山西省促进旅游产业发展财政政策研究*

山西省财政科学研究所 赵 姝

党的十八大以来，习近平总书记发表了一系列关于文化和旅游工作的重要论述。习近平总书记在党的十九大报告中指出，文化是一个国家、一个民族的灵魂。坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信，说到底是要坚定文化自信。近年来，山西省委省政府认真贯彻落实习近平总书记关于文化和旅游工作的一系列重要论述及指示精神，提出要把文化旅游业培育成战略性支柱产业，建设富有特色和魅力的文化旅游强省等奋斗目标，进一步加强领导、加大投入，推出一批事关文化和旅游事业长远发展的重大政策举措。文化事业、文化产业和旅游业迎来了难得的发展机遇。特别是当前山西省在“两转”基础上走上了全面拓展新局面的新征途，新征途就意味着瞄准更好的目标，攀登更高的山峰，展现更大的作为。这对文化和旅游工作提出了更高要求，既是机遇，更是挑战。

一、山西省旅游产业发展的经济效应

根据《中国旅游统计年鉴》的数据，从表1可以看出，山西省旅游总收入呈指数型稳步上涨，其中2015年、2019年增长率有所下降。从山西省国际国内旅游收入占比构成来看，国内旅游市场占主导地位，而且国内旅游收入占旅游总收入比重逐年上升，从2010年的97.12%增长到2019年的99.66%。国际旅游收入方面也有逐年上涨的态势，2019年达到4.1亿美元，但占旅游总收入占比仍非常低，同时国际旅游收入同比增长的波动要大于旅游总收入和国内旅游收入的增长幅度波动，2014年、2015年、2016年、2018年和2019年国际旅游收入增长幅度明显低于国内旅游收入增长幅度。通过以上分析可以看出山西省的旅游收入有90%以上来自国内旅游，国际旅游市场吸引度不稳定，亟须进一步开发国际市场。

表1 2010～2019年山西省旅游收入情况统计

(一)旅游业对山西财政的直接贡献

旅游业对财政的直接贡献表现为涉旅企业(旅游直接相关)的税收和收费。旅游景区、旅行社、星级饭店等企业的增值税、营业税及附加收费基本构成了旅游行业的收入总额。从表2可以看出，山西省涉旅企业的税收中内资饭店占比达到50%以上，是税收收入的主要部分。2010年以后，外资饭店的上缴税收有所增长，2014年开始逐年下降。可以看出，山西省涉旅企业中内资饭店对财政收入的贡献占重要地位，因而地方财政需要更好地扶持内资相关企业发展，同时还需扩大对外资饭店的支持力度。从旅行社和旅游景区上缴的税收看，在2011年、2012年、2016年，旅行社上缴的税收金额超过旅游景区，其余年份旅游景区上缴税收超过旅行社，2016年受经济大环境不景气影响，旅游景区上缴税收大幅减少，但从总体趋势看，旅游景区上缴税收金额呈上涨趋势，其中2014年上缴税收金额为近些年最大贡献值2313.85万元。从目前的数据可以看出，山西省旅游景区收入对财政的贡献度在逐年增加，这与山西当地经济环境发展、旅游政策支持、对外宣传促销力度加大、交通方式通达等方面有较大的关系。

表2 2010～2016年山西省旅游企业上缴税金情况 单位：万元

从旅游企业税收收入占总税收收入比重和旅游企业税收收入占财政收入比重来看，他们两者的趋势走向是基本一致的，2010～2016年逐年下降，其中2016年降到最低。旅游企业税收占总税收收入的比重不超过0.4%，旅游企业占财政收入比重不超过0.3%(见表3)。近几年随着旅游企业收入逐年增加，税收数值占比降低的原因在于，国家及地方财政政策对旅游产业税收优惠程度逐年加大，山西省对旅游企业的扶持力度在不断增强。

表3 山西省2010～2016年旅游企业税收及财政收入情况

(二)旅游业对山西财政的间接贡献

从表4可以看出，2010～2016年山西省旅游企业从业人员总体呈下降趋势，2015年达到最低值，2016年开始回升，从业人数减少主要集中在星级饭店和内资饭店，旅行社和其他旅游企业从业人数总体处于上升态势。旅游产业作为第三产业，它自身的发展壮大可以解决当地人口的就业问题，而且由于旅游行业辐射行业广泛，还可以为其他相关联的多个行业提供就业机会，在一定程度上解决了城镇化进程中劳动力转移的问题，间接为当地财政作出贡献。

表4 山西省2010～2016年旅游企业从业人员情况

(三)旅游产业对于国民经济的贡献

山西省旅游业对国民经济的贡献可以从旅游收入对地区生产总值(GDP)的贡献中得以反映。由表5可以看出，山西省2010～2019年旅游收入占GDP的比重呈逐年上升的趋势，在2019年达到47.14%。旅游收入增加量占GDP增加量的波动较大，2015年达到峰值，旅游收入增加量超过了GDP增加量近14倍，2014年、2015年山西经济下行压力持续加大，煤炭价格处于低位徘徊，工业企业经营困难，效益明显下滑，地区生产总值仅3.8%。但与此形成反差的是2015年全年山西省旅游总收入3447.5亿元，比上年增长21.1%，接待入境过夜人数59.4万人次，增长5.1%，接待国内旅游者人数3.6亿人次，增长20.2%。这说明山西旅游业保持迅猛发展的势头，人们消费观念的转变和对旅游市场的需求在不断增强，尤其是在“一煤独大”的煤炭经济不景气的阶段，旅游产业将会更多拉动山西GDP的增长，成为转型发展的新型产业方向。

表5 山西省2010～2019年旅游收入对GDP的贡献情况

(四)财政支出增加对旅游收入的影响

从表6可以看出，财政对旅游文化的投入逐年增长，有力推动了旅游收入的增长，从2013年开始均超过3000亿元。每单位财政支出对旅游收入的贡献从2010年的0.56上升到2019年的1.70，说明财政支出对旅游收入的推动力持续且大力加强。第三产业增加值占GDP比重持续稳步上升，而旅游产业增加值占GDP的比重表现出一定的波动，平均维持在50%左右。在山西转型发展的时期，第三产业对GDP的贡献日益重要，同时旅游业也成为引领第三产业的稳定力量。

表6 山西省2010～2019年GDP、第三产业、旅游收入和财政支出情况

“九五”以来，山西省旅游业进入大发展阶段，旅游业的地位也不断得到明确并逐渐上升到重要的战略位置。1996年，中共山西省委、省政府作出大力发展旅游业，将其列入全省国民经济后续支柱产业的重大决策；1997年，山西省人大公布省内第一部地方性综合旅游法规《山西省旅游管理条例》；2000年，在山西省委、省政府经济工作会议上，明确把旅游业定为山西省重点发展的七大优势支柱产业之一；2006年，在山西省政府工作报告中明确提出，将旅游产业作为在“十一五”期间重点推进的四大新型支柱产业之一；2011年，山西旅游业“十二五”规划将旅游业定位为全省转型跨越发展的先导产业、现代服务业的龙头产业和国民经济战略性支柱产业之一；2017年9月，国务院印发《关于支持山西省进一步深化改革促进资源型经济转型发展的意见》，明确提出，山西省到2020年要初步建成国家全域旅游示范区，将山西旅游发展上升为国家战略；2017年12月，新修订的《山西省旅游条例》(2018年1月1日施行)明确提出，把文化旅游业培育成山西省战略性支柱产业，并明确了全域旅游发展方向。从近10年山西省支持旅游业发展的主要文件可以看出，山西省支持旅游产业发展的财政政策涵盖丰富且具有现实性，涵盖了财政投入政策、基金支持政策、融资与信贷政策、税费支持政策、用地支持政策、政府采购政策、人才政策、奖励政策等方面。

二、山西省财政支持旅游产业发展过程中存在的问题

(一)财政投入资金不足

财政对于旅游产业的影响，一方面源自政策的引导；另一方面源自直接投资，而这也是山西省财政支持旅游产业采取的主要方式。财政直接投资旅游产业的途径包括投资旅游基础设施、旅游资源的开发和保护、涉游企业、旅游产品研发、旅游资源宣传、旅游人才培养等。就现阶段发展情况而言，山西省对旅游业的投资虽然每年都在递增，但是整体规模不高。

根据山西省财政收支统计资料，在2015～2019年这5年间，山西省旅游投入总体呈上升趋势，但旅游支出占财政总支出最多不超过0.25%，且旅游支出占财政总支出的比重并没有随财政总支出的提高而提高。

(二)财政投资方式比较粗放

作为山西省的预期主导战略产业，目前山西省旅游业的发展还没有摆脱粗放型的发展方式。财政即便对旅游业进行了投入，但对全省旅游业发展的整体规划、战略目标定位及各个旅游发展项目的可行性研究分析依旧不足，很多地市为了争取到旅游发展专项资金，盲目上项目搞开发，不能结合实际科学规划，导致很多项目档次水平低下，甚至存在有的项目最后不了了之的情况，这不仅对财政资金造成了浪费，更是对当地旅游资源的一种破坏。在个别地方，挪用旅游专项资金的现状也时有发生，给旅游业的发展带来了严重影响，这些都造成了财政对旅游业发展的支持效率低下。

(三)财政投入结构不合理

在对旅游业的财政投资结构中，山西省的投资思路也存在不合理的现象。一是财政资金投入方向上，大部分资金都用到了基础设施建设上，而随着社会资本投入的增加，基础设施的建设已不再是旅游业发展的重点。因此，更应该关注的是旅游项目定位、品牌价值推广、旅游路线的合理规划以及对于基础设施的提升维护工作，但目前财政资金的近八成依旧是投入到了基础建设当中。二是对于旅游宣传的投入不够。目前，游客接收到的旅游产品的相关信息大多来自网络推广和品牌的宣传，因此新媒体及互联网信息化的投入对于当代乃至未来旅游业发展至关重要。山西省虽然在不断加大在旅游宣传数字化上的投入，但是金额仍相对较小，没有产生良好的效果。三是财政资金投入重点不突出。有限的财政资金没有有效地投入重点项目，存在项目多、“撒胡椒面”现象；同时，在旅游业的资金投入中，对于旅游资源的保护和科学研究的投入相对不足，这无疑会影响到本省旅游产业的可持续发展。

(四)旅游发展专项资金引导性不强

第一，重点突出不足。财政的支持资金在分配上存在“撒胡椒面”的现象，不能区分重点，择优进行补助，资金的引导作用和使用效率得不到体现。第二，使用方式老旧，缺乏创新。不能发挥好财政的引导作用，撬动更大的社会资本进入旅游市场。第三，对于市县发展旅游业的积极性调动不够。在旅游支持资金中对于市县旅游业的发展缺乏统筹安排，不能因地制宜地合理安排资金，导致市县对于旅游业的发展积极性不高。

(五)旅游企业体制机制改革不规范

第一，景区体制机制改革的尺度需谨慎把握。2019年乔家大院被摘牌5A景区，暴露出景区体制改革面临的新挑战。乔家大院的核心内容在于“乔家大院民宿博物馆”，其属于国有资产，本不在体制改革之列，也不存在国有资产的“私有化”问题，但景区的无序扩张和外部拆迁改建后，核心景观无形中被“弱化”，国有资产的话语权无形中被“缩小”，这些需要政府尤其是财政部门在宏观管理方面对国有资产的处理问题进行审慎的处理。第二，处理好所有权与经营权、管理权分离可能形成的内部矛盾。所有权的变更涉及国有资产权属问题，经营权的分离涉及景区市场化的问题，管理权的交付涉及与当地社区、居民之间的关系问题。在旅游企业改革过程中，涉事主体不同，利益诉求不同，将直接产生内部矛盾，虽改革落地，却互不买账，导致景区管理的低效、混乱，以及景区长期发展利益受损。

三、促进山西省旅游业发展的政策建议

(一)财政政策建议

1.继续保持并扩大财政对旅游业的投资力度。

一是在预算支出方面，特别是山西省委、省政府将文化旅游产业发展提到了前所未有的战略高度，成为山西省经济转型升级的新动能，这就需要省级财政从预算编制上确保旅游业财政投入的稳定持续增长，把对于旅游业的支出作为一项财政经常性支出，为文化旅游业的发展提供稳定且持续的资金支持。二是加大对旅游公共产品基础设施的资金投入力度。如在交通设施建设方面，从目前看，山西省通向景区的公路和景区之间连接的通达性欠佳，旅游交通网络化体系尚未形成，旅游交通配套设施和服务不健全，交旅融合不广不深，这些都会阻碍旅游产业的高质量发展。因此，应当由省级财政继续加大基础设施建设资金或设立专项基金，支持实现交通基本功能之外的旅游附属功能，加强沿线生态环境保护，同步规划建设公路沿线风情小镇、特色村寨等，完善游憩与休闲服务设施，形成“公路+景区”的旅游风景道。三是加大财政贴息投入，旅游产业涉及领域庞大广泛，政府直接投资很难满足其发展要求，因此，可以考虑增加财政贴息资金数额，如可以对省级重点建设旅游项目、国家级以上自然或文化遗产等文旅项目进行贴息补助，根据本省实际情况制定补助标准。

2.优化财政支出结构。

近年来，山西省财政大力支持全省旅游基础设施建设，积极争取中央补助资金，主要用于景区的道路、停车场、游客接待中心、厕所等基础配套设施建设和周边环境整治，极大地改善了这些旅游景区的环境和服务接待能力。未来，通过调整支出结构，继续加大对重点旅游景区公共基础设施、旅游宣传推广、数字化信息化建设的财政资金投入。通过以奖代补、贷款贴息等方式培育一批文化旅游、乡村旅游、康养旅游、森林旅游、温泉旅游、山地旅游、冰雪旅游，以及新产品、新业态等示范性经营项目，发挥财政资金杠杆作用，积极引导社会资本投入。不断加强资金绩效管理，强化支出责任，提高财政资金使用效益。

3.深化涉旅企业改革。

一是实现涉旅企业市场化运作。进一步深化管理体制和经营机制改革，完善股权结构，建立现代企业制度，实现市场化、公司化、专业化运营。在巩固加强现有战略投资商的基础上，引进大型旅游资本集团，实现投资主体多元化，提升和改善资本结构、经营管理和品牌价值，打造省内旅游业旗舰实体，实现旅游企业上市公司实质性的突破。二是千方百计抓好项目建设。完善项目储备和管理机制，狠抓项目的策划包装、招商引资和落地跟踪服务，实现动态跟踪和常态化管理，建立全省旅游重点项目开发管理机制，以国际化、规模化、集群化为要求，建设一批提升市场核心竞争力的旅游大项目。三是切实加强“引客入晋”力度。在全省旅行社中推广标准化服务与管理流程，进一步提高旅行社管理服务水平。改革旅行社“引客入晋”奖励办法，科学设置大宗奖、累积奖、创意奖等奖励项目，最大限度地调动旅行社组织客源入晋旅游的积极性。鼓励旅行社创新线路产品，拓展旅游新业态，开发旅游新市场。

4.创新财政资金使用方式。

鼓励各地和社会资本出资入股，扩大基金使用范围，优化基金使用流程，加大对旅游公共服务项目的支持力度。公共财政的公益性决定了支出的重点一定是咨询宣传、安全保障、信息平台、路网建设等基础投入。景区、景点建设主要依靠社会资本投入。加快旅游业发展需要构建多形式、多渠道的投融资体系，解决旅游产业发展投入不足的问题。通过政府引导，吸引社会资金共同参与，逐步形成多元化投资格局，统筹整合与旅游业相关的产业基金，集中用于重点旅游项目的建设。三大板块的开发建设列入各级相关产业基金重点支持，发挥财政资金的杠杆作用和增信作用，吸引社会资本加大对文化旅游业的投融资支持。对已实施的重大文化旅游产业项目和文化旅游景区建设，通过政府投资基金给予重点支持。各级要采取政府投资、PPP模式多渠道筹集资金，在信息资源整合、景区信息化方面加大投入。

5.进一步优化税收政策。

结合旅游发展新趋势及山西省自身实际情况研究制定新的税收优惠政策。可以通过税费限制政策与税费优惠政策相结合的举措，如可享受土地优惠政策，旅游风景区资源税优惠政策以及对重点旅游项目设立的服务、用地等方面的税收优惠等，用于招商引资、旅游资源开发、环境保护以及促使旅游业转变粗放经营方式等。

(二)其他相关建议

1.扭转“门票经济”现象。

山西省大多数旅游景区产品结构单一，以观光型产品为主导，能够延长旅客停留时间的“二次消费”产品缺乏，深度体验、情景再造、游客参与、多方互动、购物娱乐、文创产业等产品开发不足，“门票经济”特征较为典型。要通过景区内旅游演艺、节庆活动等体验式项目打造，提高门票的性价比，拓展其他盈利渠道，逐步实现“去门票化”或“低门票化”。在丰富个性化产品的基础上，提高旅游产品多样性，打造符合不同出行目的、不同旅游人群的、多样化的旅游产品，如主题文化公园、研学游、红色游、健身游、自驾游等，以满足多种旅游人群的旅游需求。

2.开发中长途及海外市场，大力发展旅游宣传营销。

2018年，山西国内客源市场主要集中于周边市场，排名前十的客源省(区、市)分别为河北、河南、陕西、北京、内蒙古、山东、江苏、上海、四川及广东。根据携程旅行网的数据分析报告，排名前十位的入境客源地为美国、中国香港、韩国、日本、俄罗斯、新加坡、中国台湾、法国、德国、英国，其中美国占比高达42.50%，为山西最大的入境客源地，而中国香港、日本、韩国有着广阔的拓展空间。以邻省陕西作为比较，山西在整体旅游人次高于陕西的情况下，通过互联网订购旅游产品的人次却仅仅是陕西的40%，由此可见山西旅游推广线上发展缓慢，主要依赖于线下。未来需要进一步开展线上营销推广，提升线上旅游的占有率。未来山西也需不断加强营销推广，将山西的人文底蕴、绝美风光展示给更多国内外游客。可以将“一带一路”沿线国家以及欧美国家作为重点入境市场来开拓，延续遵循“航线开到哪里，境外营销就做到哪里”的原则，针对直航城市加大落地营销力度，向打造“富有特色的文化旅游强省”的目标迈进。

3.打破旅游资源“同质化”问题，打造核心竞争力，加大创新性产品开发。

2018年山西最受欢迎的旅游线路和产品依然是传统知名热门线路和景点，古城大院依然是山西旅游的核心资源，游客普遍反映景点雷同，如乔家大院、王家大院、李家大院等，都是游览性质的，到过一处就不必再去另一处。同时与陕西省相比，山西省游客停留时间以1～3天短途为主，而陕西省则为4～6天中长途居多。因此，加大旅游产业业态的开发，打造旅游核心吸引物，拉长外地游客在山西旅游的停留时间就至关重要。一是打造旅游景区核心概念。从单一景点景区单打独斗向全省综合目的地统筹发展转变，必须适应旅游全域化趋势和要求，深入挖掘山西旅游资源，全面推进跨区域资源要素整合、集聚发展，明确主题定位和整体战略，走好差异化、特色化、功能化、联动化的开发之路。二是大力发展新产品、新业态。发展休闲农业、观光农业及现代农业庄园，因地制宜建设湿地公园、森林公园，开发观光、游憩、休闲度假等旅游。

4.加大旅游从业人员培训服务，提高服务质量水平。

当前，山西省旅游行业从业人员总体素质不高，这极大程度地影响和制约着山西省旅游业的发展。从对山西省旅行社的抽样调查来看，目前中高层管理人员每社平均不到 4 人，反映出小、弱旅行社较多，人才资源分散，缺少行业领军人物。学历以专科为主，本科以上相对较少，旅游管理类仅占 49%，表明职业化程度偏低。以上问题，可以通过以下途径来改善。一是加大对旅游教育的资金投入。对旅游高等教育引起重视，引导高等院校、科研院所、行业协会和旅游企业共同参与构建旅游服务质量教育网络。大力发展旅游职业教育，加强实践操作平台搭建，建立旅游高校及相关专业和优秀旅游企业实践培训基地，培养符合现代旅游市场要求的综合型、应用型高素质人才。二是推动与相关科研单位、高等院校开展学术及实践旅游产业项目合作，增强理论科学技术对旅游产业发展的支撑作用。实施招纳人才计划，大力引进旅游规划、经营、管理等高层次人才和紧缺人才。三是构建山西省旅游人才智库，充分发挥国内外旅游相关专家在旅游政策决策、旅游产业规划、服务质量提升、产业布局创新等方面的优势，就山西旅游产业存在的问题和未来发展方向开展深入研究，及时提出解决策略，为全省旅游业高质量发展提供智力支撑。

山西历史悠久，文化积累厚重而有特色，表现形式复杂多样。聚焦文旅融合发展，建设富有特色和魅力的文化旅游强省，加快把旅游产业培育成战略性支柱产业是山西省转型发展的方向。但是目前，全省文旅融合发展仍处于起步阶段，旅游资源丰度与价值契合度仍不高，产品融合性不强，管理机构职能角色转换不到位、文化事业与文旅产业的协同效应仍未显现等问题还依然存在，这些都需要当地政府部门在宏观政策制定方面进行科学的引导。财政部门要支持和推动旅游文化产业快速发展和产业结构调整，并且依托政府的市场调节作用，协调旅游业各要素之间的共同发展，不断为推动山西旅游业高质量发展提供新动力，为山西实现高质量转型发展提供新支持、新引擎。