高质量发展特征指标体系研究及初步测算

摘要：在分析比较高质量发展的五大理念、发展特征和根本要求基础上，从高质量发展的特征入手，本文提出了一套能够反映供给高质量、需求高质量、投入产出高质量、分配高质量、宏观经济循环高质量的指标体系，并设计了包含113个指标的指导版和包含60个指标的评估版指标体系，进一步精简出16个可计算指标，并根据2010—2017年数据，对我国高质量发展情况进行了初步测算。

关键词：高质量发展 指标体系 考核体系

作者简介：

张焕波，中国国际经济交流中心美欧所副所长、研究员。

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，对推动发展的思路、战略和政策都提出了新要求。其中，设计一套指标体系来测度高质量发展水平，以引导各级政府更好地推动地区高质量发展，至关重要。好的指标体系可以完善政策体系、标准体系和统计体系，能够发挥绩效评价和政绩考核的作用，更能引导各级政府不断优化制度环境。当然，创建科学的高质量发展指标体系不是一蹴而就的事情，需要政府、智库、大学、企业等各种机构参与，不断完善。而且，根据不同的使用目的、研究技术路线，也会存在不同的高质量发展指标体系。

一、高质量发展特征指标体系

（一）高质量发展特征指标体系设计理论

1.三种体系。

指标体系选择最关键一步是一级指标分类。高质量发展指标体系的分类要以高质量发展的内涵为基础。概括来看，高质量发展有三个方面的表述：一是从指导高质量发展的五大发展理念出发，即“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展;二是从高质量发展特征出发，是高质量的供给、高质量的需求、高质量的投入产出、高质量的分配和高质量的经济循环;三是从高质量发展要求出发，是质量变革、效率变革、动力变革。对应以上三种表述，一种方案是结合新发展理念，高质量发展指标体系包含5个二级指标：创新、协调、绿色、开放、共享。第二种方案是从高质量发展的发展特征出发，也包含5个二级指标：供给、需求、投入产出、分配、宏观经济循环。第三种方案是从高质量发展要求出发，包括3个二级指标：質量、效率、动力。

2.三种体系的比较。

三种分类方案各具特色。第一种方案相对来说易于选择下一级指标，因为创新、绿色、开放等指标体系，在学术界或者政府实践中有很多类似的指标体系可以参考。同时，与发展理念结合，可以清晰地界定分领域指标。第三种方案分析相对简洁，但是在选择下一级指标时难度较大，归类相对困难。第二种方案反映了高质量发展特征，供给、需求、投入产出和分配四个方面环环相扣，对每个发展环节都提出了实现高质量发展的具体要求。宏观经济循环又从经济健康可持续发展角度，为实现高质量发展提供了总体保障。同时，有利于高质量发展指标体系与政策体系相辅相成、互为支撑。本文把第二种方案作为高质量发展指标体系的主要分类方案，称为高质量发展特征指标体系。

（二）高质量发展特征指标体系选择原则

1.对标国际上的高标准发展指标体系。国际上有几类指标需要特别关注，有些指标本身已经具有实际的指导意义。例如，世界银行的营商环境指标，是指导政府更好地为企业提供高效率服务的指标，也是反映开放水平的重要指标。还有一些国际组织提出的竞争力、创新能力等指标也非常重要。

2.考虑各地经济发展的差异性。不同地区有各自的产业结构特色，发展阶段也不同，很难用绝对性、单一性的指标评价。例如，关于产业结构调整，若只用服务业增加值占国内生产总值（GDP）比重来衡量，就会忽视农业和第二产业的升级需求。不如用现代农业增加值占农业比重、先进制造业增加值占第二产业比重和现代生产性服务业占服务业比重这样一组指标衡量，更能反映整体经济升级情况，也考虑了不同地区差异。

3.划分导向类指标体系和考核类指标体系。导向类指标体系更多讲求完备性、指导性、全面性和全过程性，能够详细评估地方高质量发展状况，用于检查不足，找出差距，指导前进的方向。导向类指标体系可以包含上百个指标。考核类指标体系更多讲求关键性、引领性、公正性和可操作性，能够切实反映地方政府官员在促进高质量发展中的实绩，用于约束、督促、鞭策和奖励。考核类指标体系包含的指标个数相对少得多。考核类指标可以包含一些反映民意满意度的指标，发挥好市场和社会的监督作用。

（三）高质量发展特征指标内涵

针对高质量发展的五个特征：高质量的供给、高质量的需求、高质量的投入产出、高质量的分配和高质量的宏观经济循环，系统阐述每个方面包含的内容，划出内涵边界，以更好地选择下一级指标。

1.供给高质量的内涵。着力构建与国际接轨的一流水平营商环境，提高为企业提供服务的水平和效率，加大知识产权保护力度，促进企业公平竞争。优化供给结构，保持产业利用率在合理水平，降低宏观杠杆率，降低地方政府负债水平，防止发生系统性金融风险。大力降低企业经营成本，为企业参与国际竞争提供坚实的基础。建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协调发展、高技术产业、先进制造业和现代生产性服务业协同发展的现代产业新体系。不断提高企业核心竞争力，在关键技术、关键装备、关键新材料等方面提高自给率，不断提高产品质量，加大培育企业品牌和产品品牌。

2.需求高质量的内涵。积极推进消费升级、投资升级和进出口升级。在消费升级方面，提升对高质量产品和服务的需求，不断提高文化产品消费水平。在投资升级方面，完善国有企业混合制改革，优化投资方向和结构，积极推进高技术产业和先进制造业投资，提高民间投资在固定资产投资中的比例。在进出口升级方面，不断提高贸易水平，促进一般贸易发展，出口更多高技术产品，提高出口产品品牌附加值和技术附加值。

3.投入产出高质量的内涵。着力提高科技在经济发展中的作用，提高全要素生产率。提高工业产值效率，最大化投入产出经济收益。在保证安全生产的前提下，全面提升土地效率、资本效率、人力资源效率、技术效率、资源效率和环境效率。

4.分配高质量的内涵。大力提高居民收入水平，不断扩大中等收入群体;在注重分配效率的同时，更多关注分配公平，降低行业之间、城乡之间、地区之间的收入差距。坚决打赢脱贫攻坚战，建立脱贫的长效机制。切实提高社会保障水平，在住房、教育、医疗、养老等方面进行全方位改革，让老百姓无后顾之忧。这也是提高内需动力的基础。

5.宏观经济循环高质量的内涵。保持宏观经济平稳增长，就业率和物价保持在合理水平，实际经济增长率基本保持在潜在经济增长率水平;注重宏观经济内外平衡发展，保证财政收入与财政支出、进口与出口、投资率与储蓄率基本平衡。促进区域发展平衡，地区之间、地区内部之间、省市内部之间都要保持平衡发展。

（四）高质量发展特征指标体系构成

根据上述分类、原则和内涵，分别设计了高质量发展指导版特征指标体系和评估版特征指标体系，选取指标着重考虑突出动力、质量、效率变革导向、突出现代化指標体系的考核导向和突出民生导向。

一级指标分别为供给高质量、需求高质量、投入产出高质量、分配高质量、宏观经济循环高质量5个指标。供给高质量下设6个二级指标：营商环境、供给结构、实体经济、产业体系、核心竞争力、品牌规模影响力。需求高质量下设3个二级指标：消费升级、投资优化、出口提质。投入产出高质量下设8个二级指标：综合效率、土地效率、资本效率、科技效率、安全生产、劳动力效率、资源效率、环境质量。分配高质量下设6个二级指标：居民收入公平、居民收入增长、消除贫困、社会保障、住房条件、城镇化。宏观经济循环高质量下设3个二级指标：宏观经济平稳增长、宏观经济内外均衡、区域平衡。在二级指标下面设有个数不等的三级指标。指导版和评估版一二级指标一致，三级指标个数前者多，后者少（具体见附录）。

二、高质量发展特征指标体系测算分析

为了定量分析可获得的数据，精简了上述指标，成为计算版，如表1。

根据计算版指标体系，利用2010—2017年数据，计算全国高质量发展情况。采用等权重法，即二级指标等权重合成一级指标，三级指标等权重合成二级指标。以2010年为基年，设定所有指标的标准化值为100。

图1是全国高质量发展指数。可以看到2010—2011年高质量发展指数提高较快，而在2011—2014年，高质量发展指数增长相对平稳，2015—2017年增长迅速。

图2是高质量发展二级指标2010—2017年的变化趋势。其中，分配高质量指标持续增长且增幅较大，说明我国分配领域有明显改善。投入产出高质量指标稳步上升，表明我国投入产出结构得到优化。需求高质量指标2011—2014年有所下降，之后有所改善，但2017年有所下滑，主要原因是消费疲软。供给高质量指标在2011年短暂下滑，随后缓慢上升，但2017年又有所下滑，主要是高技术产业营收占比下降引起的。宏观经济循环高质量在2011年上升，随后开始较快下滑，自2015年开始反弹。

如图3，在供给高质量各项分指标中，GDP税负率基本保持稳定，但高技术产业主营业务收入占规模以上工业增加值比重在几年的高速增长之后出现回落，因此供给高质量指标在2017年有所回落。

如图4，在需求高质量各项分指标中，2017年最终消费支出对经济增长贡献率出现较大降幅，消费对经济增长的拉动力不足，其他两个指标基本保持稳定，因而需求高质量指标较2016年有所下滑。

如图5，在投入产出高质量各项分指标有不同程度的提升，其中建设用地产出率和万元GDP能耗（负指标）均有较大幅度的提升，工业增加值率开始反弹，R&D经费支出占GDP比重也有所增加，说明我国的投入产出结构得到了优化。

如图6，2017年分配高质量各项分指标均表现良好，其中基本社会保险覆盖率大幅提升，城乡居民可支配收入稳步提升，其他两个指标基本稳定。综合来看，我国社会保障体系更加完善，收入分配领域得到明显改善。

在宏观经济循环高质量分指标中，2017年进出口差额占GDP比重（负指标）得到了改善（图7），调查失业率（负指标）和东西部人均GDP比（负指标）均出现了微弱下降，因此宏观经济循环高质量指标保持上扬趋势。

三、建议

（一）加强高质量发展统计体系

高质量发展的统计体系建立在指标体系基础上，具体指标的数据需要通过科学、客观、高效的方法采集、分析、使用，从而实现对高质量发展的动态监测和准确预判。

一是增加对新技术、新产业、新业态、新模式等新领域的统计。根据高质量发展的指标体系确定具体统计指标，尤其要加快“补短板”，尽快完善经济发展新动能、新业态的统计制度以及统计方法。

二是充分利用大数据、云计算、互联网等新的统计技术。利用大数据、云计算、互联网等新兴技术变革统计思想、提高统计能力、拓展统计主体、优化统计流程、提高统计效率、提高统计质量。

三是增加社会满意度统计。除了客观数据的统计，还要统计一些主观指标。要适当增加企业满意度、消费者满意度、群众满意度等方面的统计，包括企业对政府营商环境满意度、消费者对企业满意度，群众对政府公共服务满意度等方面的统计。

四是加强统计方法与国际接轨。要系统梳理统计内容、统计标准、统计手段，加强与国际接轨和对标，使得统计数据能够在一个参照系下进行国际比较。

五是增加统计的可信性和公正性。改进统计体系的制度安排，使得统计更加客观，不受地方政府和相关部门干扰。在统计调查实施的各个环节推进统计方法制度改革。

（二）完善高质量发展绩效评价体系

高质量发展绩效评价体系建立在指标体系和统计体系基础之上，旨在合理评价发展取得的成效。

一是保证绩效评价流程的合理性。加强顶层设计，优化高质量发展的绩效评价流程，包括确立绩效评价目标、设计绩效评价指标、落实绩效评价结果等。

二是保证绩效评价主体的多元性。尽可能将利益相关者都纳入绩效评价全过程，提高绩效评估结果的社会认可度。

三是建立有效的绩效评价激励机制。把物质激励与精神激励、个人激励与组织激励、一般激励与权变激励结合起来，为高质量发展注入竞争活力。

（三）优化高质量发展政绩考核体系

高质量发展的政绩考核体系主要评估政府和公务人员在高质量发展中的工作表现和工作成效，并提供政府绩效量化的可比信息。

一是在国家顶层设计的同时，赋予地方一定的调整空间。在国家层面，开展高质量发展指标体系和考核办法的顶层设计，并加强对地区指标体系和考核办法制定的指导。同时，结合各地差异化发展水平，允许地方结合本地区经济社会发展阶段特征和统计数据可获得性、可操作性，适度调整指标体系。

二是整合清理已有考核办法。以出台高质量发展考核辦法为契机，整合和清理已有的重叠考核、交叉考核、过时考核、不必要考核等，突出高质量发展考核的重要地位，充分发挥考核的指挥棒作用。

三是建立考核试错容错纠错机制。建立更加有效的综合考核指标体系，引导和促进地方发展，要允许地方大胆“试错”，鼓励地方政府积极探索符合当地实际的发展思路，避免被考核指标“捆绑了手脚”。

四是根据不同功能区域的分类，建立不同的指标体系。比如对重点开发区域，建立工业化和城镇化水平优先的指标体系，突出产业发展。对生态发展区域，建立绿色产业、农业发展和生态保护优先的指标体系。

五是多方面纳入一些民意的指标。要均衡对上负责和对下负责的关系，适当加大对下负责权重。发挥好市场和社会的监督作用，让地方政府不只是眼睛往上看，还要往下看，让企业和老百姓给地方政府打分。

六是处理好“经济类”指标和“环保类” “民生类” “营商环境类”等非经济类指标的关系。要适当增加“环保类” “民生类” “营商环境类”等非经济类指标权重，对于不同区域要实行差异化考核指标。

七是确保考核体系的公正客观性。确立“政绩”由谁评价，规避既是“运动员”又是“裁判员”，评价不公允、不科学的弊端;建立和形成多维的“政绩”评价体系，要涵盖主要的利益相关者，要提供第三方科学评价的制度和机制空间。

八是保证考核指标的连续性、严肃性和规范性。建立高质量发展的“政绩”指标体系，并严格执行该体系。不能因换届、换人等，改变指标体系的执行目标。推行高质量发展指标体系执行的问责制，甚至对重大决策终身追责。

九是建立用人的科学评价体系。通过法律规范约束公务人员行为，建立公务人员尤其是官员的选拔和退出机制，用制度机制激发高质量发展的内在动力。

四、附录

责任编辑：谷 岳