新冠病毒疫情下的邮轮检疫处置问题初探

彭先伟　吴亚男

摘要：由于新冠病毒疫情，有的國家禁止受影响的邮轮入境，有的国家则禁止乘客和船员下船。从国际卫生法的角度来看，除非沿岸国不具备执行世界卫生组织《国际卫生条例（2005）》规定的卫生措施的能力，则不应拒绝邮轮入境。但是，对邮轮入境后具体应采取何种检疫（隔离）措施，则可以依据国内法来进行。就沿岸国在疫情之中的国际义务问题，不宜仅仅从海洋法的角度进行考虑，而应主要从卫生法的角度进行分析。《国际卫生条例（2005）》规定了国家的卫生核心能力建设义务，且对港口的核心卫生能力提出了要求。从国家的卫生能力建设义务，以及港口被世界卫生组织认证为国际卫生港口所带来的经济利益的角度讲，邮轮入境国家负有相应的国际义务。但是，《国际卫生条例（2005）》对卫生能力具体内容规定得比较原则性，缺乏具体量化的规定，导致了沿岸国将乘客和船员隔离在船上禁止下船的现象。鉴于此，有必要从国际社会整体的角度进行考虑，完善相关国家在港口卫生能力建设方面的法律制度，促进各国共同合力，避免邮轮产生大规模的人道主义灾难。同时，中国可以以此次疫情为契机，大力推动港口卫生能力建设，助力邮轮行业的恢复和发展。

关键词：新冠病毒;《国际卫生条例（2005）》;国际法义务;检疫措施;国际卫生港口

中图分类号：D922.294文献标志码：A

文章编号：2096-028X（2020）01-0020-08

A preliminary research on the quarantine measures of cruise vessels in novel coronavirus outbreak

—from the perspective of international health lawPENG Xian-wei1，2，WU Ya-nan1

（1.DeHeng Law Office （Beijing），Beijing 100033，China; 2.Law School，Dalian Maritime University，Dalian 116026，China）

Abstract：Due to theCOVID-19 outbreak， some countries refused port entry of cruise vessels and some countries prohibited disembark of people on board. From the perspective of international health law， unless the state has no capacity to enforce the

International Health Regulations [STBX]（2005）[STBZ] of World Health Organization （WHO）， entry of cruise lines shall not be prohibited. However， as to the issue how to conduct the quarantine measures once the cruise vessel has entered a coastal state， it can be done in accordance with the laws of that coastal state. The international obligations of the coastal statein the virus outbreak should not be analyzed only from the perspective of the law of the sea，instead， it should be analyzed mainly from the view of international health law.

International Health Regulations[STBX] （2005）[STBZ] have set out the regulations concerning the states international responsibility of building core health capacity， and have provided for the rules regarding ports core health capacity as well. From the perspective of the coastal states responsibility of building core health capacity and the economic benefits obtained by ports when accredited as international health port by WHO， the coastal states where cruise vessels entered should have corresponding responsibilities. However， International Health Regulations[STBX] （2005）[STBZ] have no detailed and quantified rules regarding the core capacity building responsibility， resulting in the problem that some states prohibited the disembark of people in cruise vessels. As such， it is necessary to have the joint efforts from the international community as a whole to improve the current legal system on the ports core capacity building responsibility， so as to avoid large scale humanitarian crisis on board cruise vessels. Meanwhile， China can take this virus outbreak as an opportunity and try to elevate Chinese ports ability to build core health capacity， so as to facilitate the recovery and development of cruise industry.

Key words：COVID-19;International Health Regulations，[STBX]2005[STBZ];international responsibility;quarantine measures;international health ports

一、新冠病毒肆虐下邮轮行业的困境

2020年初新冠病毒爆发以来，无论是陆地还是海上，许多行业都受到了巨大的影响。以邮轮行业为例，最近最令人关注的当属“钻石公主”号和“威士特丹”号邮轮。前者在日本横滨港口被隔离了近一个月，甚至被新闻媒体称为“海上监狱”“现实版恐怖邮轮”“海上病毒培养皿”。截至2020年2月20日，“钻石公主”号邮轮上3 711名乘客和船员中，2 404人接受了检测，542人确诊新冠肺炎，阳性率高达22.6%。与“钻石公主”号相比，“威士特丹”号的处境可能更加悲惨。该轮2020年2月1日从中国香港出发，停靠中国台湾南部的高雄后，被拒绝进入北部的基隆港。2月7日，“威士特丹”号停靠韩国的计划被取消。2月11日，被多地拒绝停泊、在海上漂泊了多天的“威士特丹”号又被泰国拒绝停靠。一直到2月12日，“威士特丹”号向柬埔寨发出了停靠请求方最终得到接受。在海上漂流了13天后，2月13日该轮终于停靠在柬埔寨的西哈努克港，乘客陆续下船。

本次邮轮疫情引起了各方的高度关注，尤其是如何处理邮轮因主管机关检疫处置而遭受的困境，法学界许多专家学者对此撰文进行了多角度的分析。从法律的角度讲，对这一问题的研究需要考虑的因素比较多，包括海洋法（《联合国海洋法公约》等）、国际卫生法、国际人权法、国际海运法、世界贸易组织（WTO）及其相关国际海运服务贸易规则，以及国际投资法（国家对邮轮投资者的投资保护）等。当然，在目前的形势下，人命安全是第一位的。对该问题之法律应对研究，主要也应从国际卫生法的角度入手，从国家的卫生权力和义务两个角度进行分析，研究对策。

[HS（2〗二、从国家卫生权力的角度看邮轮的应急处置问题

[HS）]首先，由于新冠肺炎超强的传染能力以及其隐蔽性（无症状感染），很多国家和地区可能都不得不采取史无前例的隔离措施。甚至，2020年东京夏季奥运会都可能因此取消。因此，有些沿岸国家会出于自保的考虑，拒绝邮轮入境。但是，对于此种拒绝入境措施而言，其是否合理合法，值得考虑。而且，对于已经入境的邮轮而言，如何处理就成了一个非常棘手的问题。可以理解的是，邮轮上船员宿舍和很多旅客的房间比较狭小、密闭。而且，由于邮轮通风系统的设计原因，在邮轮无法做到医院级别灭菌杀毒过滤的前提下，叠加邮轮的舱室结构布置特点，只要有潜在的病毒携带者在船，邮轮的舱室通风系统难免就会成为一个明显的传播源，导致更多人交叉感染。[1]即便是没有感染的人，在这种压抑的环境之中进行隔离，可能会因为心理压力过大而免疫力下降，继而导致感染几率的增加。那么，

需要考虑的问题是，沿岸国政府（例如日本）主管机关禁止乘客和船员下船，这种措施的法律依据何在？

（一）《国际卫生条例》下的船舶卫生检疫问题

关于船舶卫生检疫问题，世界卫生组织《国际卫生条例（2005）》对此有专章（第二章 对交通工具和交通工具運营者的特别条款）进行规定。其中，第28条（入境口岸的船舶和航空器）规定：

[HTF]“一、除第四十三条或适用的国际协议另有规定之外，不应当因公共卫生原因而阻止船舶或航空器在任何入境口岸停靠。但是，如果入境口岸不具备执行本条例规定的卫生措施的能力，可命令船舶或航空器在自担风险的情况下驶往可到达的最近适宜入境口岸，除非该船舶或航空器有会使更改航程不安全的操作问题。

二、除第四十三条或适用的国际协议另有规定之外，缔约国不应该出于公共卫生理由拒绝授予船舶或航空器‘无疫通行，特别是不应该阻止它上下乘客、装卸货物或储备 用品，或添加燃料、水、食品和供应品。”

《国际卫生条例（2005）》第43条对“额外的卫生措施”作了详细的规定，而采取这一措施需要遵守的原则可以归纳为：（1）保护性原则，即采取此种额外的措施，可获得与世界卫生组织的建议相同或更大程度的健康保护;（2）适当性原则，即额外的措施应尽量减小对旅行和贸易不必要的限制;（3）科学性原则，即应遵守循证（Evidence-Based）原则，采取额外卫生措施应该基于客观证据所反映出来的事实和现象。第43条第3款特别规定：“缔约国执行本条第一款所述并对国际交通造成明显干扰的额外卫生措施时，应该向世界卫生组织提供采取此类措施的公共卫生依据和有关科学信息。”就本条而言，所谓“明显干扰”一般是指拒绝国际旅行者或者交通工具入境

、出境、延误入境或出境24小时以上。对此，世界卫生组织2016年出版的《船舶公共卫生事件管理手册》（

Handbook for Management of Public Health Events on Board Ships）第8.4条也特别指出：禁止船舶进出港（refusal of departure or entry of a ship）也是一种额外卫生措施。[2]因此，拒绝入境（refusal of entry），或者拒绝下船导致延误（delay）超过24小时，都属于“额外的卫生措施”。

[JP2]结合《国际卫生条例（2005）》第28条和第43条的内容可知，原则上缔约国不应当因公共卫生原因而阻止船舶或航空器在任何入境口岸停靠，也不应该阻止乘客上下，但在满足一定条件时，缔约国可以采取包括禁止入境在内的“额外的卫生措施”。[JP]

值得注意的是，就“额外的卫生措施”而言，第28条第1款和第2款有个非常大的区别在于，第1款强调了入境口岸是否具备执行本条例规定的卫生措施的能力，

第2款则没有。因此，与第28条第2款“无疫通行”（即不再登轮查验，船舶靠泊后可直接装卸货物和上下人员）不一样的是，第28条第1款隐含的含义是，缔约国是否可以采取禁止入境的措施取决于港口是否具备执行本条例规定的卫生措施的能力。

换句话讲，就是否可以采取禁止入境措施而言，港口的卫生能力属于第43条的例外的例外。港口如具备执行本条例规定的卫生措施的能力，则不得拒绝船舶入境。

从原理上讲，港口如具备执行本条例规定的卫生措施的能力还拒绝船舶入境，那么船舶可能就无法入境添加油水、补给等。如果港口都这么拒绝，船舶只能在海上“流浪”，船上人员很快会陷入饥寒交迫的局面。因此，除非入境口岸不具备执行本条例规定的卫生措施的能力，否则拒绝船舶入境既不合理也不合法。当然，入境后，主管机关则可以依据《国际卫生条例（2005）》第25条（关于过境船舶和航空器）对其进行监管，例如要求其添加补给后离境等。

关于船舶入境后的卫生检疫措施问题，如上所述，无论港口是否具备执行本条例规定的卫生措施的能力，其都可以采取额外的措施。对此，世界卫生组织2016年出版的《船舶公共卫生事件管理手册》（Handbook for Management of Public Health Events on Board Ships）第8.1.10条（限制/拒绝旅客的入境或出境）也规定：“为防止疾病国际传播以及根据实际情况（depending on the situation）……疑似或感染人员可拒绝其入境或出境。”从本条之规定可以看出，关于船舶入境后人员是否可以入境（即下船）的问题，各国有很大的自由裁量权利，可以根据“实际情况”决定是否准许人员进入。因此，不难理解为何对于日本政府决定让“钻石公主”号邮轮所有人员在船上隔离两周的决定，世界卫生组织有关部门人士曾在2020年2月7日的记者会上表示：“可以理解，站在日本立场上必须采取彻底措施。”[3]

（二）日本国内法律规定

日本官房内阁广报室（Cabinet Public Relations Office，Cabinet Secretariat）2020年2月5日发布的关于“新型冠状病毒感染症对策本部会议信息简报（第5次）”中记载：“由于2月3日发现了‘钻石公主号下船的旅客有人确认感染病毒，我们根据《检疫法》对该轮实施船上隔离。”[4]可见，日本政府要求所有人员在船上隔离，并不是基于国际卫生相关规定，而主要是基于其本国的法律。

在日本，与传染病以及检疫相关的法律有《传染性疾病预防法》（Infectious Diseases Prevention Act）和《检疫法》（Quarantine Act）等。其中，日本首相提及的《检疫法》第4条规定，在某些情况下检疫官可以禁止船舶进港（prohibition of entry into port）;第5条则规定，对于外国船舶，在通过检疫之前任何人不得下船或者卸载货物。[5]对此，有日本专家认为，依据日本的检疫控制法律，如果船舶有疫情且此种疫情在其他国家已经被确认，为防止病原体进入日本，以及为保护日本本国人民的生命健康，检疫官可以要求一类传染病疑似感染者或者新型流感的疑似感染者待在指定的地点，或者待在船上（stay at the designated facility or on the vessel）。[6]此外，2012年，日本还特别制定了《新型流感特别措施法》（Special Measures Act on New Influenza）。2013年6月7日，日本发布了《应对流行性感冒以及新型传染疾病国家行动方案》（National Action Plan for Pandemic Influenza and New Infectious Diseases），其中也提及政府可以加强检疫控制，隔离入境口，限制人员活动[strengthening immigrant quarantine （isolating entrants and restricting of activities）]。[7]

值得提及的是，在世界卫生组织《国际卫生条例（2005）》起草过程之中，日本政府曾提交了一份函件，其中特别指出：“《国际卫生条例（2005）》不应超越国家主权，但如果二者发生冲突，《国际卫生条例（2005）》应有相应的机制来处理这一问題。”[8]因此，从日本国内的法律角度讲，日本政府禁止下船的决定，与《国际卫生条例（2005）》的精神并不冲突。

（三）基于中国国内法律角度的比较分析

就船舶卫生检疫，中国与之相关的法律法规有《中华人民共和国国境卫生检疫法（2018年修正）》《中华人民共和国国境卫生检疫法实施细则（2016年修订）》以及国家质检总局发布的《国际航行船舶出入境检验检疫管理办法（2018年第三次修正）》等。其中，《中华人民共和国国境卫生检疫法实施细则（2016年修订）》第9条规定，在国内或者国外检疫传染病大流行的时候，国务院卫生行政部门应当立即报请国务院决定采取检疫措施。这些措施包括封锁陆地边境、国界江河的有关区域，但并不包括入境港口、降落机场。反之，根据第9条第4款，对来自国外疫区的船舶、航空器，中国要指定第一入境港口、降落机场，没有经第一入境港口、机场检疫的，不准进入其他港口和机场。因此，在中国法律环境下，中国并不能拒绝邮轮入境。但是，关于邮轮入境后人员下船问题，从上述法律法规的条文来看，其规定得比较原则，并未直接规定在何种情况下可以禁止船员和旅客下船。

关于邮轮口岸卫生检疫，中国有诸多法规、标准等对此予以规范。其中，2009年国家质检总局发布的《关于印发〈国际航行邮轮群体性疾病突发事件应急处置技术方案〉的通知》（国质检卫〔2009〕72号）第三部分（现场处置）第1条（现场会议）第3款（决策部署）规定：“3.现场指挥小组根据评估结果决定船舶是否需要延期开航以及人员是否可以上下等重要事项，及时通知各相关部门。”第5款（检疫措施）规定：“根据排查结果，对船上人员分别采取隔离或移送指定医疗机构等措施。隔离方式包括但不仅限于医院隔离、船上隔离、指定场所隔离等。”

2016年，国家质检总局发布了《出入境邮轮检疫管理办法》（总局令第185号），其中第32条规定：“邮轮发生突发公共卫生事件时，应当依法对受染人员实施隔离，隔离期限根据医学检查结果确定;对疑似受染人员依法实施就地诊验或者留验，就地诊验或者留验期限自该人员离开感染环境的时候算起，不超过该传染病的最长潜伏期。邮轮上发生突发公共卫生事件时，邮轮运营方可以提出申请，经检验检疫部门同意，在邮轮上实施隔离留验;对不具备隔离留验条件的，应当转送至指定医疗机构。”2018年《出入境邮轮检疫管理办法》进行了修订，但该条并无变化。

从地方政府的角度讲，关于邮轮旅游突发事件应急，目前已经出台的有《深圳市邮轮旅游突发事件应急预案（2017）》，但其只是

在第4条第6款第1项

较为笼统地规定：“现场指挥部根据情况组织有关专家，初步评估突发事件后果和事态发展状况，迅速制定人员搜救、险情排除、危险源控制等应急处置方案。”

综上，从中国相关船舶卫生检疫法律法规来看，邮轮卫生检疫隔离方式包括但不仅限于医院隔离、船上隔离、指定场所隔离等。实务之中，中国有检验检疫专家提出：“对是否恢复上下客和船舶继续航行的建议：在发生高度风险或高度危险疫情事件时，采取高级别现场检疫管理模式，不准予人员上下，船舶暂停航行。待处置措施实施后，若发病人数明显下降得到控制，再允许一般人员上下，船舶可以继续航行。若疫情不能有效控制，则不准予人员上下，船舶暂停航行。”[9]可见，如果是在中国，船上是可以作为隔离场所的，但前提是船上具备“隔离留验条件”。在发生高风险疫情时，禁止上下船也是符合实际的做法。

但是，上述法律、法规以及专家意见都没有进一步明确，如果是在船上隔离，具体该如何操作。对此，或许可以考虑参考美国霍夫斯特拉大学（Hofstra University in New York）的Jean-Paul Rodrigue教授指出的操作方法：“一般的，例如诺如病毒（norovirus）爆发后，船员和乘客都会被要求下船，船舶则从头到尾进行彻底清理。船舶会被清空，所有地方都要全部进行擦拭，有的还要进行熏蒸。”[10]因此，如果依据国内法决定在船上進行隔离，或许可以考虑在码头前沿搭建临时的活动板房，使用生化应急转运担架（负压隔离仓）、集装箱生化隔离系统（CBCS）等，将船上人员先暂时撤到码头前沿。如活动板房空间不够，再把部分无症状人员或者轻症人员暂时撤离到码头候船大厅。然后，对邮轮所有部位（尤其是空调系统）整体消毒后，乘客和船员再上船进行隔离。

三、政府口岸卫生能力建设的国际义务

（一）《国际卫生条例》下的口岸卫生核心能力建设义务

如上分析，禁止乘客下船也好，不允许船舶入境进港也罢，更多的是涉及沿岸国对此的入境检疫管理权力。很多观点认为，沿岸国可以采取“自保”措施。但是，相关国家对此是否具有义务或者责任，则争议很大。对此，最近有新闻报道称，《日本经济新闻》2020年2月18日从法理角度讨论了“邮轮爆发疫情”，结论是国际法上日本无义务应对。其后，国内媒体也邀请了很多专家，进行了诸多的讨论。例如，国内媒体发布的《重磅法学专家答疑：谁该为“钻石公主”号近17%感染率负责？》《背锅？甩锅？“钻石公主”号疫情扩大，日媒不干了：按国际法该英国负责》，以及《日媒抱屈：“钻石公主”邮轮船籍为英国，国际法上日本无义务应对》等文章对此进行了分析。

从这些文章的内容来看，无论是国内媒体还是国外媒体，主要观点可以归纳为：第一，本案的处理应依据《联合国海洋法公约》，以及该公约所规定的“船旗国”原则进行，并据此划分公海上和靠岸后各国的义务。第二，疫情是公海航行期间扩散的，公海上航行的船舶应该由船旗国英国管辖，英国政府有义务承担检疫责任，日本对此没有义务，或者英国应对“钻石公主”号邮轮承担首要责任。停靠在横滨港后，则由英国政府和日本政府共同负责。

对此，首先，此次邮轮疫情问题涉及的法律显然不仅仅是是海洋法。海洋法也仅仅为联合国体系下的一个部门法而已，而且其调整的主要是海洋法律事务，基本上不涉及卫生问题。本次事件虽然发生在船舶上，但其更多的是国际卫生法问题，和海洋法本身关系不大。仅仅从海洋法这一个部门法的角度分析，得出的结论难言完整、准确。

而且，在目前还没有弄清病毒传播途径的情况下，“疫情是公海航行期间扩散的”这一判断缺少事实依据。

其次，国家就公海上船舶的管辖权和国家应承担的义务（responsibility）或者责任（duty），二者是不同的概念，不能直接关联在一起。所谓管辖权（jurisdiction），是国家在国际法上的一项基本权利，包括立法、司法、执行（例如惩罚违法行为）等方面内容。[11]但船旗国和沿岸国的管辖权以及该权力的行使及其与国家的义务或者责任之间的关系，从管辖权这个词本身无法得出相应的结论。而且，这里所谓的义务和责任到底指什么，具体包含哪些内容，从管辖权这个词本身得不出具体的内容。试问，如果船旗国因为有管辖权就有义务，那么英国作为船旗国，具体义务包括哪些内容？再如，2011年7月23日的中国甬温线高铁特大事故，国家显然对这个事故的调查、人员的处置等具有管辖权。但国家在此负有何种义务，例如国家是否要出钱救助、补偿事故受害者，与管辖权本身并无直接关系。因此，国家在海洋法下是否对船舶具有管辖权，这只是海洋法下的问题，而用海洋法下的管辖权概念来分析国家在卫生法下的义务问题恐怕难以得出正确的结论。

再者，从卫生法的角度讲，2005年5月23日，第八届世界卫生大会审议通过了《国际卫生条例（2005）》。为更好地让大众理解这一新条例，世界卫生组织在其官方网站发布了《你需要知道的实施〈国际卫生条例（2005）〉的十件事情》一文，[12]其中指出：《国际卫生条例（2005）》是世界卫生组织会员国和同意受其约束的其他国家（缔约国）之间有法律约束力的协议。中国国家质检总局副局长支树平在就实施《国际卫生条例（2005）》答记者问上也指出，国际卫生条例是大多数国家通过的具有法律约束力的条例。[13]因此，从国际法的角度讲，《国际卫生条例（2005）》就是各国之间的契约，对各国而言是一套具有法律约束力的规则（legally-binding set of regulations）。[14]采取妥当的方式，预防、抵御和控制疾病的国际传播，并提供公共卫生应对措施，是各国应承担的国际义务。据此而言，无论是“钻石公主”号邮轮船旗国（英国），还是沿岸国（日本），都负有这一国际卫生义务。

申言之，从立法的历史演进角度讲，《国际卫生条例（2005）》与上一版的《国际卫生条例（1969）》最大的不同是，《国际卫生条例（1969）》强调的是边界控制，通过实施限制出入境人员、交通工具、货物的措施等规定来实现将传染病阻止于边界之外的目的。而《国际卫生条例（2005）》则强调建设应对突发公共卫生事件的国家核心能力（core capacity）来减少疾病的流行，在酿成大祸之前即迅速采取措施，使大多数公共卫生事件在国家或地方层面上得到有效处置。为了实现这一理念，《国际卫生条例（2005）》给各成员国及世界卫生组织双方都设定了许多应尽的国际法义务，而这一核心义务就是“国家核心能力”建设。[15]

就港口卫生而言，鉴于卫生以及人命安全的重要性，以及考虑到跨境旅行可能带来的病毒跨境传播，《国际卫生条例（2005）》附件一特别对“港口和陆路口岸的核心能力要求”作了详细的规定。其中，对平时的卫生能力要求有五项，包括能提供足够的医务人员、设备和场所，以使患病的旅行者得到迅速的诊治;能调动设备和人员，以便将患病的旅行者运送至适当的医疗设施等。对应急时的卫生能力要求有七项，包括建立和完善突发公共卫生事件应急预案;评估和诊治受染的旅行者或动物，与当地医疗和兽医机构就其隔离、治疗和可能需要的其他支持性服务作出安排;提供与其他旅行者分开的适当场地;调动专用设备和穿戴合适个人防护装备的受过培训的人员，以便运送可能携带感染或污染的旅行者等。而且，《国际卫生条例（2005）》还规定，世界卫生组织可以对港口的核心能力进行认证，就其应对突发公共卫生事件、防止传染病在国际传播等核心能力进行考核，符合相关条件和要求的将被认证为“国际卫生港口”。

对于港口而言，获得世界卫生组织认证的“国际卫生港口”头衔会带来较高的经济效益。例如，广州港南沙港区自2008年成功创建国际卫生港口以来，港口核心能力得到了极大的提高，航线共增加24条，集装箱吞吐量大幅提升，3年产生直接经济收益10 139.7万元，其中为企业节省成本费用10 112.4万元。[16]就“钻石公主”号邮轮目前停靠的横滨港而言，根据世界卫生组织发布的截止到2019年11月27日的國际卫生港口清单（IHR List of Authorized ports to issue Ship Sanitation Certificates），该港口属于国际卫生港口。显然，无论是从日本国家整体的国际卫生义务而言，还是从横滨港享受了创建“国际卫生港口”的经济效益的角度讲，根据权责利相统一的原则，日本政府自不应推掉相关的义务。至于该义务如何具体执行，是否可以要求船员和乘客在船上隔离等，这是具体执行的细节问题，并不影响日本国际卫生义务的存在。例如，日本政府如果认为让乘客和船员下船可能会危及其国内人民，那么其完全可以考虑要求船东负担费用租赁大型医院船在海上对人员进行隔离和救治;或者，先自行租赁大型医院船，救治完毕后向船东进行追偿。租赁医院船的行为，即为履行国际义务之行为。

（二）目前中国港口卫生履约能力及其存在的问题与改进

首先，从《国际卫生条例（2005）》的角度讲，虽然其规定了港口要建设核心能力，但是规定得比较原则，缺乏量化的指标。例如，港口要配备多少医院、多少床位、多少重症监护室？港区范围之外，医疗卫生设施如何设置？诸如此类的问题《国际卫生条例（2005）》中都没有量化规定。

为贯彻《国际卫生条例（2005）》，世界卫生组织要求各国更新国家立法，建立适当的法律框架来支持缔约国的各项活动并使之能够顺利进行。为做好《国际卫生条例（2005）》的履约工作，中国进行了大量的软、硬件建设，包括修订《中华人民共和国国境卫生检疫法》以及制定其他相关法律法规等。[17]具体到口岸层面，中国相关行业的主管部门也出台了诸多的细化规定。例如，中国质检总局出台了《关于印发〈国际卫生条例（2005）〉口岸核心能力建设标准（试行）的通知》（国质检卫[2012]第831号）、《关于印发〈国际卫生条例（2005）〉口岸核心能力动态监督管理规定的通知》（国质检卫[2016]358号）、《创建“国际卫生港口”规程》（SN/T 1296-2011）、《国际卫生港口通用要求》（SN/T 3159-2012）等。但是这些规定都没有对医疗设施的具体设置标准作出规定。例如《国际卫生港口通用要求》第6.1条（关于传染病控制基本能力）规定：“港口传染病控制基本能力包括：提供地点适宜的医疗服务机构和足够的医务人员、设备和场所。”第7.2.2条（关于突发公共卫生事件应对）规定：“港口应配备符合传染病控制要求的对受染人和染疫嫌疑人及可疑动物开展医学观察、检疫、隔离和转运的专用场所及设备。”但是，与《国际卫生条例（2005）》本身的内容一样，中国这些规定都缺乏量化的具体指标。当然，卫生设施（医院）的建设与设置会涉及很多部门，包括国土、建设、发改、环保等，不是卫生部门可以全部决定的，需要政府很多部门综合考虑。

换个角度来看，国际卫生港口的创建由地方推动，主要是以检验检疫机构为主导。从创建过程来看，交通工具以及港口的运营者既是参与者，也是使用者，其角色理应受到足够尊重。但是，目前未见有针对交通工具运营者对于国际卫生港口创建认知情况的调查研究，无法了解到国际卫生港口的创建与出入境交通工具运营者和港口经营人的需求之契合程度。例如，关于《国际卫生港口通用要求》，其起草单位所发布的《〈国际卫生港口通用要求〉编制说明》之中，仅仅提及了“向系统内的专家征求意见”。[18]显然，这种仅在检疫系统内部征求意见的做法，不足以反映港口和船舶营运者的现实需求。这既与公共卫生伦理中的尊重原则不符，也不利于国际卫生港口国际性及经济性的实现。[19]

而且，从现状来看，正如有报道指出的那样，从目前正在建设母港城市的多个建设规划看，对于疫情防控的软硬件配置是不够的。比如，某大型邮轮母港基地，年设计通过能力近百万人次，规划建设了文化消费片区、购物餐饮片区、商务办公片区、邮轮旅游片区、创新居住片区等，但应急配套设施明显不足。数万平方米的航站楼，只有一个医务室几名医务人员。而且，多数邮轮母港距城市较远，方圆百公里范围内的应急、医疗资源明显不足。[20]因此，就中国而言，以本次事件为契机，加强口岸卫生核心能力建设，提升中国对《国际卫生条例（2005）》的履约能力，将会有利于缓解疫情对中国的邮轮以及邮轮港口的不利影响，进一步提高中国对邮轮行业的吸引力，促进邮轮旅游这一黄金行业的发展。

四、結语

新冠病毒疫情肆虐下，看上去风光无限的邮轮行业遭受了巨大的打击。其中，2020年1月21日至2月7日，“钻石公主”号邮轮船东嘉年华邮轮公司股价累计下跌9.7美元，累计蒸发市值66.35亿美元，折合人民币464亿元。邮轮公司经济损失惨重，政府禁止邮轮进港，船舶在外漂泊，船员和旅客不能下船，种种窘境凸显了法律机制应对此种突发事件的缺失。尤其是，到底该如何对邮轮进行卫生检疫处理，禁止船舶入境或者禁止人员下船的措施是否合理合法，以及日后该如何改善应对机制等，都是值得考虑的问题。

换个角度讲，从经济的思路分析，如果是3 000多人同时下船进入医院进行隔离以及治疗，当地会有多大压力可想而知。而且，在海上航行或停泊的不止一艘邮轮，如果某个国家准许邮轮靠港，其他邮轮都申请加入的话，可能瞬间就会压垮一个国家的医疗系统。此外，与疫情爆发后有些国家采取的撤侨措施不一样，乘客和船员来自五湖四海，沿岸国当地政府可能未必愿意为其他国家的公民付出太多的努力。因此，沿岸国不允许邮轮进港避难，背后可能会有一定的政治和经济利益考量。毕竟，不是每个沿岸国都有足够的医疗资源来应对这种爆发性的传染病，或者即便是有，可能也只是会优先提供给本国公民，而这可能正是世界卫生组织并未强制要求各国必须无条件接受被疫情感染的邮轮入境的原因之一。

显然，爆发性的新冠病毒疫情不是凭某个国家一己之力能够承受或者解决的，也不是某一个行业性的国际组织可以解决的。例如，从卫生的角度讲，世界卫生组织的《国际卫生条例（2005）》可能成为沿岸国禁止船舶进入的法律依据。但从海运业发展的角度讲，根据《1965年便利国际海上运输公约》，各国有义务采取一切适当措施，以便利和加快国际海上运输，防止对船舶及船上人员和财产造成不必要的延误。那么，日本政府的这种做法，虽然可能不违反《国际卫生条例（2005）》，但不一定符合《1965年便利国际海上运输公约》的精神。再如，从国际投资法角度讲，本次事件所涉横滨港为“钻石公主”号邮轮的母港。为争夺邮轮母港，很多地方政府都出台了投资优惠政策吸引邮轮船东。邮轮船东如果和日本政府有投资优惠协议、备忘录或者承诺，日本政府就可能有义务采取妥善的措施保护邮轮投资者的利益。那么，日本政府对“钻石公主”号邮轮的这种检疫做法，从公共卫生的角度可能并无问题，但其是否尽到了对投资者的妥善保护义务，还值得研究。

因此，对这一问题的解决，有必要从国际社会整体的角度进行考虑。例如，可以借鉴船舶油污民事责任制度，设立相关的责任基金，或者要求邮轮船东就旅客在船期间感染传染病投保强制性的责任保险。如此，通过基金或者保险业的引入，缓解邮轮船东以及沿岸国政府的压力，促使各国更有动力和经济资源接受疫情之中的邮轮，避免邮轮产生大规模的人道主义灾难。从长远的角度讲，这可能是解决问题最优的途径。同时，从国际核心卫生能力建设与应对的角度讲，本次疫情所暴露出来的法律机制缺失值得反思。对于邮轮这一旅游业的皇冠，只有采取足够的措施来应对可能的疫情危机，才能提升游客的信心，促进这一行业的恢复和发展。对此，就中国而言，相关邮轮母港或者邮轮船东可以考虑和大型的医院船签订协议，在紧急情况下，调用大型医院船来转移乘客。或者，在邮轮母港建设能够接纳至少一艘邮轮全体乘客和船员的防疫隔离场所，该隔离场所应当符合世界卫生组织有关防疫的各项要求。在非疫情期间，该场所可以作为商务酒店或办公场所等租借给其他机构经营，一旦有疫情发生，应当无条件恢复隔离功能。如果中国邮轮母港能做到这种卫生能力，做到疫情下邮轮“零拒绝”，[21]对于提升中国整体的卫生应急能力，增加中国邮轮母港对邮轮公司的吸引力，加快邮轮经济发展，必大有裨益。

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收稿日期：2020-02-29

作者简介：彭先伟（1980-），男，湖北天门人，北京德恒律师事务所合伙人，大连海事大学法学院海商法专业博士研究生，国际商会ICC商法与惯例委员会专家，美国律师协会国际运输法律专业委员会副主任，中国海事仲裁委员会仲裁员，台州仲裁委员会仲裁员，潍坊仲裁委员会仲裁员，北京市律师协会海商海事专业委员会副主任，E-mail：pengxw@dehenglaw.com;吴亚男（1985-），女，山东潍坊人，北京德恒律师事务所律师，E-mail：wuyn@dehenglaw.com。