中越边境地区社会治安问题协同治理探析——基于对富宁县的调查分析

（云南民族大学，云南 昆明，650504）

边境地区的治安防控情况不仅会影响边境社会的发展与稳定，也同时关联着国家安全。位于文山州的富宁县，南面与越南北部接壤，靠近中越田篷口岸。这里的治安防控任务较重。近年来，当地高度重视治安问题的综合治理，加强了各部门的协同与合作，在突出社会治安问题的治理上已取得了一定的成果。截止到2018年，当地受理群众来访来信达1534件次，化解矛盾纠纷5608起，成功调解重大矛盾纠纷30起。施行困难群众法律援助857人次。巡逻管控覆盖面和街面见警率不断提升，破获刑事案件724起，破案率54.7%。严抓走私查缉工作，查获动物活体、烟叶等案件349起，案值2325万元。[1]但在日益开放的大环境下，该地区的社会治安防控压力依然较大。本文尝试从协同治理的角度对当地社会治安综合治理现状及问题进行实证分析，以期能为改进边境社会治安防控提供依据。

一、富宁县突出社会治安问题协同治理的运行机制

本文的社会治安问题协同治理机制是指社会治安综合治理框架的结构及其内在运行原理。从内在结构层面去理解，社会治安综合治理框架具体涉及治理主体及其权力配置，即涉及哪些主体参与治理，在治理过程中不同主体拥有怎样不同的治理权力，发挥何种不同作用；从内在运行层面去理解，社会治安综合治理框架涉及治理过程中不同主体相互作用的发生状况与趋势，即治理过程和治理方式。

1.参与主体：党委领导下的复合结构

机制的结构是其运行的基础，它对机制的运行状态起着根本性的制约作用。富宁县社会治安协同治理机制的结构，是指富宁县社会治安综合治理框架内部正式规定的、比较稳定的、明确的相互关系形式。富宁县以综合维稳中心建设为抓手，以此作为化解社会矛盾、维护社会稳定的民生工程。为此富宁县党委政府组建了社会治安三级综合治理网络。其中县综治委是协助各级党委、政府领导各级社会治安综合治理工作的常设机构，由县委书记、副书记分别担任主任副主任，县政法委、县公安局、县法院、县司法局以及如教育局、民政局等其他单位为主治机关；组织部门、人事部门、劳动部门、民政部门、宣传部门、文化部门、新闻出版部门、教育部门、卫生部门、财政部门、工商行政管理部门、工会、共产主义青年团、妇女联合会等、军队、武装警察部队、民兵以及其他部门和单位为帮治机关；在社区治理中，村（居）委会，及下设的联防队、巡逻队、治保会、调委会是重要的自治力量；社会公众即广大居民则为重要的参与力量，参与方式有见义勇为、群防群治等。

图为富宁县治安管理组织关系机构图

2.权力配置：纵横维度下的层次区分

以富宁县综治委为主导的三级综合治理网络在纵横两个维度下，党政关系、政法关系及政社关系三个层面上反映了不同治理主体间的权力配置关系。

在横向维度下，权力配置关系在党政关系、政法关系与政社关系等三个层面上展开。首先，在党政关系层面上，体现了党的“统一领导”与党政的“齐抓共管”。反映在领导职责分配上便是“党委负第一领导责任，政府负主要领导责任”。执政党凭借其高效的权力网络对社会综治所需的资源进行整合，而政府则负责对具体工作进行实施。因此，综治委中，通常以党委领导为首，辅以同级别政府副职领导人员。可见，综治委将党政两套组织体系有机结合，成为了协调党政关系，发挥各自效能的组织载体。同时，综治委是党委和政府的参谋与助手，总体上负有研究、规划、总体部署、工作指导和监督落实的职责。其次，在政法关系层面上，综治办作为综治委的下设办事机构，与政法委机关合署办公。政法委是党委领导和管理政法工作的职能部门。在党对政法工作进行领导、社会治安综合治理中的刑事执法功能以及化解纠纷矛盾的社会职能，政法委负有组织治安综治的职能。值得注意的是，政法委在社会治安综合治理的结构中有着双重地位，其一面是参与主体，另一面是执政党领导综合治理的重要载体，作为治安治理主体的公安和司法机关，在政法委的领导下独立处理各自业务范围内的事。具体而言，公安局负责侦破案件、维护治安、管理户籍等；司法局负责接手社区矫正、法律援助等；法院独立行使审判权；检察院独立行使检察权；政法委是协调机构，负责协调党、公、检、法、司五者之间的关系。最后，在政社关系层面上，工会、共青团、妇联等社会组织有着独特的政治优势，很大程度上是执政党调控社会的力量。因此，在严格意义上不算纯粹的社会组织。但是，一方面，二元结构的出现使得社会治安综合治理需要平衡不同利益诉求和化解社会矛盾。另一方面，传统基层组织不断转型，新的自治组织不断产生，自治组织和公民成为了社会治安综合治理的重要力量。这就决定了公权力部门必须在场，通过直接的领导或间接的制度设定等方式引导这些自治力量。实际上，这正是“党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作和基层社会治理，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权”[2]46所规定的自治组织与基层党组织之间权利关系的体现。在纵向维度上，权力结构关系亦在党政关系、政法关系与政社关系三个层面上展开。在党政关系上，综治委在中央到地方的各级层级上均存在。在政法关系上，政法委与综治办合署办公的安排从上到下直至乡镇一级。在政社关系上，在人民团体和企事业单位，也建立了由党政领导挂帅，有关职能部门负责同志参加的社会治安综合治理领导机构，并指定一个部门牵头、相关部门共同参与，负责办理社会治安综合治理的日常事务。政府和社会组织的合作愈发紧密，合作协商、座谈会等方式不断创新。可见，富宁县社会治安综合治理系统的权力配置呈现出纵横维度下的三层次区分。

3.运行过程：上下互动中的运行机理

运行过程是指机制实现自身目标和发挥自身功能的过程。治理过程是指在社会治安问题面前，社会治安协同治理机制具体是如何运作的。在实践层面上，即社会治安综合治理框架是如何运行的。具体来说，运行过程体现在信息上达、决策与实施等三个步骤中。在信息上达步骤上，形成了从村（社区）—乡镇—县的三层传达体系。村两委承担着上报当地社会治安情况的任务，在接到各村小组长或村民的情况汇报后，便向乡镇派出所民警上报。在了解基本情况后，民警会向所长上报，如情况轻微，则就地解决。对于较为复杂、危害较广的治安情况，派出所所长将会同乡镇分管政法工作的副镇长一同到县级行政部门进行汇报，前者将情况上报分管政法工作的副县级领导人员，后者将情况上报县公安局中与本乡镇挂钩的领导干部。在决策和实施步骤上，对于轻微情况，乡镇派出所民警根据具体的问题类型协同不同的力量深入乡村。据调查了解，富宁县因土地、林地问题而产生的纠纷较多，派出所民警往往与当地林业站、土管所、司法局一同进行工作。对于较为重大的情况，县公安局会派相关领导干部（往往是分管本村镇的副局长和问题所涉部门的一把手）进入治安问题发生的地域进行调查与处置。

除常规的“下—上—下”的运行过程，对社会治安问题的治理还有着自上而下的运行过程。主要体现在各种“整治”的执行中，此种情况，往往由中央或省级政府基于对社会治安形势的总体研判，将执行要求与方案下发到下级政府，以此调动力量对社会治安进行治理。总体而言，富宁县社会治安问题治理的运行过程以“下—上—下”的模式为主，辅以自上而下的“整治”模式。

4.治理方式：刚柔并济间的多维举措

从1980年代的“打防并举、标本兼治、重在治本”，到1990年代的“打防结合、预防为主”，再到新世纪“打防结合、预防为主，专群结合、依靠群众”方针的提出。我国社会治安综合管理也从传统的管制打击逐渐转向管制与治理相结合的思维。思维的转变也体现在具体治安方式的转变上。富宁县在“打击、防范、教育、管理、建设、改造”六大范围内展开社会治安综合治理。在打击方面，除县公安局内辖的国内安全保卫大队、刑事侦查大队、治安管理大队、巡特警察大队、反恐大队、网络安全保卫大队开展的常规工作外，富宁县还通过专项行动的方式来打击县域内违反犯罪行为。在2017年，在富宁县召开的有关反恐、禁毒的会议上，要求各职能机关根据治安新形势做好相关打击违法犯罪的工作，以震慑犯罪分子。[3]富宁县深入开展群防群治工作。在人防、技防上下功夫，整合现有警力和社会力量，加强对协警人员的管理，加大夜间巡逻防范力度，整治街天交通秩序。同时，加强农村义务巡防力量，厚植群防群治工作根基。开展“法律进学校”的教育活动，主要宣传《中华人民共和国宪法》、 《未成年人保护法》 等法律法规。普法干部把日常工作中遇到的典型案例作为反面教材展现在师生面前，使其增强法律意识。富宁县深入开展平安创建的管理工作。将平安建设纳入各村、各单位年度目标考核责任制，继续采取强化宣传，干部包抓重点户等工作措施，大力开展平安家庭，平安单位创建活动。在民警队伍建设上，富宁县党委始终把民警的思想政治学习摆上工作日程，并且加强执法廉政，提高为民服务意识和理念。同时，利用正反面典型或案例加强警示教育，严防队伍发生违法、违纪等苗头隐患或问题。在法制建设上，一是加强普法经费投入。把普法经费保障提上议事日程，专题研究，同时加大对普法经费的监督管理，确保钱花在“刀刃上”。二是加强部门联动治安监管。联合司法所、派出所等单位，对网吧、KTV、街道店铺等娱乐场所进行不定期监督检查。三是加强普法宣传方式创新。开展法律知识“进机关、进学校、进农村”活动、发放平安建设宣传册及社会治安状况调查问卷表。此外，在加强硬法建设的同时，富宁县还重视软法的约束作用。许多乡村都制定了村规民约，且村民小组长也多由村中较有威信的村民担当，以便落实提倡村规民约。在改造工作方面，主要体现在对社会矫正人员的帮教上。一是司法帮教，由司法干警电话问询、上门走访，开展教育谈话、组织公益劳动，及时掌握矫正对象的思想动态和生活状况。二是社会帮教，聘请党员和村组干部作为帮教成员，认真做好矫正对象盯防和教育疏导，组织矫正对象参加劳动技能培训。三是亲情帮教，鼓励和引导矫正对象家庭成员积极参与帮教工作，进行亲情教育感化，劝导矫正对象主动接受监督、管理、教育。[4]

二、富宁县突出社会治安问题协同治理的主要举措

1. 加强“五位一体”的矛盾纠纷排处

在富宁县委、县政府的领导下，建立了较为完善的民事和经济纠纷调解格局。据调查，当地矛盾纠纷多集中于因城区项目征地拆迁、“两违”整治、旧城改造、甘蔗油茶产业发展、新农村建设等引发的征地拆迁纠纷和劳资纠纷等问题。当地建成了党政领导挂帅，镇综治办、司法所、派出所、社区（村委会）共同组成“五位一体”的调解网络，形成党员干部依次接访、各站所各司其职、社会共同参与的矛盾纠纷调解格局。其次，实行领导干部“包村包案”制。由各挂钩村工作队、调解组作为具体承办责任人，按照属地管理和“谁主管、谁挂钩、谁联系、谁负责”的原则，对排查出的矛盾纠纷，能现场调处的，立即进村入户开展调处化解工作；对原因复杂不能现场调处的矛盾纠纷，进行梳理归类，由综合排查调解组进行调处。再次，实行流动调解制。抽调挂村工作人员、村委会干部组成流动调解队，同时请文化程度较高的老干部、老教师、老党员以及老职工参加矛盾调解工作，将各类纠纷分配到个人。在矛盾的预防上，谷拉乡将村级重大事务按照“村党支部会提议、村两委会商议、党员大会审议、村民会议决议”的办法，以书面契约形式要求村两委、村组干部及村民三方履约职责和承担违约责任，并将村务契约和履约情况定期公开，接受质询，减少村务矛盾纠纷。

2.开展反邪教、反宗教渗透、反恐维稳工作

在反邪教、反宗教渗透以及反恐方面。富宁县同广西那坡县签订《富宁、那坡两县接边地区综治维稳信访反邪协作协议》，建立了两县相邻乡镇为领导的联合建设、打击、防控、调度的长效维稳工作机制。同时，两县的政法委领导每年定期召开联席会议，相互交流情况，制定相应对策。此外，两县还会定期研判接边地区的稳定情况，明确工作职责，提出解决办法。在工作方法上。一是提高认识。组织党员干部、企事业职工参加反渗透、反邪教工作，以增强反渗透工作的责任感。二是加大宣传。在管辖地区内开展反邪教宣传活动，强化群众意识，发动人民自觉地参加到反邪教、反渗透的工作中去。三是掌握实情。进村入户进行调查，重点排查受邪教影响的人员情况，并及时给予干预，避免邪教泛滥。四是依法管理。加强对当地的宗教管理与控制，对非法传播邪教知识的人员依法进行处理。

3.加强基层联防与学校安全教育工作

面对严峻的治安压力，富宁县政府十分重视预防性基础工作的开展。第一，加强基层联防。如阿用乡的“红袖章”防控工作，通过对当地各企事业单位的常态化巡逻，形成了由综治办牵头、派出所主抓、各单位抽调精干力量及联防队员全员参与、全社会动员的治安巡逻防控格局。第二，加强学校安全教育工作。如阿用乡的多方面举措：一是法制宣传进校园。制作《珍爱青春、与法同行》图片展板，并围绕“保护未成年人”这一主题，以家长会为契机，邀请法制辅导员进校向家长讲解《未成年人保护法》，并赠送家长有关法律书籍，促进社会、学校、家庭教育机制的良性互动。二是法制主题比赛进校园。在该乡辖区中小学开展校园“文明安全”知识竞赛、征文评比等法制主题比赛活动，努力营造法制宣传教育氛围，提高法制教育工作的实效。三是法律服务进校园。由司法所提供法律宣传资料，指导和配合学校开展各种法制宣传活动，组织学生开展各种法制实践活动，并协调派出所民警、法律援助工作者与学校师生就青少年学生中普遍存在的法律与道德问题、生活中常见的权益侵害以及希望得到的法律援助方式进行深入座谈讨论。

4.加强边境管控抵御外部干扰

富宁县有两个与越南接边的乡镇，其中田蓬镇的边境线较长，边境管控工作也主要是集中在田蓬镇。田蓬镇凭借当地部队、公安部门、民兵、党员干部等力量，组建了4支民兵巡逻小队、46支党员巡逻小队，对国境线上的4条要道和20多条小道进行巡查。同时实行边防联席会议，镇党委每月组织镇武装部、边防派出所、司法、驻地武警、边防部队等部门召开列席会议，通报边境外事、矛盾纠纷排查、社会治安综合治理等，以维护边境的稳定。同时，自2018年10月31日以来，配合云南省“净边”扫毒行动计划，加大力度开展缉毒、缉私工作，对于净化边境治安环境起到了很好的作用。

5.开展边境扫黑除恶专项行动

自2018年年初，中央在全国范围内开展打黑除恶专项行动以来。富宁县围绕相关目标，结合本县实际情况，做出了相应工作。一是加强氛围营造，宣传动员到位。把宣传发动工作作为“打黑除恶”行动的首要工作来抓，通过广播、宣传栏、宣传单、召开群众会等多形式、多渠道进行宣传。2017年，共发放资料2000余份、召开会议4次，开展中华人民共和国宪法、刑法、治安管理条例等法制宣传8场次，接受法律咨询400余人，提供法律援助40余件，5000余人接受到法律知识的宣传教育，二是仔细摸排涉黑涉恶情况。公安部门牵头，对辖区内重点地区、村寨以及特殊人情进行排查。同时，由县工作队员在开展精准扶贫、一标三实信息采集、低保排查等各项工作的同时，对各村镇进行深入暗访，在发现线索后立即上报。三是加强监督考核，目标效果到位。将“打黑除恶”专项行动纳入机关和村委会干部年底考核内容，通过纪检监察组对专项行动工作开展过程进行严格监查督促、对行动开展迟缓，发生恶性事件的村予以通报批评。

三、富宁县突出社会治安问题协同治理面临的挑战

（一）防控力量结构性缺失

富宁县防控力量结构性缺失是指人防、技防与物防在防控力量中的部分缺失状态。具体而言，在人防方面存在的问题有。首先，公安系统警力不足。富宁县总共有45万人，其中在编民警290余名。民众与警察的比例在1500：1左右，而根据2015年的数据，全国民众与在编警察的比例约为764：1。[5]可见，富宁县的警力远低于全国水平。以富宁县刑侦大队为例，其总共有30余人，除去技术人员8人，可出警人数维持在20余人左右。在警力下沉的政策下，每个派出所需保证至少有5位民警，刑侦大队可供出警的人数就更少了。警力在绝对数量上的不足，导致了警员工作量的增加。到目前为止，富宁县公安局有1000多项立案，但是只有10名侦查员，平均每名侦查员要负责近百件案件。在此情况下，只能对大案要案首先进行处理。虽然公安系统也招聘了辅警，但是辅警人数没有达到一名正式警察配备两名辅警的标准。与此同时，警员的非警务活动也十分繁重。关于这方面的情况，该县一位警官是这样说的，“上次的拆迁问题，政府要求我们出人。还有扶贫，要求我们每个人都要挂一户”。其次，基层自治组织参与不足。村委会在社会治安问题治理中应发挥重要作用，但笔者在调查中发现，“村干部不管”的现象较为普遍。农村中关于治安的组织是治保会，但是现在多数治保会较为松散，并没有发挥群防群治的功能。此外，工青妇等社会组织在社会治安问题治理中的参与有限。工青妇在社会治安问题治理的大部分时候均为被动的响应方，很少有主动参与的行为。除此之外，在治安方面几乎没见到“民间社团”的身影。社会公众或村居民群众参与的程度较低，出于对自身安全保障的顾虑，参与积极性普遍不高。

在物防与技防方面存在的问题。首先，公安系统的信息化装备短缺。据了解，富宁县公安局有着有全省不多的DNA实验室，并且枪支防弹衣都是充足的。但如窃听器、录音笔、摄像头、无人机、汽车定位等装备缺少。其次，农村与边境线一带的监控设施缺乏。虽然富宁县的城区高清视频监控系统和智能化交通系统已使城区社会治安得到了有效管控。但是，村庄中基本没有监控设施覆盖。在边境线一带的监控设施也存在着数量不足的情况，对边境的监控基本上靠固定的边防哨所与日常巡逻。再次，农村基础设施不足。笔者在田蓬镇庙坝村的调查中发现，当地政府给该村分配了三个太阳能照明灯。但是由于数量不足，并未起到应有的作用。

（二）各主体间协同意识不均衡

富宁县社会治安综合治理的框架已经搭建，但在运行中仍然不能完全发挥其应有的效力。这很大程度上受制于各主体间协同意识的不均衡，这体现在多方面。首先，在党政体制内部机构间存在着不作为和相互踢皮球的现象。在打击走私时，政府部门存在着“睁一只眼，闭一只眼”的情况。“走私不好抓，不愿抓。村干部就更不敢管这些了”[6]。其次，在党政体制与社会组织的配合、衔接上存在着缺位现象。再次，公众存在着消极参与和冷漠问题。较多边境县民众认为保障治安秩序是政府的责任，自己的责任仅限于配合政府进行调查。群众遇事过于依赖公安部门，导致派出所日常接处警任务繁重，疲于应付。其次，在治安问题产生方面。在遇到矛盾纠纷时，民众在“不爱撕破脸”的传统影响下，同样有着争取自身权益的意识。这往往导致两种较为相反的情况。在冲突发生后，要么弱势的一方选择隐忍，这导致了冲突的积聚也降低了各主体间协同治理的可能性；要么冲突双方选择较为暴力的手段进行解决，这增加了后期调解的难度。最后，即使在对社会治安问题治理有较强意识的主体间也存在寄希望于对方的想法。笔者在对未成年人违法犯罪问题进行调查时发现，派出所、学校、家庭中的每一方都认为其他两方在治理中应成为更为关键的角色。总体上来说，富宁县党委、政府、居委会和村委会的社会治安问题治理协同意识较强，个人在涉及到自身安全与利益的治安问题上有着较强的动力。相较之下，由于治安问题离自身较远，群众团体组织和民间组织则显得动力不足。

（三）运行机制深受传统管制思维影响

社会治安问题治理的效能除了受治理资源和协同意识的影响外，同样受各主体间关系的影响。同时受治理结构内容运行机制的影响，在从传统的管理或管制向现代治理转型过程中，边境县的治理意识相对滞后，体现在结构内的运行关系上存在着过分依赖公安机关、政社关系高度行政化、官方的综治系统与民间的自组织系统衔接不紧密等问题。据调查，在社会治安问题治理方面，富宁县内各主体间的关系较为传统。首先，综治系统内过分依赖公安机关，各主体间关系不够协调。这突出体现在多数社会治安问题治理行动中，公安机关承担了过多的职责，而其他机关则配合支持力度不足。在某些职责重叠或职责判定模糊的情况下，治理的职责往往落在了公安机关身上。其次，上级政府与基层自治组织间的指令性关系较强。上级政府与基层自治组织间应是指导关系，但在实际工作中。社区在社会治安综合治理工作中主要接受街道领导和统筹部署，工作主观能动性不强，以完成上级下派的任务指标为主要工作。街道对社会治安综合治理重视不够，在经济建设与社会治安综合治理工作中存在“一手硬”“一手软”的现象。此外，政府对村委会的要求则主要是完成交办的任务，精力多用在研究如何控制村庄实现政府的各项目标，对村庄的指导监督较少。同时，政府对村内的监督过于宽松，常常仅限于重大开支的审批及重大决策的把关，且以听村干部汇报和看记录为主。最后，综治系统与社会组织之间的关系不够稳定。在富宁县的社会治安问题治理中，社会组织的参与程度多受控于综治系统的吸纳程度，这体现为社会组织的参与往往受公共部门的意愿影响。两者间的合作关系没有制度化的保障，这也限制了综治系统的开放性及其社会力量之间协同合作的效能。

四、结论

基于对边境县社会治安协同防控的实地调查和问题描述，笔者探究了上述问题的成因。通过进一步调查和分析，我们认为以下四个方面是导致边境县社会协同治安防控体系建设薄弱的主要因素。如公共财政供给不到位，治安防控面临既缺人又缺钱尴尬；基层自治力量薄弱，特别是边境一线村落的村民委员会的防控能力较弱；协同意识相对滞后，没有形成党政军警民协力防控的体系；制度设计存在诸多短板，过于依赖公安机关，但对于社会力量参与则重视不够。针对上述问题，应从以下几个方面强化治安防控：一是提高财政供给；二是加强边境村落建设，提高群众治安防控意识；三是加强协同，打造党政军警民协同防控体系；四是优化制度设计，提升社会力量参与防控的积极性。只有从多角度加强协同治理，边境地区的社会治安问题才能得到有效治理，从而有利于国家安全，助力边境地区全面小康的实现。