多中心治理理论视域下餐饮垃圾治理探析

魏然

摘 要：餐饮垃圾如何处理这个难题在快速城市化的背景下显得越发迫切，亟须建立有效的管理模式。采取多中心治理理论，界定餐饮垃圾的四个管理主体即政府、行业协会、公民个人和餐饮垃圾回收处理企业，认为餐饮垃圾管理面临着政府单一治理、餐饮商家唯利是图、公民责任感不强、回收处理企业运营模式落后等四个困境。基于此，提出要积极发挥政府的主导作用，形成以政府为中心，其他三个主体共同治理的餐饮垃圾管理机制。

关键词：多中心治理;餐饮垃圾管理;市场化

中图分类号：F719.3        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）03-0132-03

餐厨垃圾是指包括家庭、学校、食堂及餐饮行业等产生的食物加工下脚料（厨余）和食用残余（泔脚）。其成分复杂，主要是油、水、果皮、蔬菜、米面、鱼、肉、骨头以及废餐具、塑料、纸巾等多种物质的混合物[1]。根据来源不同，餐厨垃圾可具体分为餐饮垃圾和厨余垃圾。前者产生自学校、食堂等餐饮业的残羹剩饭，具有产生量大、数量相对集中、分布广的特点，后者主要指居民日常烹调中废弃的下脚料和剩饭剩菜，来自千家万户，数量巨大但相对分散，总体产生量超过餐饮垃圾。由于城市生活垃圾强制分类正在逐步推行，包含在生活垃圾内的厨余垃圾渐渐得到重视。例如2019年率先实施垃圾强制分类的上海，将厨余垃圾归类到湿垃圾的范围内进行专门回收和处理，但是对于处理不善可能对人体危害更大的餐饮垃圾却鲜少有人关注，本文就将关注点放在餐饮垃圾上。

一、西安餐饮垃圾管理现状

按照《餐厨垃圾处理技术规范》第5.2.2条规定，M=R·m·k（M是餐饮垃圾日产量，R城市或区域长住人口，m人均餐饮垃圾产生量基数，kg/人·d，宜取0.1，k是指餐饮垃圾产生量修正系数，根据西安市发展程度，K取1.15）[2]。根据上述公式，近五年的餐饮垃圾日产生量分别为9 876.3吨、9 921.6吨、1 001.1吨、1 015.7吨、1 105.9吨。可以看出，餐饮垃圾日产生数量不断攀升，尤其在2017年，随着西安人口数量的增加，餐饮垃圾日产生数量也随之有着较大幅度的上升。

面对日益增加的餐饮垃圾，陕西省和西安市也出台了相关条例和整治办法。其主要呈现以下三个特点：首先，已出台的政策过于笼统，关于餐饮垃圾回收利用的政策文件都是大而化之的禁止性规定，既没能结合本地实际情况做出具体要求，也缺乏对违法行为，如提炼、销售地沟油，喂养垃圾猪的惩罚标准，对不良商家和企业的制约性和威慑力不够;其次，政策规格不高，没有专门针对餐饮垃圾的管理条例，现有条例大多都是关于环境卫生和固体废弃物，其中仅有一至两条涉及到餐飲垃圾，专门针对餐饮垃圾的都是办法和意见;最后，可操作性不强，仅2018年底出台的工作方案对各部门任务有大致的划分，但是由于涉及单位有十余个，相关职责权限也未明确化。

二、多中心治理理论在餐饮垃圾管理中的适用性

（一）多中心治理理论

20世纪70年代，美国学者奥斯特罗姆夫妇将“多中心”概念从市场经济领域巧妙地移植于公共服务领域，用以解决公共事务治理问题[3]。多中心治理理论对公共服务的重大意义在于打破了以前以政府为核心的单中心治理体制下权力高度集中的格局，形成政府、市场、公众、企业四维框架下的多中心供给模式来承担公共服务的供给职能，并且相互展开有效竞争，从而克服单一依靠市场或政府的不足，充分发挥相关主体的主观能动性，为公共服务的高效管理开辟了一条新的路径。

（二）多中心治理理论在餐饮垃圾管理中的适用性和局限性

1.适用性。一是政府转变角色和治理模式。多中心治理理论主张不同的治理主体在一定范围内共同承担公共事务治理职责，强调除了政府之外还可以有其他提供公益物品和服务的组织形式，各个参与者的互动过程能动地创立了治理规则及治理形态[4]。根据社会公共服务的定义，社会公共服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为满足公民的教育、医疗卫生、社会保障以及环境保护等领域的活动所直接需要提供的服务[5]。餐饮垃圾的处理属于环境保护领域的范畴，显然包括在社会公共服务的范围内，也说明餐饮垃圾的处理适用于多中心治理理论。对于餐饮垃圾的处理，政府需要改变现阶段以自己为核心的单一治理模式，引导市场、企业、公众等多个主体共同参与到餐饮垃圾治理的活动中，结成合作、协商和相互制约监督的关系。二是培育和扶持餐饮行业协会参与社会治理。随着改革开放的逐渐深入，国家和社会组织之间的关系从高度一体化向适度分离转变，经济的快速增长也推动了社会领域的发展和壮大，行业协会等社会组织有信心也有能力在社会治理中发挥其强大的影响力。因此，积极培育和扶持行业协会参与到社会治理的过程中，并给他们一定的自主权，让其发挥自己的优势和所在行业内强大的影响力，是社会发展的必然趋势，也是多中心治理理论所强调和侧重的。三是公民个人参与社会治理。社会治理的好坏关乎每一个公民的切实利益，公民有权利也有义务参与到社会治理过程中。餐饮废弃物处理是否合乎规范，不仅关系到环境保护，更与每个人的身体健康息息相关。随着社会的进步和公民意识的觉醒，公民参与餐饮废弃物治理的热情日益高涨，在治理过程中发挥的作用也越来越重要。

2.局限性。每个理论都有其产生的背景和适用条件，多中心治理理论产生于西方国家，那必然适用于西方国家的国情：在公共事务和公共物品的提供中存在多个决策主体，且它们都是相互独立的，它们之间是竞争的、合作的、契约的关系。在我国，各决策主体既不能完全独立，相互间的责任分工也并非十分明确，当各决策主体之间发生冲突时，通常都是由中央政府利用其权力进行裁决。因此，将多中心治理理论拿来处理我国公共事务问题时，应该注意结合我国的政治制度和治理体系，对多中心治理理论赋予“中国特色”，切不能生搬硬套。

三、多中心治理视域下餐饮垃圾管理存在的问题

第一，政府顶层设计不足，政策落实有待加强。对于目前出现的餐饮垃圾处理乱象，政府作为社会生活的管理者有不可推卸的责任。首先，缺少针对于如何治理餐饮垃圾乱象的具体法规条例。以西安为例，尽管政府近些年逐渐意识到规范餐饮垃圾处理的重要性，也出台了相应的整治办法和工作方案，但是现有的条例只是宽泛地指出各部门负责哪些工作，没能明晰责任划分，也并未明确规定各部门在管理不善时所应承担的责任，这在制度基础上就为餐饮垃圾乱象迭出埋下了祸根。其次，政策贯彻强度和常态化巡查力度都有所欠缺，导致这些餐饮商家有恃无恐，从事危害环境和公民身体健康的黑暗交易。最后，没能剥离传统城市管理局对餐饮垃圾的回收职能，政府部门身兼管理和執法的双重职能，既是运动员也是裁判员，这就给政府寻租行为带来了可操作的空间。

第二，餐饮商家唯利是图，社会责任感低下。由于餐饮商家自行运输餐饮垃圾需要花费较高的运输成本和时间成本，因此普遍采用和餐饮垃圾处理企业合作的方式对垃圾进行处理，有些餐饮商家和回收商达成互利协议，餐饮商家免去缴纳垃圾处理费，回收商则拉走泔水，经过简单的处理后就将其喂猪，养出了“泔水猪”;更有黑心回收商贪图餐馆剩菜剩饭中的大鱼大肉可以非法提炼地沟油，主动联系这些餐馆付费回收餐饮垃圾，形成一条黑色的利益链;还有一些规模小的餐饮商家图方便省事，将剩饭剩菜干湿分离后，干垃圾混入生活垃圾交由市政部门统一回收，湿垃圾倒入街边下水道。

第三，公民态度冷漠，缺乏参与社会治理的主动性。目前，大多数学者和研究都将餐饮垃圾管理不善的责任归咎于政府，认为是由于政府的监管不善才使得不法商家钻空子。但是，公民个人作为多中心治理的主体之一，无论是公共服务的对象还是受益者，应该参与到社会治理过程中并发挥积极作用。现阶段我国公众的公民意识比较弱，对社会事务的关注度低，参与感和存在感都不强，对于餐饮垃圾的非法收运，不经分类就倒入城市排水系统等现象十分冷漠，不能主动有效地反馈给监督管理部门。

第四，处理企业市场化程度低，运营模式亟待改善。餐饮垃圾处理厂大多是依靠财政补贴和转移支付，然而这种运营模式也并非长久之策，不仅容易让企业产生依赖感，还会给政府造成过大的财政压力，导致政府在餐饮垃圾治理的过程中，不仅要面对管理压力，还要背负着巨大的财政压力。此外，现如今具备各项资质的餐饮垃圾处理企业还比较少，已经成立的企业也存在着诸如无法收到足够的餐饮垃圾，处理技术水平过低而成本高、资质不足等一系列的问题而导致无法正常运营和盈利。如西安正清餐厨垃圾处理科技有限公司成立于2014年4月24日，但是由于种种原因在2016年7月13日就注销了，而曲江餐厨垃圾处理中心也因为存在未批先建、环境影响报告书严重造假等违规情形餐厨废弃物处理项目被检察叫停。

四、多中心治理视域下餐饮垃圾管理机制的构建

第一，加强制度法规建设，完善政府管理模式。要想彻底做到餐饮垃圾规范化处理，一方面，政府要做好制度建设，首先，要完善相关的法律制度，从制度上明确各主体的角色和责任，并出台严格的惩罚规定，提高商家的违法成本;其次，加强对餐饮商家的监管，从较好管理的高校、星级酒店、机关政府的食堂着手，跟它们签订保证书，规定必须由取得资质的回收机构对餐饮垃圾进行回收，使回收规范化、制度化，然后再循序渐进推广到其他企业商家;最后，形成常态化巡查制度，加强日常监督。另一方面，转变原先由政府作为直接提供者和管理者的模式，积极引进市场机制，鼓励私人投资，将市场这只“看不见的手”引入垃圾处理领域，政府只保留管理者的职能。

第二，发挥行业协会作用，明确社会责任。作为第三主体的行业协会具有非经济特征的优势，与餐饮商家和垃圾处理企业都没有利益竞争关系，能够公正、公平地引导行业的良性发展，发挥其独特的“教化”功能。通过制定行业规则、规范标准、市场咨询、企业关系协调等具体活动打造规范、有序的市场机制环境，以公共利益为基础对餐饮商家做出行为规范，实现公共利益和经济效益的和谐统一。同时，可以在餐饮行业内部对表现良好的商家进行物质和精神奖励，如行业发展基金的支持，对于积极主动配合餐饮垃圾收运企业的商家进行荣誉授予，提高其行业地位等。

第三，引导公民积极参与，提升节约环保意识。公民作为多中心治理的重要主体，要激发其参与社会治理的积极性。首先，要公开餐饮垃圾处理包括收集、运输、处理、回收利用等各阶段的资料，使餐饮垃圾处理流程透明化。这在一定程度上也能加深公民对餐饮垃圾规范化处理的信任感，从而增强公民监督的积极性。最终形成多方主体共同治理的局面，破解餐饮垃圾治理难题。其次，要拓宽公民的参与形式和途径，随着互联网和信息技术的发展，政府可以在网站上或者微信公众号里面设立专门的版块，方便公民提出建议，反映问题和投诉。此外，应该倡导厉行节约的绿色消费习惯，推行“光盘行动”，树立浪费粮食可耻的饮食消费观，从源头上降低餐饮垃圾的产生量。

第四，提高企业发展技术水平，改善现有盈利模式。由于餐饮垃圾处理是一个新兴的行业，存在着专业化水平不高、技术单一、运营模式不够完善等问题，导致餐饮垃圾处理企业入不敷出，经营困难。

要解决现阶段存在的问题，一方面，要转变旧的餐饮垃圾企业运营模式和付费机制，如采取BOO运营模式，由社会企业投资建设餐饮垃圾处理厂。在市场经济条件下，回收企业可以通过调整餐饮垃圾回收价格的高低来督促商家对餐饮垃圾做好分类和保存，对于混入大量生活垃圾，如易拉罐、餐巾纸等质量较低的餐饮垃圾拒绝回收或者收费收运，对于回收价值高的餐饮垃圾付费回收。另一方面，企业必须积极借鉴发达国家管理经验，引进处理技术和先进设备。如西安维尔利环保科技有限公司，它是目前西安唯一一家专门负责餐饮垃圾收集、运输和处置工作的新兴环保公司，日处理量210吨，单日处理量最高达到257.3吨。餐厨垃圾处置的过程中实行全密闭、自动化控制，这种处理方式既能做到餐厨垃圾的无害化处理，而且处理后的再生品还能进行有效的利用，真正符合了循环经济和绿色处理的理念。

参考文献：

[1]  刘子旭，彭晶.餐厨垃圾特性及处理技术研究[J].环境科学与管理，2015，（7）：102-104.

[2]  顾廷富，田永彬，刘丽红.大庆市餐厨垃圾现状及处理技术探讨研究[J].环境科学与管理，2013，（12）：169-172.

[3]  熊光清，熊健坤.多中心协同治理模式：一种具备操作性的治理方案[J].中国人民大学学报，2018，（3）：145-152.

[4]  杨志军.内涵挖掘与外延拓展：多中心协同治理模式研究[J].甘肃行政学院学报，2012，（4）：16-24.

[5]  周杨.当前我国政府公共服务公共性的缺失及其治理[D].苏州：苏州大学，2010.