高校内部控制问题及对策

魏国敏

摘要：高校作为典型的事业单位，以学科教学和科学研究为其主要业务内容。随着近年来高校教育改革不断深化，高校的组织结构、业务活动、资金来源渠道、流程管理模式都产生较大变化，高校经济活动中的不确定性因素增加，风险隐患加大，加强高校内部控制已经成为高校当前面临的主要问题之一。2016年4月，针对高校财务业务活动开展的特点，教育部办公厅研究制定了《教育部直属高校经济活动内部控制指南》，要求各部属高等院校应结合学校的内控实际，按照指南要求，加快构建和完善学校的内控控制体系框架，加快组织部署相关工作。在该指南的指导下，许多高校已经逐步开展了一系列的内控试点工作，也相应取得了一定的成果，但部分高校管理者对此还缺乏足够的重视，由于工作量较大，在内控方面都是疲于应付，无暇顾及内控是否发挥了真正效用，导致内控措施流于形式，管理成效不佳。本文首先研究了高校内控体系建设的必要性以及意义，然后分析了当前高校在内部控制方面存在的问题，最后有针对性地提出了高校内部控制体系构建策略，希望能为高校内控相关人员提供一定的借鉴与参考。

关键词：高校;内部控制;体系构建

一、高校内部控制体系建设的必要性以及意义

（一）高校内部控制的特殊性

近年来，高校自主办学权进一步扩大和落实，其经济活动的范围更加广泛，资金来源渠道也在不断延伸和拓展，这也使得其资金监管的难度加大，会计核算的复杂性增加。高校不同于企业和一般的事业单位，其业务具有一定的特殊性，包括基础业务和服务保障业务两个方面的内容。基础业务指的是其教学和科研业务，如何加强教学管理，强化科研管理是其基础业务的主要内容。服务保障业务是为基础业务提供服务，具体包括预算、采购、收支、基建、资产业务等。多元化的业务活动使得高校的内部控制范围更加广泛，特殊的业务内容也就要求其要建立一套符合自身业务实际需求的内部控制体系框架。高校本身的内控组织管理形式是较为特殊的，存在行政管理和学术管理两条轨道，行政管理实行的是党委领导下的校长负责制，由党政联合进行管理。学术管理则由学术委员会负责，二者在高校内部管控方面同等重要。在建设高校内控体系时，必须统筹规划，促进协调发展。考虑到高校的非营利性质，在制定内控目标时，要以提升综合社会效益，提高整体管理水平为主，确保高校业务活动开展合法合规、国有资产完整安全、财务信息真实可靠，通过强化内控约束稳步提升高校社会公共服务水平。

（二）高校内部控制体系建设的必要性及意义

高校加强内部控制体系建设，既是教育部、财政部等多部门对高校的管制要求，又是高校自主提升综合管理水平，提高运行效益的迫切需求。借助内部控制能够通过强化高校流程控制约束，杜绝高校在资金支出上的随意性，提高高校资金资产使用效率，保障高校内部各项业务活动高效有序、合法合规开展;能够通过明确权责划分，岗位制衡，风险评估、内控监管等规范高校人员的业务工作行为，有效减少内部贪污腐败现象;能够通过制度标准的完善和健全，各机构部门的协作配合，构建多维、全面的管控机制，从根本上堵塞管理漏洞，有效保障高校的经济安全，提高管理效能。

二、高校内部控制现状

目前许多高校内控体系的内控顶层设计不科学，体系机制不完善，建章立制工作不到位，业务开展不规范。虽然年底决算时财政口都要求高校要编制相应的内部控制报告，但报告内容都较为泛化，实际作用不强。在开展内控评价活动时，大多数高校还未建立符合高校经济业务特点的规范的评价指标体系，无法全面、真实地反馈高校的内部控制效果。对于高校经济业务风险内控意识薄弱，风险的识别与评价主要依靠管理人员主观的经验判断，存在较多风险漏洞。对于内控的信息化支撑不足，未能根据内控需求升级信息系统，信息孤岛依旧较普遍存在，限制了内控效率和内控质量的提升。

三、高校内部控制体系构建策略

（一）明确内控体系构建思路

高校要明确内控体系构建思路，按照“总体规划、分步推进、分层级展开”的基本原则完成内控体系顶层设计方案，以分阶段、分步骤的渐进式的路径部署内部控制体系建设工作[1]。内控体系建设的第一阶段是从学校层面和业务层面搭建内控组织框架，设置相应的内控治理职能机构，建立内控规章制度条例，全面梳理高校业务流程并进行改进。第二阶段对内控体系的具体实施情况进行跟进落实，自上而下细化内控方案及相关条例，可在财力集中的基础上下放财权，按照党政联席会议制度的形式进行议事决策，清晰界定议题事项及涉及款项金额。第三阶段是对已经初步建立的内控体系以及相关的内控措施进行考核评价和持续优化，要确保评价内容的公正性、合理性，评价过程的公开性、透明性，根据评价结果督促有关机构部门及时进行整改，并实时跟进整改进度，以形成常态化、规范化的内控持续改进机制。

（二）改善高校内部控制环境

高校加强内部控制的首要任务就是要创造良好的内控体系建设条件，这就要求高校领导者要积极改善内部控制环境[2]，具體从以下几个方面入手。第一，完善内控治理结构。高校要扩大内控治理范围，内控不应只局限在会计内控方面，应将所有与高校经济业务活动相关的流程及岗位人员都纳入内控范畴，从组织结构、教学科研、文化氛围等多角度强化内控治理效用。在内控治理方面，可借鉴企业做法，使决策、执行以及监督等机构分权独立，真正建立起一套符合高校自身发展需要的内控决策机制。同时纵向深入，权力下行，增强各归口管理部门内控治理的自主性和灵活性，明确其归口管理责任，细化内控工作任务分工。第二，健全内控制度条例。制度的内容具体包括会计控制制度、权责分工制度、不相容岗位分离制度、流程授权审批控制制度、全面预算管理制度、成本控制制度、资金管理制度、固定资产管理制度、风险问责制度等内容，制度要逐步覆盖高校所有经济业务环节，确保各项内控工作有据可依、有规可守。第三，注重内控流程优化，高校要全面梳理其业务流程及环节，在关键环节及岗位嵌入内控程序，通过流程授权审批控制、不相容岗位分离控制以及过程审计监管控制等强化流程刚性约束力度，规范人员业务工作行为，提高流程运行效率。在梳理业务流程时，高校可以以业务重要性水平为横轴，以业务板块、管理职能为纵轴，搭建三级业务流程体系，该体系各个层级都绘制了相应的内控程序图，从每项业务的开始至结束，并详细标注了各个关联责任部门及主责岗位以及流转路径，通过审阅各个层级中管理模块的内控关键点，对各级内控人员进行问卷访谈，来获取相应的流程输入和输出文档，编制具体的流程体系文件以及内控流程规范手册，从而更好地指导各个业务部门开展日常业务。

（三）规范业务层面内控活动

1.预算业务

高校在开展预算业务时，首先要严格按照“两上两下”的程序开展预算编制活动，要求财务人员要深入了解各项业务开展的特点，全面掌握其基本预算支出项目，合理地确定预算支出范围和支出标准。要结合项目特点，运用零基预算编制方法，确保预算编制计划的精准性和可行性[3]，防止与业务实际相脱节。为了科学编制预算，高校预算管理部门可组织召开预算编制会议，落实上级预算编制政策精神，细化预算编制内容。强化各学院以及职能部门领导预算编制与执行的主体责任，加强各部门人员在预算编制过程中的协调与沟通，做好预算的合理性和合规性审核。对于重大的新增预算项目，要针对必要性可行性以及绩效等方面进行项目评审，必要时报经学校高层领导进行集体决策或邀请第三方咨询机构出具评审报告。强化预算收入监控，要求相关部门及人员按计划进度实现收入。在预算执行时，各预算负责人应在预算内严格安排和审批各个支出事项，不得随意变更和调整预算，同时明确预算调整的规范程序。可借助信息系统对预算执行情况进行动态实时监控，建立预算执行分析与过程控制机制，定期组织召开预算执行分析会议，研究预算偏差问题，并提出相应的解决措施。加强决算数据分析，编制预算结果报告，将预算存在问题反馈给相关业务部门，督促其及时进行整改，并验收整改成效。建立预算绩效考评制度，制定全面、完善的绩效考评指标，将考评结果同部门下一周期预算以及岗位绩效薪资、职位升迁、派遣培训等相挂钩，以此来调动各部门人员参与和配合预算工作的积极性和主动性。

2.收支业务

对于收支业务高校要严格按照“收支两条线”的基本原则进行处理。要建立非税收入稽查制度，落实收入收缴责任，财务部门要定期与收入执行部门进行对账，及时查找收入误差并积极解决。要在预算管控范围内开展收支业务，明确规定预算支出标准以及费用报销流程，严格控制费用报销审批权限，确保实现支出业务的申请、审批、付款等不相容岗位的分离。加强预算票据审核，重点关注其业务性质、支出数额以及手续流程的合规性，对于支出程序不规范、票据不齐全的业务不允许进行款项支付。要严格公务卡管理制度，将公务差旅费、培训费以及接待费等使用公务卡进行结算。对于重大的举债项目，需经由集体决策，并得到上级主管部门的审核批准，按规定报批后才允许举债，同时高校财务部门要提前制定好偿债方案，后续按既定计划做好资金安排，及时清偿债务，防止引发债务风险。对于上级部门拨付的财政专项资金，必须专款专用，严禁挤占或者挪用，单独核算专项资金，强化款项使用过程监管，详细记录资金使用情况，并定期向上级主管部门报备审批。明确各部门资金归口管理责任，建立严格的责任追究制度，有效防范资金随意支出的风险隐患。

3.资产业务

高校首先要加强货币资金管理，实现出纳、稽核等岗位的分离，安排专人保管印章，推动签章制度的建立与执行。由财务部门统一管理银行账户，建立规范的账户管理与使用制度。要针对下达的预算指标制定详细的资金使用计划，提高资金的使用效率。要定期出具资金核查报告，及时发现资金并处理异常问题，有效规避资金风险隐患。其次，要健全固定资产管理制度，明确校内资产管理、使用、维护保养、处置等归口责任，建立资产管理岗位责任制度，对于大额资产指定专人进行保管。定期进行资产的清查盘点，确保资产账账相符、账实相符。强化资产处置过程监管，要求大额资产的处置要经由第三方专业评估机构进行残值评估，同时资产处置的过程要公开、透明，接受多方监督，防止不法分子利用职务之便谋取私利。通过资产管理系统加强资产信息共享，实现资产在学校内部的有序流转，减少资产的闲置和浪费现象，促进国有资产的保值增值。

4.政府集中采购业务

在采购大额固定资产时，要组织学校多部门集体讨论决策，确保采购的合理性和可行性。对于一些常规的低值易耗品，要严格执行政府集中采购制度，细化相关的采购管理条例，加强采购过程监管，做好采购验收管理。如在采购前，相关部门要做好沟通协调，共同完成采购预算的编制。要求业务部门按实际需求及管理要求提交采购计划申请，部门领导审核后，由采购部门组织实施采购计划。要求采购部门要结合业务部门现有的资产存量与业务量进行计划配置，按照规范的采购程序组织开展采购工作。

5.合同管理

高校应该根据合同类型确定合同归口管理部门及执行部门，明确合同签订的业务范围及授权签署权限，加强对合同履行情况的监控与合同信息安全保密，切实维护高校权益。在签订合同时，要全面了解合同方的主体资格、资质证明、信用状况、生产能力等信息，确保对方具备合同履约能力。对于涉及金额巨大、专业技术特征较为突出、法律关系复杂的合同，高校应当组织财务、技术、法律等人员共同参与谈判，必要时可聘请外部专家参与相关工作。高校财务部门要做好付款条款的审核工作，严格按照合同约定付款。未按合同条款履约或因签订书面合同未签订的，财务部门有权拒绝付款，并及时向学校有关负责人报告。

6.基建业务

对于重大基建业务项目，应建立专家论证、集体研究以及第三方技术咨询相结合的议事决策机制[4]。要实现项目决策、概预算编制及审核、项目实施、项目价款支付、项目竣工结算、竣工审计等岗位的分离。财务部门要加强对项目标的计价依据以及计价内容的审核，严格执行招投标保密制度。项目管理人员同监理单位要严格履行审批程序，对于发生造价调整的，要求财务人员要根据其所提交的完整的书面资料审核实付价款。财务部门要实时跟进项目进度，确保项目进度与付款进度保持一致。在竣工结算时，审计部门要进行竣工结算审计，相关部门要进行竣工验收，在办理验收手续后要及时移交项目资产，财务人员要及时入账，确保资产账实相符。

（四）强化风险内控管理

高校可通过对其过往风险事件以及其他高校风险事件的调查情况，找出影响高校实现内控目标的各类风险，以业务为主线建立风险数据库，将一级的业务风险细化，分析各个具体的环节和流程存在的风险内容，制定二级风险指标[5]。从风险影響程度及发生的可能性两个维度对风险指标进行赋权，建立风险识别与评价指标体系，通过指标评价实时预警和监控风险情况，及时采取风险应对措施。对于一些常见的风险情况要事先制定风险手册，明确规定各种风险事件下的应急处理办法。建立风险预警机制，加强对关键环节及重要岗位人员的风险管控。落实风险问责制度，加大对相关人员经济责任风险的业务培训，提高其风险责任意识，提升其风险管控水平，更好地保障高校各项内控活动的顺利、有效开展。

（五）健全内控监管机制

高校要在其最高层领导机构下设专门的审计监督委员会，由内审及相关部门组建内控体系建设监督检查小组，在确保内部审计独立性和权威性的基础上组织开展日常审计和不定期专项审计监管活动，推动高校内部形成常态化的监督管控机制。高校要构建从“校级领导—各职能部门负责人员及二级学院领导—内控执行人员”的三级监管体系，明确各级部门及岗位人员的监管责任[6]，切实保障内控责任落实到位。要逐步从事后的财务核算型监管转变为事前防范、事中控制以及事后评价反馈的全过程监管，确保监管范围的全面性和监管机制的有效性。要积极推行财务公开制度，强化内部审计监管与纪检监察部门的协调配合，构建全方位的监督体系，推动各项内控工作高效、有序开展。高校要建立内控评价体系，根据实际的业务开展情况，合理确定内控评价标准及评价内容，制定内控评价指标，对高校内控体系的运营情况及有效性进行评价。结合评价结果有针对性的修补漏洞，完善内控系统，从而促进高校内控体系的持续改进。

（六）畅通内控交流与沟通渠道

高校应加快财务信息化系统建设，对现有的系统进行改进和升级，强化系统模块功能。实现业务系统与财务系统的数据对接，制定统一的数据口径和交互标准，提高数据处理效率，促进高校内控信息的高效传递和共享。要求业务管理部门要定期更新和检查系统数据，确保数据的及时性、准确性和完备性。同时要建立扁平化的内控组织结构，加强内控的横向交流与沟通，在制度层面明确规定各部门开展内控交流的时间及频率，畅通內控沟通渠道，促进形成有效的内控协作交流机制。

四、结束语

综上所述，高校作为承担我国高等教育服务事业的主体，必须持续地改进和完善其内控控制体系，全面提升其管理水平，提高其社会与经济综合效益，为其实现可持续健康发展保驾护航。

参考文献：

[1]吴玉芳.高等院校内部控制存在的问题及对策——以青海M大学为例[J].江苏商论，2018 （04）：121-123.

[2]吕青阳.高等学校财务内部控制存在的问题及对策分析[J].经贸实践，2018 （2X）：18-19.

[3]王舫.高校财务内控存在的常见问题与对策[J].财会学习，2018 （34）：235-236.

[4]丁瑞.内部控制视角下高校财务风险管理与控制对策探析[J].智富时代，2017 （12）：70.

[5]李全旻.廉政建设新形势下高校财务内部控制问题研究[J].财会学习，2018 （27）：254.

[6]韩蕾.高校内部控制存在问题及对策浅析[J].新会计，2018 （1）：46-47.