新形势下浙江省高速公路投融资改革思路研究

1 研究背景

1.1 浙江省高速公路发展现状

高速公路是经济社会发展的战略性和公益性的基础设施，是一个国家现代化以及交通运输现代化的重要标志之一。自1991年杭甬高速公路钱江二桥通车以来，浙江省高速公路通车里程快速增长，历经三轮高速公路网中长期规划以及多轮5年建设规划，经过近30年跨越式发展，取得了令人瞩目的成绩。截止到2019年底，浙江全省高速公路通车里程达4643km，全国排名第21，其中国高3385km，省高1258km。全省“两纵两横十八连三绕三通道”主骨架已经形成，实现连通港区、机场、铁路等重要枢纽，基本实现“陆域县县通高速”，建成20个与周边省市的高速公路接口。预计“十三五”末高速公路通车里程将超过5000km。

1.2 浙江省高速公路中长期建设任务

浙江省位于国家一带一路、长江经济带、长三角一体化战略的叠加区域，历来是区域合作共赢发展的积极推进者。随着浙江省委省政府提出全面开展“大湾区大花园大通道大都市区”建设以及《交通强国建设纲要》提出构筑“三网两圈”的发展目标，加快建设互联互通的现代综合交通运输体系是长三角区域一体化的内在要求，也是长三角区域经济高质量发展的必由之路。

按照“扩容通道、畅通省际、强化都市、加大覆盖、优化衔接”的思路，浙江省高速公路中长期（至2050年）规划总里程约8800km，相比“十三五”规划增长约48%，投资超过1万亿元；省际高速公路接口达到31个，其中长三角省际接口19个，优化了与长三角地区及周边其他省份之间的高速公路网衔接。预计“十四五”期间需续建、新(改)建高速公路约2300km，其中建成高速公路约900km，五年投资超3000亿元。

2 浙江省高速公路投融资体制现状

浙江省高速公路投融资大体上经历了以省为主、省市共建，民间资本大量投入以及多种模式并举发展的三个阶段。“国家投资、地方筹资、社会融资、引进外资”和“贷款修路、收费还贷、滚动发展”的投融资体制，极大拓宽了高速公路投资渠道，减轻了政府对交通投资的财政负担，实现了高速公路跨越式发展[1]。

2.1 以省为主、省市共建的起步阶段（20世纪90年代初至21世纪初）

1984年国务院确定的“贷款修路、收费还贷”政策打破了财政资金不足的束缚。在这个阶段高速公路建设处于起步时期，主要由省交通厅为主牵头推进，省级牵头成立建设指挥部，省市联合推进高速公路建设，实施了沪杭甬、杭金衢、金丽温、甬台温等高速公路项目。2001年，省交通集团成立，承担了省级的高速公路投资建设任务。

2.2 以市为主，民间资本积极投入的快速发展阶段（21世纪初至“十一五”末）

1992年12月，省政府印发了《关于加快交通基础设施建设的通知》，明确支持地方政府实施“四自工程”（自行贷款、自行建设、自行收费、自行还贷）。2004年，率先出台了《高速公路项目业主招投标暂行办法》，鼓励各类资本投资浙江省高速公路项目，规定经营回报期为25年，陆续推出了诸永高速公路等4个高速公路项目进行公开招投标。这个阶段前期主体基本以市县为主，地方政府充分发挥主观能动性，通过土地捆绑合资合作、收费权转让、发行股票债券等形式，拓宽融资渠道，搭建融资平台，吸引了大量私营企业和外资企业，通过组建项目公司推进高速公路建设。1997年，沪杭甬高速公路在香港H 股上市，一次筹资36.8亿元；2001年，杭州湾跨海大桥引入雅格尔、方太等民间资本，民资占比一度超过一半，至今仍保持在15%左右；2005年，民间资本投资建设杭州绕城高速公路、诸永高速公路等项目。

2.3 多种模式并举发展阶段（“十二五”以来）

“十二五”以来，高速公路项目基本以省交通集团为主、地方国资公司和民间资本为辅进行投资建设。随着国家和省里相关政策的调整变化，浙江省高速公路在政府投资、经营性和PPP三种模式间探索发展。国家高速公路因有车购税资金补助，所以总体以政府投资为主。省级高速公路受投资效益下降影响且没有财政资金支持，部分项目转为经营性模式，主要以国资平台公司投资建设；部分项目通过PPP方式引入社会资本，解决融资难问题。

3 浙江省高速公路投融资存在的问题

3.1 高速公路投融资困难的核心是省交通集团与地方政府主体出资能力不足与高速公路效益不佳的叠加效应。一方面，政府出资主体筹资融资能力下降。各级财政收入增长放缓，财政收支矛盾日益突出，政府债务负担重，各级平台投融资能力不足。省交通集团交通主业的经营效益呈逐年下降趋势，市县交投总体负债率较高，融资潜力不大；另一方面，近年新建高速公路总体效益低下。高速公路收费基准多年未变，新建项目造价日益上涨且交通流量不足，通行费收入实际上已无法支撑建设投入，难以吸引资本进入。

3.2 当前政策没有完全明确高速公路省市事权，为各方博弈留有空间。浙江省相关政策对高速公路建设投资没有明确的事权划分，2017年浙江省政府一号文件虽规定了省市6∶4 出资原则，但没有明确哪些项目应由省为主投资建设，且兼顾市场化原则的表述模糊了功能性项目和市场化项目的界限，为省市各方的博弈扯皮留有空间。

3.3 高速公路三种投融资模式推进均受到较大阻碍。政府还债模式受地方政府债务规模限制和新项目申请专项债要求“互为前置”的影响，推进非常困难。经营性模式因项目自身效益不佳，实质上已无法吸引真正社会资本。PPP模式受10%支出红线限制、难以捆绑土地资源等影响，操作难度也很大。

3.4 省交通集团投资主平台和市场主体的定位不清晰。省交通集团既承担省政府交通投资的主平台功能，同时又作为国有企业有保值增值考核要求。早年高速公路投资效益较好时，两者矛盾并不突出，但随着高速公路效益下降，公益职能和市场职能的矛盾逐渐凸显。

4 高速公路投融资的政策走向研判

4.1 国家一系列政策释放稳投资、促增长的意图十分明确

当前正值国家逆周期调节的政策机遇期，浙江省近三年新增收费公路专项债券额度呈稳定增长趋势。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，进一步释放了稳投资重要性的信息，即在严控地方政府隐性债务的同时，加大逆周期调节力度，充分发挥专项债券稳投资、稳增长的作用，重点支持国家战略、基础设施建设等领域的重大项目建设。2019年11月，国务院印发《关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》，表明在投资回报机制明确、收益可靠、风险可控的前提下，可适当降低不超过5%的基础设施建设项目的最低资本金比例。从《通知》及近期国家一系列举措来看，国家借助专项债券作为稳投资、保增长的意图十分明确。

4.2 《收费公路管理条例》的修订将为高速公路发展指明方向

根据2018年12月面向全社会的征求意见稿，可基本明确以下政策走向：一是突破了现行收费期限规定。政府还债公路和经营性公路均突破了原条例15年和25年收费期限制，而且改扩建工程明确了可重新核定收费的期限。二是完善了政府收费公路“统借统还”制度。收费到期的政府性公路和经营性公路均可打包纳入政府还债公路统借统还的范围，增强政府偿债能力，只要区域内存在未还清的政府收费，公路债务就可持续收费。

5 浙江省高速公路投融资改革思路

高速公路投融资改革的总体思路是立足于平衡高速公路公益属性与市场属性、强化省级层面的宏观把控、改变“一事一议”的推进模式，建立“机制运行顺畅、资金保障有力、各方权责清晰、债务风险可控”的高速公路建设发展体系。主要有以下几方面：

5.1 明晰省、市事权。一方面明确省、市分级分类推进项目。改变以往全部由市级层面主导推进项目的现状，高速公路布局规划中的通道类项目应由省主导，路网中起联络作用、以服务地方为主的项目应由市主导，并在五年规划中明确管理层级；另一方面是明晰省、市出资责任。解决以往省、市关于出资比例等事项“一事一议”的问题，明确省、市分担比例，并向加快发展县（市、区）方面适当倾斜，同时明确地方主导项目的资本金由市、县（市、区）政府自行筹措[2]。

5.2 强化财政投入。考虑到高速公路的公益属性和目前投资的不可持续性，应加大财政资金的投入。除国家高速公路可以获得交通运输部车购税补助以外，省、市财政也可以通过各种资金渠道支持高速公路建设，使投资业主获得基本的收益，高速公路发展处于良性循环[3]。

5.3 创新多元融资。拓展渠道、创新方式进行融资。在风险可控的前提下，利用国家专项债政策窗口期，申请专项债券支持符合条件的高速公路项目。设立交通发展基金，通过财政性和固有资金让渡等收益吸引保险社会资本，充分发挥融资放大功能，降低综合使用成本；推动交通基础设施领域不动产信托基金（REITs）试点，积极推进资产证券化（ABS）融资模式，盘活存量资产；探索中短期存量债务并进行融资再安排，拉长负债期限，降低融资成本。

5.4 探索土地综合利用开发。把高速公路建设与沿线土地综合开发有机结合，鼓励沿线政府为项目配置关联经营资源，探索“交通+资源”、“交通+旅游”等联合开发机制，增加新的利润增长点，提高速公路土地利用率。

6 结语

高速公路投融资改革是一项系统工程，涉及多部门联动、省市县协同推进。浙江省委省政府高度重视这项工作，已落实省发改委牵头并同省交通运输厅着手研究。“十四五”期间浙江省仍将大规模启动高速公路建设，建立权责清晰、运行顺畅的高速公路投融资机制。这对顺利完成“十四五”规划目标、高质量建设交通强省、充分发挥交通“先行官”作用具有重要的现实意义。