关于地方政府平台公司融资问题研究综述

钱煜

摘 要：在分税制改革及旧预算法背景下，随着城市基础设施建设的不断推进和深化，政府平台公司融资需求依然巨大;但在经济增长总体放缓，企业去杠杆、防范金融风险、逐步化解政府隐性债务的新形势下，地方政府平台公司的融资难融资贵等问题日益凸显，亟需研究解决。本文对政府平台公司融资问题的研究成果进行系统地文献梳理，以便为今后进一步研究地方融资平台公司融资问题提供思路和借鉴。

关键词：地方政府融资平台公司;融资问题;研究综述

0 引言

地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等（根据國发财预〔2010〕412号文件定义）。

政府平台公司是中国1994年分税制度改革特有的产物。各级政府成立平台公司，主要是为了缓解地方财力不够与巨大的公共事业支出之间的矛盾，而成立的承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。从文献中看出，国外对地方政府融资平台公司的融资问题研究甚少;而国内学者对地方政府平台公司融资问题进行了大量的理论与实证研究，本文在此分别从研究地方政府平台公司融资问题的意义、研究该问题的背景、研究该问题使用的研究方法等几个方面对国内研究成果进行综述及评价。

1 文献综述

1.1 地方政府平台公司融资问题研究的意义

关于地方政府平台公司融资问题的研究意义，主要是现实融资指导意义和理论研究意义，其中现实融资指导意义的有：王志刚（2019）认为研究地方政府融资平台融资问题的意义是为了提高平台公司的融资能力。林澍（2017）通过对典型的地方政府融资平台公司的资产构成、财务风险等进行分析，试图实现各方面因素的和谐匹配以提高地方融资平台公司的融资

能力。

理论研究意义的有：黎兴宏（2017）的研究成果将指导地方政府投融资公司融资工作，同时为国家管理地方融资平台公司及化解地方债务风险，提供一定的理论基础。

既有现实指导意义又有理论研究意义的有：刘凌菘（2016）发现，当前地方政府融资平台的融资问题，并加以合理解决对于其继续发展和保障后续投融资能力有着重要的理论和现实意义。

综上所述，关于政府平台公司融资问题的研究，既有助于解决地方政府融资平台公司融资困难现实的意义，也为国家管理地方政府平台公司、推动地方融资平台公司发展及化解地方债务风险等提供了理论

基础。

1.2 地方政府平台公司融资问题研究的背景

地方政府平台公司融资问题的宏观背景：黎兴宏（2017）认为，国务院2014年发布的43号文规范地方政府融资行为，限制地方政府债务总额。李水金（2016）认为，2014年颁布的新预算法赋予地方政府发行债券的权利，新预算法也要求剥离地方政府融资平台的政府职能。失去政府信用背书和财政支撑的地方政府融资平台，如何解决基础设施建设的资金需求，必将是平台公司的一大挑战。王志刚（2019）认为，近几年政府相继提出多种规范地方融资平台的政策，不断加强了地方融资平台公司的监控，地方政府平台公司融资受限条件越来越多，融资也越来越难。

地方政府平台公司融资问题的微观背景：谭桂莲（2012）认为，地方政府融资平台公司融资成本越来越高，融资难度越来越大。刘凌菘（2016）认为，地方政府融资平台公司融资成本较高、融资结构不合理、依赖政策性资金以及面临集中还款压力等是当前地方融资平台公司存在的普遍问题。党的十八大报告指出，要把城镇化作为推进经济结构战略性调整的重要举措之一，确保经济持续健康发展。毕成书（2016）认为，大规模基础设施建设资金需求与地方政府可支配有限财力间的矛盾，成为了地方政府融资平台公司迫切需要融资的主要原因。胡芸（2016）认为，地方政府融资平台在城镇化过程中为城镇化建设提供了资金支持，但融资能力受到许多因素限制。林澍（2017）认为，地方政府融资平台公司经营能力差，对政府信用依赖性强，偿债压力不断增加等，这些因素在某种程度上已经开始危及到国内金融市场的稳定和国家经济安全，当务之急是解决地方政府融资平台公司融资问题。

综上所述，地方政府平台公司融资问题研究的背景，既有国家宏观经济环境的改变、国家执行新的预算法及国家对地方政府平台公司加强监管的宏观背景，也有地方政府融资平台公司经营能力差，融资结构不合理，对政府信用依赖性强等地方政府平台公司自身存在诸多问题的微观环境。

1.3 地方政府融资平台公司融资问题的研究方法

张宇（2013）在《沈阳市于洪区地方政府融资平台公司融资发展对策研究》中运用实地调研、比较研究等方法，得出要通过整合国有资产资源，以适应当下融资环境的融资发展对策的结论。贾拓（2014）在《滨海旅游区融资平台运行模式研究》中运用对比分析和实例汇总的方法，提出适合的融资改进模式。关于政府融资平台融资问题所采用的研究方法丰富，有文献梳理法、对比分析法、重点案例分析法、利用SPSS统计软件数据分析法等。庞玉华（2016）《地方政府融资平台公司融资模式的研究》在参考有关文献的基础上阐述了融资平台公司的发展历程、融资理论。林澍（2017）在《我国城投公司融资研究》中采用了文献梳理研究法，对比分析法、重点案例分析法，提出对地方政府投融资平台运作方式创新的具体方法。黎兴宏（2017）利用SPSS统计软件，结合J公司2009-2015年财务数据，对可能影响公司融资能力及融资质量的关键因素进行了分析和识别，认为营业收入是影响公司融资能力的关键因素。

综上所述，关于政府融资平台融资问题所采用的研究方法丰富，有实地调研、比较分析的方法、文献梳理法、重点案例分析法、利用SPSS统计软件数据分析法等。

1.4 政府平台公司融资问题涉及的理论

贾拓（2014）在《滨海旅游区融资平台运行模式研究》中借鉴国内外相关企業融资、风险控制、项目投资等理论，深入分析园区开发公司在融资过程中存在的问题。

李征（2015）在《望城经开区建设开发公司投融资平台发展策略研究》运用投融资模式理论，得出创新的融资策略。

李水金（2016）在《QZ市政府融资平台融资模式研究》运用了公共产品理论、财政分权理论、地方竞争理论及企业生命周期理论，阐述了政府融资平台融资问题。

刘凌菘（2016）在《金诚城投公司融资问题研究》中运用公共产品理论、基础设施可销售性理论、金融成长周期理论、优序融资理论探讨了地方政府融资平台公司——金诚公司的融资现状。

毛丹（2016）在《基于地方政府投融资平台公司的融资问题研究》中运用政府职能理论、财政分权理论、信息不对称理论和项目区分理论为基础对政府平台公司融资进行了系统的阐述，得出应规范地方政府投融资平台与地方政府之间的关系，并不断提高投融资平台的经营实力，同时探索多元化的融资方式以及降低融资成本的结论。

综上所述，该领域理论较多，主要有企业融资、风险控制、项目投资等理论、投融资模式理论、公共产品理论、财政分权理论、地方竞争理论及企业生命周期理论、政府职能理论、信息不对称理论和项目区分理论、基础设施可销售性理论、金融成长周期理论、优序融资理论。

2 文献述评及未来展望

通过上述综述可见，地方政府融资平台公司是我国特有的经济组织形式，这与我国的分税制度环境和经济发展水平有关，其面临的融资问题主要集中我国，国外几乎没有此类公司，关于此类公司的融资问题的文献也几乎是空白。对于地方融资平台公司融资问题的研究本文认为还需要在以下几个方面进一步扩展：

第一，已有对地方政府平台公司的融资问题研究还相对较少，未来还需研究者们运用管理学、金融学、财政学等各个领域的理论和知识，深入拓展研究地方政府融资平台公司融资问题的各个方面，例如如何确定融资规模，融资时间、融资途径，有哪些因素影响融资能力等。

第二，对于地方政府融资平台公司融资研究，还有待于在现有研究成果的基础上更加深入。谭桂莲（2012）提出的融资方法有些不切实际，无法操作。她提出选择留存收益融资法和股利政策融资法。平台公司留存收益极少，通过留存收益完成内部融资基本不能满足融资需求;一般平台公司不是上市公司，股利政策融资也不能实现。黎兴宏（2017）运用财务数据分析法选取的财务指标较少，影响融资能力的指标除营业收入之外，还有资产负债率，速动比率等。庞玉华（2016）建议利用PPP模式提高融资平台公司融资能力，但就目前PPP实际运作和实施情况来看，并不能提高地方融资平台公司的融资能力。这些提高地方政府融资平台公司融资能力的方式均有待验证。

第三，随着科学技术和经济的不断发展，近年来金融创新模式层出不穷，出现了许多新的可供地方政府平台公司选择的融资渠道和融资方式，这些新型融资工具对政府平台公司融资会产生影响吗？新型融资工具是否提高或削弱地方政府融资平台公司融资的能力？这些都将是政府平台公司融资问题研究的方向。

下一步将运用资源配置理论、公共产品服务理论以及金融学相关理论，采用财务数据比率法、比较法、案例法等研究方法，从财务能力、偿债能力、运营能力等各项财务数据分析地方政府融资平台公司的融资能力;找出阻碍政府平台公司融资能力的主要因素;最后提出提高地方政府融资平台公司融资能力的途径和方法。

（1）地方政府融资平台公司从开拓融资渠道和探索融资方式上提高融资能力。主要是尝试运用多种融资模式：结合实际不断尝试发行公司债、企业债、中票、短融等直接融资方式;不断摸索项目贷款等间接融资渠道提高融资能力。也需要探索增加融资途径：从政策性银行争取银团贷款等债权融资;增加投资人、增加实收资本等股权融资途径增加融资能力。

（2）地方政府融资平台公司尽快实现战略转型。从定位上转变：政府融资平台从政府延伸机构到独立的市场竞争主体，不断增强市场化水平;从职能上转变：代政府融资、资产管理到公共服务、资本管理，加强内部控制，增强经营管理能力;从业务上转变：从公益性、准公益性业务到竞争性业务，不断提高盈利能力，突破融资瓶颈，保障地方政府融资平台公司持续健康发展从而提高自身融资能力。

（3）从化解政府平台公司债务角度，一方面需要建立偿债机制，明确时间节点，分地域、分步骤地落实偿债资金来源，减少地方政府融资平台公司财务风险，增强融资能力;一方面需要在经营中合规管理新增的债务，避免增加新的隐性债务，增加新的财务风险而削弱了地方融资平台公司的融资能力。

（4）深化财税体制改革，统筹解决地方政府融资平台融资问题。一方面中央政府和上级政府可适当提高基本公共服务支出比率，减轻地方政府公共服务支出压力，减少地方政府融资平台公司的融资需求;另一方面，在财政体制安排和债券发行额度分配时，将缩小区域性差异，实现各地协调发展，作为国家重要的宏观政策来考虑，对经济发达、基础设施完善的地区发债规模适当控制;对经济落后、基础设施亟需改善的地区发债规模适当提高以缓解地方政府融资平台公司的融资难问题。

参考文献：

[1]李慧杰.我国地方政府融资平台信用风险与转型发展研究，中央财经大学，2017.

[2]李奇霖，王言峰，李云霏.城投再来：地方融资平台如何转型，2016.

[3]谭桂莲.株洲高科集团有限公司融资策略研究[D].导师：杨宽.湖南大学，2012.