔款数据来自各年度《中国保险年鉴》，第6列是各年度保费补贴资金转化为农户收入的金额，第7列是各年度保费补贴资金利用效率指标数值。

表2 2007—2017年我国农业保险保费补贴资金利用效率分析表

从表2可以看出：(1)2007—2017年，我国农业保险平均保费补贴率约为75.5%，但保费补贴率逐年有所下降，也就是农户自缴保费占比逐年有所上升，这说明保费补贴在一定程度上发挥了激励作用。虽然我国保费补贴率高出美国1994年后平均约60%的补贴水平，但美国除了补贴农户的保费外，还对经办机构提供了年均超过20%的经营费用补贴以及超额损失承担等[15]。因此，我国农业保险保费补贴水平总体上仍然略低于美国。(2)2007—2017年我国政策性农业保险保费补贴合计为2078.8亿元，年均为189.0亿元；保费补贴资金转化为农户收入的金额为1470.5亿元，年均为133.8亿元；保费补贴资金的利用效率平均为70.8%，即平均每百元保费补贴资金，仅有约70.8元转化为农户实际收入，其中，2007年补贴资金利用效率最低，仅为54.8%，2016年利用效率最高，为83.3%。(3)2007—2017年，我国保费补贴资金利用效率处于较低水平，但呈现逐年上升的趋势。

表2计算了2007—2017年各年度保费补贴资金利用效率。由于保险赔款是依据当年农业风险灾害损失在保险金额范围内对受灾农户的经济补偿，而各年份农业灾害风险差异很大，因此，保险赔款具有很大的不稳定性。相应地，保费补贴资金利用效率也受各年份农业灾害风险等不确定因素的影响。为了更科学地评价保费补贴资金利用效率的长期趋势及其变化规律，笔者对原时间序列数据做3年移动平均，以减少偶然因素的影响(计算结果见表3)。

表3 2007—2017年保费补贴资金利用效率3年移动平均分析表

表3中，第3列和第5列分别是第2列和第4列的3年移动平均值，第6列是保费补贴资金利用效率的3年移动平均值，即第3列与第5列之比值。可以看出，3年移动平均后，保费补贴资金利用效率指标数值在64%～77%之间，指标数据得到了一定程度的修匀，平滑了年际的波动性，保费补贴资金利用效率逐年向好的长期趋势更为明显。

四、政策建议

(一)科学制定农业保险费率

以上研究结论表明，我国政策性农业保险保费补贴资金利用效率偏低，即补贴资金中转化为农户收入的比重偏低。而保费补贴资金是通过保险赔款转化为农户收入的，这说明我国保费补贴资金利用效率较低的原因是农业保险赔付率过低。从长期看，保险赔付率必须保持适度的水平，如果赔付率过高，就会导致保险公司亏损，也不利于保险业的发展；如果赔付率过低，保险的功能作用就无法有效发挥。要保持适度的赔付率水平，就要科学制定保险费率。美国农业保险非常重视费率的厘定，通过立法要求由联邦政府风险管理局统一设定费率，确保农业保险费率应设定在精算公平水平上，以防保险机构制定过高的费率水平[16]。我国应借鉴美国经验，规范农业保险费率的制定，使费率水平能真实地反映承保风险水平。这就要求打好“两个基础”：一是进行严格的风险区划。风险区划是根据风险等级进行费率分区、建立多档次费率体系的基础。目前，我国农业风险区划很不完善，建议相关部门重视农业风险区划工作。二是重视历史风险损失数据的积累。农业保险费率厘定的主要依据是过去多年的平均保额损失率，长期的完备的农业风险损失数据是准确厘定费率的基础。建议相关部门加强农业保险的统计工作，提高统计数据质量，重视历史数据的管理与积累。

(二)完善农业保险财政补贴政策

完善农业保险财政补贴政策，是提高保费补贴资金利用效率的重要途径。一是改进现有补贴制度，实行更具弹性的农业保险补贴方式。由于我国政策性农业保险保费补贴是先从部分地区部分险种开始试点，然后逐步开展的，因此，我国农业保险区域发展不平衡问题非常突出[17]。发展滞后地区多为农业大省财政弱省，地方政府拿不出那么多钱补贴农户，因而也得不到中央财政的保费补贴。据笔者调查，农业保险发展滞后地区的农户更需要农业保险保障。因此，加快这些地区的农业保险发展，保费补贴资金的激励作用就更为显著，有利于保费补贴资金利用效率的提高。要加快这些地区的发展，就必须改进现有补贴制度，采用更为灵活的“联动补贴机制”，即中央财政与省级及以下财政在保费补贴分担上采用更大程度的差异化，加大中央财政对农业大省财政弱省的补贴力度，不断提高这些地区的保险覆盖面。2016年年初，财政部印发通知，加大对产粮大县稻谷、小麦和玉米三大粮食作物的农业保险支持力度，中央财政对农业保险保费的补贴比例将由目前的中西部的40%、东部的35%，逐步提高至中西部的47.5%、东部的42.5%。但与之前差别不大，不足以缓解产粮大县财政支出压力，中央财政保费补贴应该进一步向中西部地区倾斜，促进和提高中西部地区的农业保险参与率和覆盖率。二是对不同保障水平的险种实行差异化保费补贴率，提高保费补贴的激励作用，从而提高保费补贴资金利用效率。目前我国各省(市、区)同一险种的保障水平相同而且普遍偏低，在这种情况下，即便政府再提高保费补贴率，农户投保的积极性也难以提高，保费补贴资金利用效率也难以改善。因此，应借鉴国外经验，尽快对同一种农作物保险开发不同保障水平的险种，并根据不同的保障水平确定适度的保费补贴率，对保障水平较低的险种，提供较高的保费补贴率；对保障水平较高的险种，提供较低的保费补贴率，以满足各层次农户的保障需求。三是农业保险补贴政策要与其他支农惠农政策相互配合，发挥综合效应，提高补贴资金利用效率。实行政策性农业保险，不只是一个政府财政补贴的单项政策行为，而是一项长期性、制度化的农业综合政策行为，保费补贴政策应与对保险公司的税费优惠、对农户的信贷支持等各项配套政策结合起来，形成一个综合性的农业保险支持政策体系[18]。

(三)加强保费补贴资金使用的监督管理

从以上分析可知，2007—2017年我国农业保险保费补贴资金利用效率平均仅为70.8%，这说明保费补贴资金出现大量的漏损。因此，应加强保费补贴资金使用的监督管理。一是建立规范的保费补贴资金拨付程序，监督保费补贴资金的使用去向，保证政府财政资金及时足额到位，防止财政资金被扣卡、挪用。二是监督检查农业保险业务的真实性，防止保险公司弄虚作假套取或骗取财政补贴资金。三是推进统计信息公开化管理。笔者通过入户调查发现，很多乡村的农业保险业务都是一本糊涂账，乡镇、村政府提供的承保、理赔数据信息与实际情况多有不符，有的农户甚至不知道自己是否投保。因此，基层政府应加强与农户的沟通，避免“包办代替”，建立承保、理赔及财政补贴等相关数据库和信息公开化管理制度。四是加强社会监督管理，创新农业保险保费补贴资金监督管理方式，有效防范基层政府和保险公司在保费补贴资金使用上的道德风险。

(四)加快建立农业保险市场公平竞争机制

建立公平有序的竞争机制，减少政策性农业保险中的“寻租”现象，有利于保险公司规范经营以及管理水平与服务质量的提升，从而提高补贴资金的使用效率。多项调查研究发现，由于缺乏公平有序的竞争机制，我国政策性农业保险发展中乱象繁生，有的保险公司通过各种方式“寻租”政府相关部门以获取政策性农业保险业务；基层政府则在招标时，没有明确的标准，出现讨价还价、乱收费、走过场等现象[19-21]。保险公司的“寻租”费用，基层政府乱收费等，实质上都构成了保险公司的经营成本，降低了保费补贴资金的利用效率。同时，寻租现象也使一些保险公司没有改进管理水平和提高服务质量的动力，进一步影响保费补贴政策的效果，严重影响了农业保险可持续发展。因此，应加快引入公平有序的竞争机制，建立规范严格的市场准入标准，确保选择那些专业技术水平和风险管理水平高、综合服务能力与服务意愿强、具有良好信誉和社会责任意识的保险机构来经营政策性农业保险业务。