法国社会福利制度的实际体验：以个人住房补贴为例

盛仁杰

自从1945年10月国民议会通过“社会安全保障法”以来，法国已经建设成为典型的高福利国家。事实上法国在福利方面有着长久的传统，“法国社会福利制度的萌芽可追溯到16世纪的慈善事业和救济活动。当时，这些活动主要由个人、社团、行会和宗教团体承担。”①马胜利：《法国的社会福利制度》，载周弘主编：《国外社会福利制度》。北京：中国社会出版社，2004，124-125页。从法国大革命起，国家开始尝试接管这项事业，但是也遭遇了诸多曲折。由于法国现代社会保障制度的建设过程中掺杂了各种历史因素，具有一种明显的层层积累的特点，所以显得非常繁复。1946年 4月，国家建立“社会保障总制度”的失败，最终形成了如今以“总制度”为主，其他制度为辅的复杂结构。

尽管这种情况让研究变得极为繁琐，但是基于现实而不断调整的福利政策较好地兼顾起效率与公平，让各种社会身份的人群都能适当地享有法国国家发展的成果。2017年 11月至2018年10月，笔者得到中国国家留学基金委的资助在法国访学一年，虽然身为留学生，但同样享受到了相应的福利——个人住房补贴。这种亲身体验让笔者对法国的社会福利制度有了更深入的了解，同时在与英国留学经验的比较中产生了一定的新思考。

一、对法国福利制度的理论认知

“法国模式的基础是普及型社会保险，财政来源包括国家税收和雇主与受薪者缴纳的分摊金两类。法国社会保障在国家的资助和控制下，由各地机构分散管理，根据社会最低标准和所交分摊金比例来确定个人受益的比例。”①白澎等编：《法国社会保障制度》。上海：上海人民出版社，2012，41页。基于此，法国现代社会保障制度的结构以行业为基础，多制度并存，以“总制度”为主，其他制度为辅。

具体而言，从体制结构上来说，法国的社会保障制度分为三个方面。（1）它包括由如下法定制度构成的“社会保障组织”：一般制度，集中在农业社会互助制中的农业制度，领薪者的特别制度，独立职业者的老年和疾病自治制度。这些制度对法律所指定的人来说是义务性的。法律指定人在这些制度的保险机构投保，并交纳分摊金。作为报酬，他们可以享受补贴给付。就某些风险而言，上述制度，尤其是一般制度同时也保护部分无需交纳分摊金的人。这些法定制度构成本意上的社会保障。（2）各种不同形式的自愿性的努力或是出于自愿性的努力对法定制度进行补充，它们或是对法定保护进行补充（例如退休补充制度），或是填补法定保护的空白（例如失业保险）。（3）由公共权力组织的社会援助，对具备一定条件的穷人提供救助。

从法国体制保护的广度来看，它因社会群体的不同在有些方面有很大的差别，也可以从三个层面来看。（1）领薪者。他们是义务性保护最广泛的受益人，要么是在一般制度范围内，要么是在农业制度的范围内，要么是在特别制度的范围内。（2）非领薪者。在自治制度的范围内，他们都享受老年和疾病保险的保护，此外他们也还享受一般制度中的家庭给付；对农业经营者来说，他们的给付（如同其分摊金一样）由一个叫做农业社会互助会的中介性机构发放。（3）其他人士。其中可以分为两种，一种是因工作性质而只能参加特别制度的人（教士制度和驻外的法国人的制度），另一种是没有任何工作的人。后者可以因其附属于一般制度而受到保护（处于职业培训中的实习者），并享受一些随意性的、自愿性的保险的保护，和近年来的全民疾病保护。最后，根据1978年7月1日的法律，家庭给付是所有住在法国的人受益，不管他是否从事职业活动。②[法]迪贝卢等：《社会保障法》，蒋将元译。北京：法律出版社，2001，32-33页。

上文中多次提及的“家庭给付”是涵盖面最广的一项福利，大部分人都可从中受益，即便没有缴纳分摊金的无业者也可以申请该种补贴，申请人甚至都不必是法国公民，只要是法国的合法居民即可，它属于社会保障中的社会福利部分①在法国，社会保障是社会保险和社会福利的统称。社会福利即“社会救助”，是“社会保险网络的最后一环”。社会福利与社会保险的不同在于：社会保险的对象是投保人，主要以投保金为运行基础；而社会福利旨在体现社会互助，其对象为社会弱势群体，如老人、儿童、残疾人、贫困者等。享受社会福利者无需缴纳投保金，而是依据人的基本需求，以保障一定生存条件和生活水平为原则。社会福利是一种社会权利。（马胜利：124页）。这种“家庭给付”由家庭津贴中心（Caisse d’Allocation Familiale，以下简称 CAF）提供，总共有十种类型：乳幼儿津贴、家庭津贴、家庭补助津贴、住宅津贴、特别教育津贴、遗儿津贴、新学期津贴、单亲津贴、养育父母津贴和在宅儿童养育津贴。②洪德旋等：《社会福利与行政》。台北：五南图书出版股份有限公司，2012，409页。其中第四项住房津贴是赴法学习、工作的人们最为关心的内容，因为房租是一笔必不可少又非常可观的生活支出。当然，住房津贴不仅针对租房者，购房者同样可以从中受益，以减轻每月的还贷压力。

二、“个人住房补贴”的实际体验

住宅津贴有两类，一为“个人住房补贴”（l’aide personnalisée au logement，简称APL），二为“家庭和社会住房补助”（l’allocation de logement à caractère familial ou social），本文介绍的是“个人住房补贴”。该补贴的获得需要受益人主动提出申请，交由CAF审核，以确定是否享有相应资格以及所获补贴数额。法国在行政方面以官僚主义著称，因此有不少人抱怨申请过程的繁琐和拖沓。不过以笔者的亲身经历来看，法国“个人住房补贴”的申请还是比较高效率和人性化的，几乎足不出户就可以在网上完成。

以笔者为例，2017年11月3日抵达法国，当天与房东签订住房合同后即可在CAF的官网上申请，无需拿到 OFII③OFII，全称为 Office Français de l’Iimmigration et de l’Intégration，即法国移民与融入局，所有在法国境内居住超过三个月的个人都必须在当地的OFII办理居留签证，否则视为非法居留。盖章的居留签证后再开始操作。网络表格要求填写申请人的身份信息、住房信息（包括与房东有无亲属关系，住房面积、条件、租金等）、收入信息（是否受奖学金资助）、房东信息和银行信息等，系统会根据这些条件进行模拟，预估房补数额。之后系统会要求申请人上传三份证明文件——护照信息页、居留签证页和出生证明，这些文件不必一次性上传，可以逐一补足，另外也可以在补充材料里上传住房合同和奖学金证明等。“个人住房补贴”的起算时间以网上申请之日为准，而非证明文件完整上传之日，因此笔者最快可以在2018年1月获得12月的房补④按照规定，房补从入住后的次月起算，所以获得房补的第一个月为12月，并于次月即2018年1月获得，如需获得11月房补，必须在10月31日或之前签订租房合同并入住。；如果在2018年1月仍未将材料补足，申请人也不必担心，CAF会在收齐材料后一次性给付12月以来的房补。每个自然年结束后，CAF会在网络账户中询问申请人是否变更信息，以决定新一年的房补数额。这个重新审核的过程往往只需回答几个小问题，相比于第一次正式申请要简单得多。

从申请程序来看，法国“个人住房补贴”的发放表现出以下几个特点。第一，程序简化。申请程序主要在网上进行，随后按要求将申请表格和证明材料复印件寄送至 CAF，比办理OFII居留签证容易。在法国，几乎所有行政手续都需要RDV（预约），往往需要半个月以上才能去行政机构办事，否则就需要排队好几个小时，而且通常未能顺利解决。笔者预约办理居留签证时，遇到一对排队五小时且滴水未进的中国夫妇，事实上他们有预约证明，按时到达即可进入移民局，但因为不懂法语只能随大流、排长队，不仅耽误时间也差点耽误事情。而“个人住房补贴”只需网上申请，为人们带来了极大便利，即便不懂法语也可以请人从旁协助。第二，信任优先。要求提交的证明文件只能证明申请人身份的真实性和居留的合法性，住房合同的相关信息由房东与房客协商确定，一般没有官方证明，全凭个人自觉填写，譬如有些房客为了得到首月的房补，会请求房东将住房合同的起始时间定为上月末而非本月初。当然，在完成表格的最后一步时，系统会提醒申请人CAF可能会派遣工作人员上门验证，信息不实将承担责任。尽管这种信任优先、随机抽查的做法不能完全避免钻空子的欺骗行为，但有效地节约了行政成本，也免去了申请人的诸多麻烦。第三，利益保障。申请房补的住房必须得体，符合基本生活环境的要求，1人住房的面积不得小于9平方米，每多增加1人要增加7平方米。为了确保这种体面，只有与政府签订协议的房屋①符合房补申请规定的住房来源分为两类，一是房东与国家有签约合同的私人住宅（le logement conventionnel），这类住房的房补通常会直接打到房东的账户，房客只需支付剩余的房租，二是没有签约合同的私人住房，其中一部分是“廉租房屋”（habitation à loyer modéré，简称HLM），房补一般会打到房客的账户。法国绝大多数租房属于后者，但也必须是与政府签订协议的房屋才能申请房补。（les logements conventionnés）才能申请房补，在签订住房合同时，房东有义务将此条件告知房客。此外，正如上文提及的那样，在材料补齐前应发放的房补会一次性补发，有时CAF在申请人获得OFII签证前也会预先发放房补，以保证其维持生活，但申请人必须及时补齐OFII签证。第四，兼顾公平。所有申请人获得的房补数额都不尽相同，这取决于每个人不同的情况，收入、地区、人数等都会有所影响。收入超过上限者非但不能获得房补，甚至超过上限 20%且租住廉租房者还需缴纳补充房租，父母付巨富税（ISF）的大学生也不能享受房补。住房所属区域是一项基本条件（参见表一）②Arrêté du 3 juillet 1978 modifiant un précédent relatif au calcul de l'aide personnalisée au logement,https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000838203[2019-10-01]。，分为三档，第一地带为法兰西岛大区（Île de France），第二地带为超过10万人的市镇和科西嘉，第三地带为其他所有地区，补助上限数额依次降低。这种具体问题具体分析而非“一刀切”的方式，能够更加公平合理地分配有限的福利。

表一：2017年9月23日法令中的法国个人住房补贴上限 （单位：欧元）

1 295.05 355.85 402.18 58.34 2 257.14 314.74 354.17 51.54 3 241.00 292.16 327.59 46.95

笔者租住的房子位于法兰西岛大区下94省的塞纳河畔伊夫里（Ivry-sur-Seine），属于合租形式，单住15平方米的带家具房间，与两位室友共用厨房、厕所和浴室，不含水电气杂费用的房租为每月450欧元。另外，笔者一方面没有工作收入，另一方面获得CSC奖学金的资助，也有利于获得更多的房补。从结果来看，笔者在2018年1月获得了2017年12月房补229欧元，在3月获得了1月和2月的房补452欧元，随后每月初获得上月房补226欧元，直到10月初获得9月房补为止①笔者于10月中旬回国，OFII居留签证在当日终止，因此10月为非完整自然月，不能获得房补。，总计2263欧元。对于收入微薄的留学生而言，“个人住房补贴”实在是一笔不小的福利。笔者曾在英国塞萨克斯大学（University of Sussex）做过五个月的访问学生，在英国期间并未享受过住房补贴，而且据笔者所知，欧洲其他国家的留学生也无此项补贴。“个人住房补贴”可以视为法国留学生独享的社会福利，不受国家、种族和信仰的限制，充分体现了法兰西共和国的“博爱”理念。

三、外国移民和在法外国公民② 因为法国为非移民国家，没有永久居留证，所以法国的外国移民指的是通过各种途径获得法国国籍的外国人。享受社会福利的政策依据

第二次世界大战后，经过20年快速的住宅建设，到70年代中期，法国的住宅数量已经能够满足要求。在这种背景下，法国于1977年1月3日进行了住房政策的改革，鼓励住宅供给多样化，并设立了“个人住房补贴”。当时这样做的目的，一方面是向贫困家庭提供资助，帮助他们改善居住条件，另一方面对有一定经济实力的家庭提供低息贷款，鼓励他们购买住宅，以此拉动房地产市场。③赵明等：《法国社会住宅政策的演变及其启示》，《国际城市规划》2008年第2期，63页。“个人住房补贴”的设立与住房分配货币化改革的政策是相辅相成的，政府能够更有效率地向低收入家庭提供货币补贴，减少高收入家庭的溢出效应。

“这项改革直接促成了房地产市场的差异化发展，满足了不同收入群体的居住要求，但也放松了国家对社会住宅建设的控制。从实际效果看，新政策促使富裕阶层、一小部分小资产阶级乃至经济条件稍好的工人家庭离开他们原来居住的城郊社会住宅区，造成这些地区的居民构成变为以经济条件很差的失业工人或外来移民为主。所以1977年住房政策的改革，在拉动房地产业发展的同时，也造成了居住隔离。”（赵明：63）这种“居住隔离”④“居住隔离指城市居民在住房选择上趋于同类相聚，从而产生不同职业背景、文化取向、经济状况居民的居住空间相对独立、分化的现象，这是西方城市的一大特点。”（赵明：66）的副作用是此后四十年间法国政府着意解决的社会问题，不过作为社会福利的“个人住房补贴”一直延续下来。

然而，类似的“个人住房补贴”在英国也存在，两国住房补贴的真正差异之处在于法国的普遍性——只要能够拿到OFII居留签证的人都可以申请该项补贴。这种普遍性或全民性的原则是解决战后最紧迫问题的需要，即如何增加人民的安全感。除了安抚本国人之外，吸引外国人也必不可少。两次世界大战让法国在短短三四十年间损失了200多万人口，且多为青壮年男性，导致人口结构失衡，再加上一直以来法国人口的低增长率（一度出现负增长）使得战后法国的劳动力明显不足。为了加速重建工作、推动经济发展，势必需要外来劳工的补充。1976年，法国的移民人数达到370万，占总人口数的7%①其中，北非三国阿尔及利亚、摩洛哥和突尼斯占三分之一，南欧的葡萄牙、西班牙和意大利占二分之一。。尽管这些移民——尤其是北非移民——因工作能力不足，难以从事高收入工作，以致所能获得的社会福利远不如其他法国人，但至少他们在家庭方面可以受益于多子女补贴。相较于法国 1.84的低出生率，南欧三国的移民都超过了2，而北非三国更是超过了5。外国移民及其后代成为了法国人口增长的主力军，极大地缓解了劳动力不足的问题，为法国的“辉煌三十年”提供了必要条件。“伴随着法国成为福利国家、民权主义运动的高涨及人权思想的高扬，大度的法国民众和法国政府也认同外国移民的平等价值和国民权利，因此，外国移民也同样享受到了法国的社会福利。”②宋全成：《欧洲移民研究：20世纪的欧洲移民进程与欧洲移民问题化》。济南：山东大学出版社，2007，288页。

20世纪70年代中期开始，法国经济增速放缓，失业率增高，导致了部分法国人敌视外来移民，认为他们抢走了工作机会，夺取了社会福利。这种态度的形成主要有两个方面的原因，一方面是社会福利资金捉襟见肘，政府连年出现严重的财政赤字，另一方面是移民结构的变化，从外籍劳工为主转变为家庭团聚政策下妇女、孩子和老人占比的显著增加，后者创造社会财富的能力有限，但同样享受着社会福利，更不必提战争难民和非法移民的大量涌入。由于法国坚持人道主义原则，确保每个人的生存权利，即便是非法移民也可以获得某些社会福利，比如医疗救助。非法移民往往利用政策“边界”所创造的相应空间，在法国居留下来，等待“特赦”转正的机会。王春光在《移民空间的构建：巴黎温州人跟踪研究》一书中对这种张力和矛盾有准确的论述：“既然非法移民有生存的政策空间，那么那些禁止政策就失去或者至少减弱了其禁止的效力。因此，尽管从20世纪70年代中期开始，法国改采零移民政策，但是并没有阻止移民进入法国的脚步。”③王春光：《移民空间的建构：巴黎温州人跟踪研究》。北京：社会科学文献出版社，2017，184-185页。就连“黑户”都能享受到部分社会福利，那么持有合法居留签证的外国公民获得相应福利也不足为奇。

四、外国移民和在法外国公民享受社会福利的前景

随着欧洲债务危机的发酵和国际恐怖主义的肆虐，法国面临的国内外环境日趋紧张，不少民众对外国移民持保留甚至怀疑的态度。2017年法国总统大选中，玛丽娜·勒庞以21.7%的支持率进入第二轮投票，就是一种明证。尽管在第二轮选举中，宣扬“法国人的法国”的玛丽娜·勒庞主动辞去“国民阵线”主席职务，以期摆脱人们对极右翼党派的固有印象，获得更多的潜在支持，但是这种兵行险着的竞选策略并未成功战胜号称“超越左右”的埃马纽埃尔·马克龙。事实上，玛丽娜·勒庞一直以来都是极右翼的领军人物，虽然其政治思想的表达远不如其父亲让-玛丽·勒庞那般激进，但经过包装的话语并不能掩盖其意图的本质。她的政治立场清楚地体现在其《144条竞选承诺》当中，该承诺书分为“自由法国”“安全法国”“繁荣法国”“公正法国”“荣耀法国”“权威法国”“可持续法国”七个部分①Marine Le Pen, 144 engagements présidentiels，https://rassemblementnational.fr/le-projet-de-marine-le-pen/[2017-02-06]，核心思想是强调法国人至上，与美国总统特朗普的“美国优先”堪称异曲同工。具体到移民问题，玛丽娜·勒庞表现得更为排斥，比如“将合法移民人数减少至每年1万人，取消自动获得家庭团聚签证，并终止通过婚姻而自动获得法国国籍”（第26条），“通过终止不良公共支出（尤其是与移民和欧盟相关的那些）来恢复公共财政的秩序”（第43条）等，在第65条“保障所有法国人（Français）的社会保险以及报销疾病保险机构承担的所有项目”中，她所界定的福利对象也是法国公民，而不包含在法居住的外国公民和非法移民。在法国总统竞选过程中，已经有不少留学生担心如果玛丽娜·勒庞上台是否会取消房补。马克龙的当选让人们暂时松了一口气，但外国移民和在法外国公民的社会福利恐怕终究要面临调整。在所有申请条件未变的情况下，笔者获得的房补从2017年的每月229欧下调至2018年的每月226欧，或许就是一种反映。

然而，众所周知，法国是全世界罢工最频繁的国家，任何触动民众利益的改革政策都可能引发激烈的罢工运动和示威游行。因此，法国的社会福利处于一种骑虎难下的困境，福利一旦提升就极难下调，所谓“社会福利人人有责”的原则在法国成了纸上谈兵。笔者在法国期间就多次经历了法国人民针对削减福利而采取的罢工，最严重的要数为期三个月的法国国营铁路公司（SNCF）大罢工。由于法国高铁TGV的扩张导致SNCF债台高筑，马克龙上台后意欲改革，重点内容是引进市场竞争机制、部分自负盈亏，新聘员工废除“铁路职工”身份，代之以雇员身份，这意味着新员工将失去提前退休、免费乘车等诸多福利。SNCF的四大工会联合起来共同反对，决定以每五天罢工两天的方式进行抗议。铁路大罢工也得到了其他行业的支持，导致了全国性的大罢工。以这种情况推测，如果法国政府向外国移民和在法外国公民的福利开刀，譬如取消在法外国公民获得“个人住房补贴”的权利，势必会引发大规模抗议。如今，法国的外国移民近800万（2015年），超过总人口的12%，在法外国公民的人数更加庞大，一旦集体抗议，威力也不容小觑。

总体而言，“虽然法国经济并不景气，失业率比较高，人口老龄化严重，右翼势力抬头，法国社会政策变得不如以前宽容，但是基本框架没有大的变化，移民依然能享受到较好的社会福利。法国的社会保障以就业为基础，但对于没有就业的人员，包括非法移民，还是有不少救济救助措施的。人们对法国的社会福利还是比较信任的。”（王春光：184）