输气管道完整性管理高后果区管控存在的问题

深圳市规划国土发展研究中心 张 涛

1 输气管道传统管理

输气管道的传统管理是一种静态的被动式管理。如输气管道运营企业在输气管道发生事故之后，对输气管道和涉及的有关设施进行安全性的复查，找出事故的起因，总结事故的教训，从而在之后的运营过程中制定具备针对性的实施计划或改进方案，其目的是预防类似的安全事故再次出现。输气管道的传统管理存在着相对的滞后性，总结事故的教训也存在着非常大的局限性，无法识别和全面分析造成事故的关联风险，导致头痛治头，脚痛治脚，不能主动的系统性应对事故风险和关联风险，不能在事故中全面的提取有效教训或经验。

2 输气管道完整性管理

输气管道的完整性管理是一种动态的主动预防式管理。如输气管道运营企业在输气管道非事故状态下的日常运行过程中，对输气管道和相关设施存在的潜在风险进行评估，分析其可能发生事故的起因，从而在平时的运营过程中制定好风险应对措施和管理措施，实施风险预防方案，以此预防潜在安全事故的出现。因此，输气管道的完整性管理强调在非事故情况下开展计划性的主动风险识别，重视潜在隐患分析，关注改进管理方法，其核心目的是维持输气管道处于长期的无事故状态。通常情况下输气管道的完整性管理分为六个部分：数据收集、高后果区识别、风险评价、完整性评价、维修维护和效能评价。

3 输气管道传统管理与完整性管理的区别

从某种意义上来讲，输气管道的传统管理与输气管道的完整性管理存在核心理念的差异。传统管理是间歇式的，由事故教训为基础，以此提升管理水平。完整性管理是连续性的，由事故预防为基础，以此提升管理水平。

4 输气管道高后果区识别

输气管道高后果区指输气管道发生泄漏后可能对公众和环境造成较大不良影响的区域。输气管道高后果区识别是输气管道完整性管理的一部分。全面的开展输气管道高后果区识别，有助于输气管道运营企业明确输气管道高后果区的起因、风险范围、风险结果，有效掌握输气管道发生事故的影响区域，使输气管道运营企业通过开展针对性的风险评估、完整性评价、地灾监控及巡检管理等措施，与相关职能部门建立协商沟通机制，持续关注和重视识别出的潜在风险影响因素。

输气管道高后果区识别应由熟悉管道沿线情况的人员进行识别，且识别人员应参加有关培训。识别统计的结果应按照统一的格式表达，并且当识别出高后果区的区段相互重叠或相隔不超过 50米时，宜作为一个高后果区管段进行管理。

依据GB 32167－2015《油气输送管道完整性管理规范》的相关要求，输气管道的高后果区识别，按照以下要求执行，如表1所示。

表1 输气管道高后果区识别项情况

识别输气管道高后果区时，高后果区边界设定为距离最近一幢建筑物外边缘200 m。

输气管道高后果区分为三级，Ⅰ级表示最小的严重程度，Ⅲ级表示最大的严重程度。

式中：d——管道外径，mm；

p——管段最大允许操作压力，MPa；

r——受影响区域的半径，m。

注：系数0.099仅适用于天然气管道。

表2 输气管道潜在影响半径示例

5 高后果区管控存在的问题

5.1 国家标准偏低，导致高后果区增加

《中华人民共和国石油天然气管道保护法》规定管道线路中心线两侧各5 m地域范围内不准建房以及修建其他建筑物、构筑物等危害管道安全的行为。实际上输气管道一旦发生事故，5 m地域范围内根本不能满足有效的防护空间和撤离空间需求，极易造成重大事故。

由于国家标准的偏低，使得城市规划和城市建设常常借此为由邻近管道进行开发，导致输气管道周边区域的高后果区不断产生，持续增加。

5.2 城乡建设的加速性扩张，导致高后果区升级

随着社会主义新农村建设、异地扶贫搬迁和棚户区升级改造等城乡建设项目的深入推进，部分乡村地区的人口密度增加，地区等级升级，致使原本识别为低等级的输气管道高后果区，被迫升级为高等级的高后果区，增加了潜在安全风险。输气管道运营企业只能被动式的采取安全防护措施或实施改线方案，造成了社会成本和运营成本的增加。

5.3 尚未实施地役权，无法保障相关权益

目前在我国，输气管道在新建过程中仅办理临时用地手续，不能办理地役权或通过权手续，导致输气管道运营企业的相关权益得不到充分的保障。在实际过程中，当输气管道敷设在城市规划区和城市拟开发区时，由于没有合法取得地役权，许多穿越管道或邻近管道的其它工程项目在施工过程中，未与输气管道运营企业进行充分的沟通和协调，由此埋下了巨大的安全风险。

5.4 高后果区数据缺乏互联互通

目前，全国范围内的输气管道高后果区数据尚未统一标准，缺乏数据共享平台。2019年12月9日，国家石油天然气管网集团有限公司在京正式成立，在此大背景下，可以考虑将全国输气管道高后果区数据进行互联互通、统一格式、和动态更新，并在大数据和区块链等技术的支持下，构建全国的高后果区信息化平台，进行完整性管理下的智能化数字监控。

5.5 不重视与城市规划的协调，无法提出合理诉求

自 2018年起，根据国家的要求，国土空间规划将逐渐取代传统的土地规划和城市规划。目前，国家级国土空间规划尚未出台，各个省、市(如深圳、广州等地)正在开展本辖区范围内的国土空间规划的编制工作。

在城市规划体系的大变革之际，多数输气管道运营企业仍未引起足够的重视，忽略了提前介入国土空间规划的契机，由此无法掌握城市建设开发边界、各类生态环保管控区范围、市政交通线型工程规划等信息，导致不能合理提出诉求，最终将使得完整性管理理念流于空谈。

5.6 亟待组建高后果区风险管控共同体

输气管道高后果区的有效管控需要输气管道运营企业、当地政府职能部门、其他利益方等的共同参与。然而，目前输气管道高后果区的管控缺乏各方共同参与的机制，无法建立风险管控共同体，无法形成合力，无法各司其职，由此导致各自关心自己的诉求，而忽略别人的需求，增加了沟通难度和协调成本，使得完整性管理下的高后果区风险管控很难付诸实践。

5.7 急需借助外力，规范第三方作业审批和施工质量

第三方破坏是导致输气管道事故频发的主要原因之一，因此，输气管道运营企业必须加强与当地政府的合作，共同建立输气管道高后果区的第三方施工作业审批流程，引入分级审批和分级管理的理念，由此借助外力规范第三方施工。

与此同时，输气管道运营企业应该持续关注周边项目的规划和建设变化情况，对可能涉及输气管道安全风险的施工项目进行单独归档，构建档案“台账”，并要求输气管道运营企业现场监督机械开挖和穿越作业，强化第三方施工的质量，确保回填夯实的可靠性。

6 结语

近年来，在国内发生的多起重大输气管道的安全事故，重新引起了政府、行业和公众对输气管道安全问题的重视。输气管道运营企业也逐渐认识到完整性管理理念下的高后果区治理，是有效降低输气管道事故风险的方法之一，并且可以大力的提升整体管理水平。然而完整性管理理念下的输气管道高后果区的建立和维护，很难一蹴而就，需要输气管道运营企业、政府职能部门和其他合作方等的长期共同参与，更需要在制度层面、政府层面和企业层面统一认识，加强政企合作，深化政企联动，由此才能形成强大合力，创造出良好的外部环境。希望在国家石油天然气管网集团有限公司成立的大背景下，通过各方的共同努力，我国可以真正构建在全生命周期下的输气管道高后果区的健康管理体系，实现政、企、民三方共赢的格局。