十年来乡镇主官成长机制研究综述

徐春莲

摘 要：2010年以来，学者对乡镇主官成长机制研究取得了丰硕的成果，研究热点主要集中在乡镇主官政治生态研究、乡镇主官选拔任用研究、乡镇主官监督考核研究、乡镇主官队伍建设研究.通过梳理发现，在研究方法、研究视角、研究的系统性、研究对策的应用性方面还有很大的拓展空间。

关键词：乡镇主官 成长机制 综述

中图分类号：D20 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2020）03-0-03

乡镇主官，是指在乡镇领导集体中处于主导和核心地位的人员，因此“乡镇主官”就是指乡镇的党委书记和乡镇长。乡镇主官肩负重任并且承担着主要领导责任，对下他们要统揽广大农村地区经济社会发展全局，对本级政府他们负责统筹调度安排各项行政工作，对上他们要负责贯彻落实中央、省、市、县（区）各项政策措施，对乡镇主官展开研究无疑具有十分重要的意义。在国家治理现代化的背景下对乡镇主官的能力素质也提出不同的要求，如何选拔出培养出符合时代要求和各方期待的乡镇主官，值得关注和探讨，鉴于此，本文以2010年以来乡镇主官成长机制研究成果为基础，结合一些重点问题，对国内近期研究状况进行梳理，以期为今后的研究和实践提供一定的借鉴。

一、研究概况

1.研究成果丰富

十年来，对乡镇主官成长机制的研究成果丰富、形式多样，既有课题和学术论文，又调研报告和资政报告，研究范围也非常广泛，研究的学科视角也开始多样化，有从传统的政治学、社会学视角展开综合性研究，如叶翔凤在《地基与支撑：优化乡镇干部培育机制以聚力建强基层组织——基于乡镇书记调研问卷的分析》一文中，从完善“引”“留”机制、创新管理机制、优化考核评价机制、健全激励机制几个方面全面分析了乡镇主官（干部）的成长机制[1]。也有学者从其他学科角度展开具体研究，如从经济学角度对乡镇主官的经济责任审计展开研究，从心理学角度对乡镇主官的心理焦虑及其消解途径进行分析，还有从领导科学角度分析乡镇主官如何提高领导水平的问题，从法学角度对如何提高乡镇主官的法治思维、依法行政能力展开研究，从伦理学角度对乡镇主官的德行、廉洁从政等方面进行分析等等。

2.研究与乡镇政府职能转型密紧密相连

取消农业税以后，乡镇政府职能发生重大变化，乡镇治理也转向服务型政府建设为主，对乡镇主官的研究也围绕乡镇职能转变和治理转型展开。曲延春从乡镇干部对政府职能转变的认知角度分析，指出在应然层面乡镇干部认为民生和公共服务应该是乡镇主要职能，而實际上却受制于乡镇财政困难不得不以招商引资、发展经济和维护社会为主，应然和实然的落差致使乡镇管干部压力过大影响工作积极性，需要对行政管理体制、财政体制和干部激励机制进行改革。[2]赵晓峰、张红认为，迈向服务型政府的乡镇政权运作逻辑是从“嵌入式控制”到“脱嵌化治理”，乡镇干部的“去乡土化”进程加快，出现了“有（形式）治理，无（农民）参与”的局面，乡镇政权需要重构与农民的连接机制。[3]李蓉蓉以山西省150名乡镇干部为考察样本对乡镇干部胜任力进行研究，指出在治理能力现代化视域下乡镇干部在学习落实、创新与耐心、回应与敬业、应急与协商四种胜任力方面普遍存在不足，需要在规范制度运作、健全激励机制、消除“官本位”观念方面提升胜任力。[4]任中平基于成都市的研究，认为随着基层治理环境的变化，要深化基层民主制度创新，从民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等四个方面加强乡镇党委书记队伍建设。[5]

3.研究主体多元化

十八大以来，随着中央对干部队伍建设的日益重视，不同背景的研究者纷纷展开对乡镇主官的研究，从研究主体来看，主要有三支队伍，其一是学者队伍，其二是基层干部队伍，其三是各级党政部门。学者队伍又分两种，一个是高校为代表的不同学科背景的学者，另一个是各级党校、行政学院的教师;基层干部队伍尤其是乡镇领导党委书记和镇长对其所从事的工作和扮演的角色有着深刻的感受，他们的切身体会更是第一手的资料;各级党政部门尤其是组织部门和审计单位因为从事任命考察、监督等工作也注重对乡镇主官的研究，从岗位的需要和实践经验总结，也产生很多研究成果。学界研究和政界研究可谓交相辉映，使得研究不断深化。

二、研究的主要问题

1.乡镇主官政治生态研究

学者主要从压力型体制进行分析，在政府职能错位、越位、缺位的困境中，乡镇政府不得不采取运动式治理与常规治理相结合，乡镇主官承受着各种任务、考核、压力。徐东远从乡镇党委书记的思想状况上描述他们的困与惑、急与盼，认为在财力困难、维稳和发展压力下，乡镇党委书记思动思迁、急于提拔或过于求稳，盼望能够理顺机制、加强政治激励。[6]欧阳静认为乡镇政权处于压力型科层制与非程式化的乡土社会之间，乡镇领导面临基层治理中超额任务、最小权力、最少收益和完全责任的组织困境，需要上级政府和公众给予乡镇主官更多的信任，重塑乡镇政府权威改善乡镇干部的公共形象，帮助他们走出组织困境。[7]

对于压力的消解或者应对压力的策略，学者主要从内部自我调适和外部渠道进行分析。在内部自我调适方面，学者认为乡镇主官要树立正确的价值观，加强自身的能力提升并掌握一定的心理调适技巧。外部的消解渠道则侧重于体制机制的改革和治理理念、模式的变化，要增强乡镇政权的政治吸纳能力，开放民众参与空间。倪咸林认为消解乡镇党委书记的压力需要国家和地方进行相应改革，建议扩权强镇让乡镇有更大的自主权、创新基层民主提高基层自治、制定权力清单、完善选拔晋升机制。[8]曾凡军认为，解决在政治锦标赛体制下的选择性治理和“制度性说谎”问题，救治策略是整体性治理，要将解决公民需求最大化作为治理目标，建构协调与整合策略工具箱，通过组织间的协调与联盟破解政策执行的碎片化，构建整体性责任机制解决责任碎片化，问责方式由单向向上转为向上向下相结合。[9]

2.乡镇主官选拔任用研究

乡镇主官的选拔任用研究，各级组织部门和学者关注的重点不同，组织部门从考察干部的角度出发更关注的是干部选拔的来源和标准，从实际工作需要出发选出德才兼备的干部;学者更侧重从选拔机制及其进行研究。白云萍认为，要把政治坚定、作风过硬、工作突出、群众信任的干部选进来，在换届考察时要通过民意调查等方式扩大民主参与

度。[10]湖南湘西自治州委组织部课题组认为，干部来源渠道不畅，结构断层后备不足，流失现象严重，退出方式单一，需要拓宽来源渠道，注重从基层选任干部。[11]

乡镇主官的选拔机制研究。选拔机制主要有公推直选、公推公选和公推公派这三种方式，学者的目光多聚焦于公推直选和公推公选这种竞争性选拔方式，认为这是我国基层民主政治发展的重大创新，得到基层党员群众的欢迎，对于巩固党的执政基础、增强基层政权合法性具有重要意义。马得勇、王正绪认为公推直选和公推公选是选举和选拔之间的差别，乡镇基层民主在迂回中前进，面临在竞争和参与之间保持平衡的困境。[12]任仲平、李睿指出公推直选要因地制宜不能遍地开花，在程序设计上要进一步完善和规范，要把党管干部原则和群众公认原则结合起来，还需要更高层次的改革相配套。[13]曾维和、杨星炜指出公推直选是一种制度变迁活动，具有制度的生命周期，两位学者用生命周期理论模型进行分析，认为1998-2003年是公推直选的初生期，2004—2010年属于成长期和成熟期，2011年之后进入衰退期。[14]陈家喜、黄卫平认为，公推直选经过十余年的探索，在多个省份仍然只是零星的试点，还面临政治、法律和制度方面的诸多制约，仍停留在非制度化、非持续化和难以升级的困境之中。[15]

3.乡镇主官监督考核研究

乡镇主官的监督有正式规则监督，包括党内监督、人大监督、审计监督等，还有非正式监督，包括舆论监督、隐性监督（乡土规则）等，学者更重视对正式监督的研究。何峻指出要创新党内监督渠道发挥党代表监督作用，通过党代表列席听证、质询、提议、调查等方式激发党内民主监督活力。[16]关于人大监督，学者指出由于乡镇人大履职不充分、代表作用发展不充分以及管理滞后于新时代要求，致使监督作用难以充分发挥。[17]对乡镇主官的审计监督，学者指出还存在诸多问题需要完善，如审计评价体系和方法需要更科学的设计，可操作性有待提高，评价指标要尽可能量化，评价结果的运用还不理想。[18]庞建华、万振廷提出对乡镇长和书记实行“捆绑式”审计，本着权责一致的原则区分书记、镇长各自的责任，对书记的责任应侧重于重大经济决策，而镇长的责任应侧重于重大经济活动和经济事项的管理和执行。[19]

乡镇主官的考核研究主要集中于考核机制、考核评估体系方面，学者指出唯GDP论英雄的“一刀切”考核模式已成为过去时，但目前实际运行的考核机制依然存在问题需要进行制度性创新，一是考核问责机制只对上不对下缺乏公众参与，二是考核目标不合理不利于乡镇职能发挥，三是考核指标体系设计不科学不利于实际操作，四是考核结果运用范围应当扩大。陈文胜指出当前考核名目繁多、责任状太滥，每项责任状书记、镇长是第一责任人，致使乡镇成为“万能政府”和“无奈政府”，要重建考核机制防止乡镇职能异化，以明确权责为核心，实行考核项目准入制度，简化考核评价指标体系。[20]白现军提出 “分类别”模式，根据镇域功能划分、资源禀赋和发展实际进行分类，对考核权重合理赋分，使乡镇发展目标更加明确发展方式更加科学。[21]还有学者构建了乡镇干部胜任力模型，以谋发展能力、领导能力、个人特质、基本素质作为核心能力，每一能力下设置若干指标参数，以此得出乡镇干部胜任力，结果运用于考核评价、晋升提拔等。[22]

4.乡镇主官队伍建設研究

乡镇主官激励机制研究。研究者发现，乡镇主官队伍存在着干事热情不足、工作倦怠消极的问题，有的急于进城，有的长期“走读”，有的原地踏步成为“地板干部”，队伍的稳定和作用的发挥都受到影响，需要相应的激励机制。强舸提出，增加工资收入、用乡镇补贴和奖励性收入提高经济待遇，建立容错纠错机制、晋升发展适当倾斜提高政治待遇，强制体检、休假、改善生活条件提高生活待遇。[23]有的学者建议，为破解晋升“天花板”困局，除了让职级并行制度化、常态化使科级干部能够享受处级待遇，还需出台刚性制度约束，要求市（县、区）主要领导原则上要有乡镇工作经历。[24]

乡镇主官队伍能力建设研究。能力建设研究覆盖面比较广，包括综合能力、领导力、政策执行能力、群众工作能力、发展经济能力、法治思维能力、抓党建能力、战略思维能力、学习能力、时间管理能力等等，能力提升需要增强教育培训的针对性和实效性，按照乡镇主官的特殊素质要求进行培训，要搭建对外交流平台进行培养锻炼，要通过组织关怀、引导、谈心谈话等方式进行针对性的帮扶，通过制度化的管理和监督来进行能力塑造。罗桂秀提出乡镇干部不能缺“水”，要坚持学习肚子里储存“墨水”、对群众充满深情眼含“泪水”、深入基层调研脚沾“泥水”、真抓实干头冒“汗水”。[25]乡镇主官的领导力是组织部门关注的一个要点，乡镇党委书记要有统御之道善于抓班子、带队伍团结人，要增强主事能力善于“出点子”、“点将”。十八届四中全会召开以后，法治思维能力成为学者关注的热点，李丽坤冯晓霞提出，要建立法制学习的长效机制，引导乡镇干部树立依法办事的法律自觉，将依法行政、法治实绩纳入干部考核机制。[26]

三、存在的问题和未来研究展望

十年来对乡镇主官成长机制的研究取得颇为丰硕的成果，但是相对于乡镇振兴战略的推进、基层治理现代化的改革实践等需要，目前的研究还存在一定的局限和薄弱环节，还需要进一步的深化和拓展。

1.研究方法有待创新

现有的研究成果，从研究方法来看理论研究居多、定性分析较多，而实证研究较少，综合运用多种研究方法的更少，已有的实证研究也存在因选取样本数量少而代表性和说服力不足的问题。对乡镇主官的成长机制研究需要进行深入的田野调查，需要综合运用访谈法、问卷调查、案例分析、数据信息的量分析等方法，要对各种制度、文件进行文献的梳理和研究，只有这样，才能对关于乡镇主官成长的真实状况和实践操作有比较客观和深入的认识，才能够提出有价值和针对性的建议。

2.研究视角有待转换

现有研究以乡镇主官作为研究对象较少，以乡镇职能转变、乡镇（基层）干部队伍建设较多，而在新的时代背景下，即基层治理现代化视阈下，对乡镇主官这个群体应具备的能力素质的综合性研究几乎处于空白状态。未来研究需提高站位，应结合时代背景，更多从中央对好干部的要求标准出发、从乡村振兴战略实施的要求出发、从基层治理现代化的要求出发、从服务型政府建设的要求出发，加强对乡镇主官群体面临的政治生态、在新时代应该具备什么的能力素质、如何培养塑造这些能力素质、如何选拔任用符合时代要求的乡镇主官等问题的研究。

3.研究系统性有待增强

乡镇主官的成长机制是一个整体化、系统化、链条化的机制，包括“选拔培养—监督管理—考核评估—激励”这样一个全链条的机制，而当前的研究趋于片面化和碎片化，往往仅限于对链条的某一个环节进行研究，缺乏系统化、整体性研究，故而研究成果形式以论文为主而学术专著几乎没有。也正是因为这个原因，研究的深度和广度还有所欠缺，包括立足于大样本以内部人的视角的对乡镇主官成长规律的挖掘，对不同历史时期乡镇主官的选拔培养机制的历史溯源和比较分析，对从中央到地方各级政府关于乡镇主官这个群体的选拔培养监督考核的制度性安排和实践上的操作及其影响、效果的研究分析，等等，对诸多问题都缺乏深入的研究和探讨。

4.研究對策应用性有待提高

乡镇主官成长机制研究固然要有理论上的贡献包括学术思想方面的创新等等，但研究成果也要注重于实际应用，要服务于乡村发展，要对基层干部队伍建设有指导性作用、对相关制度的制定和完善提出针对性的建议，为相关部门决策提供参考。但是由于缺乏深入、广泛的调研和分析，研究对策趋于较为泛化、表面化，如关于公推直选的选拔机制、对监督考核的评价体系的研究，提出的对策建议多以理论性和方向性为主，缺乏实质性和针对性，包括对某一具体的制度、文件的针对性建议，或者从专业的角度提出构建一套科学的选拔评估体系。

参考文献

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[4]李蓉蓉.治理能力现代化视域下乡镇干部胜任力研究——以山西省150名乡镇干部为考察样本[J].理论探索，2018，（3）.

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