新时期中国住房制度改革进程

邢潇锦

【摘要】改革开放以来，中国的住房制度经历了巨大的变革。中国政府在新时期探索了新的社会主义住房制度，住房由国家和国企统包分配到实现住房商品化和社会化的转变。住房制度的改革，作为中国经济社会体制改革的重要组成部分，根本目标是为了建立与社会主义市场经济发展相适应的制度经济系统。

【关键词】新时期;住房制度;改革

1、中国住房制度的发展历程

建国初期，中国的城市住房供应严重不足。1949年中国人均住房面积仅为4.5平方米，有870万城市居民没有自己的房屋。当时以简陋窄小为主要特征的北方大杂院和潮湿破旧为代表的南方茅草房都严重阻碍了城镇居民生活水平的提高，其肮脏狭窄的居住条件亦增加公共传染病扩散的风险。由于新中国初期工业化水平较低，生产力尚未完全解放，短期内难以进行大规模的住房建设，因此直到七十年代城镇居民大部分居住于没有独立卫生间和厨房的筒子楼（福利分房最典型的代表，以一条长走廊串联数目庞大的狭小单间和住户为主要特征）或平房里。

在上世纪八十年代住房改革开始之前，城市居民的住房主要由工作单位或房屋委员会提供。城镇住房制度主要表现为住房投资由国家和国企承包，国家通过实物分配来对住房统一分配，而住房消费和房屋维修则由国家统一承包。在计划经济体制下，国家住房的大小和分配时间是根据员工的水平、服务年限、职位和贡献来确定的。例如，1983年国家对省级干部和同等专业人员的住房分配标准达到80至90平方米，几乎是普通工人的两倍。而单位仅向员工收取象征性租金，不足以支付维护和与住房相关的服务。因此，这种福利性住房分配制度使国家承受了沉重的财政负担，并减少了对工业生产的再投资，因此制约了住宅建设的进一步发展。 1966年至1978年中国城市住房建设停滞不前，大量危旧房无法得到有效改造。在住房建设、分配和管理由国家统一管理的模式下，住宅供应极度短缺和人均住宅面积的下滑亦日趋严重：1950年的人均住房面积为4.5平方米，而1978年降至3.6平方米。

1980年以后，中国政府开始鼓励住房总体上自由交易，走商品化路线。这一时期住房形态由厨房和卫生间公用的筒子楼转向带独立卫生间和厨房的单元房，但福利分房制度仍未被取消。1988年到1998年，国家加快了住房市场化和私有化进程，福利房逐渐被个人消费的商品房取代。1998年起，国有单位实物分房制度的停止和新型住房货币化分配制度的确立，让房屋逐渐成为家庭财产的重要组成部分。新住房制度的确立促进了住宅建设和消费成为新的经济增长点，各种新形态的住房房地产项目（如LOFT公寓，独栋别墅）开始急剧增加，以商品房增长更快。但住房市场发展并不顺利，因为商品房仅占住宅建筑的一小部分。许多大型住房超过了低收入者的购买力，因此中、高收入者在工作单位以折扣价购买了大部分商品住房，这进一步加剧了住房垄断和贫富差距问题。

2、深化住房制度改革的进程

在我国房改前进摸索的阶段中，尽管中国政府从1988年开始深化住房制度改革，但这些措施直到1998年国务院颁布《关于进一步深化城市住房制度改革和加快住房建设的通知》（第23号）后才生效。该通知生效后，原来的福利性住房制度被完全切断，标志着中国住房制度从住房分配向住房市场化和商品化（房屋可用于抵押贷款置换，经济适用住房和商品住房货币化）的转变。在过去的几年中，无限的住房消费热潮受到刺激，全国房地产市场蓬勃发展。不仅城市居民的生活水平得到了迅速提高，住宅的工程质量，功能性和管理技能也得到了极大提高。城镇居民的人均住宅建筑面积已从1998年的18.7平方米增加到2005年的26平方米。与此同时，自从1994年建设部、国务院房改领导小组和财政部联合发布《城镇经济适用住房建设管理办法》后，以低收入住房困难户为主要供应对象的经济适用房建设计划逐步得以实施。以政府开发为主导的组织模式，保证经济适用房不会移交给开发商牟利。在项目建成后，这些经济适用房经营组织将对现有住房，尤其是上市交易的进出进行分配和统一管理，使经济适用房形成可持续发展机制。在国际金融危机大背景下，中央推出了9000亿元增加保障性住房的投入财政刺激计划，其中经济适用住房投资占6000亿元，从而进一步缓解中国大部分中低收入家庭的住房难问题。

3、住房商业化极大地促进了中国经济的发展

与城镇住房分配制度改革相对应，中国土地所有权和使用权也发生了重大分离。自1949年以来，中国城市国有土地实行单一的行政分配制度，即国家无偿、无限期地向土地使用者提供土地使用权，然而土地使用者无法自由转租出让土地。自上世纪八十年代以来，中国政府开始对土地使用权和土地管理制度进行变革：1986年，《土地管理法》的通过和国家土地管理局的成立，促进了土地使用权和所有权的分离，即土地使用权经历了从免费、无限期使用到有限期间有偿使用的转变，土地实际上是根据其商品属性进入市场，1992年，邓小平在“南巡”和中国共产党第十四次全国代表大会上的讲话确立了经济体制改革和土地市场培育的进程。随着新一轮土地市场化改革的热潮，通过市场分配土地的举措已不断扩大到全国各地， 随着招标、拍卖、挂牌、协议制的普及，城市与城市用地水平上升，城市的投资环境也得到了极大改善，与传统协议相比，这种新系统使土地能够以相对更合理的价格出售，合理分配和利用稀缺的土地资源，从而增加了地方政府和国家的财政收入。这项新措施开启了中国大陆“土地使用权有偿转让”的新历史，促进了城市建设和社会商品经济的發展。 自住房市场化以来，房地产行业一直在快速发展，从而为中国城市发展和经济增长做出了巨大贡献。 具体而言，住房市场化改革为住宅房地产的开发和投资注入了巨大的活力。 例如，1978年，全国住房投资仅38亿元，仅占GDP的1.2%;1998年住房改革后，房地产开发的增长率大大提高;2018年，全国房地产开发投资12.03万亿元，其中住宅投资8.52亿元，占总投资的13.40%，占GDP的9.46%。

房地产行业具有产业链长，融资渠道广泛，融资规模大的特点，房地产行业的兴起也带动了许多周边行业的发展。上游主要与房屋建筑密切相关，包括建筑材料，钢铁水泥等其他行业;下游主要涉及家具，家用电器，物业管理等轻工业。城镇新房地产的建设吸引了更多的农村人口流入城市参与建设和就业，从而减少了城乡收入差距。房地产商作为纳税大户，其房产收入所得中用于纳税的资金为慈善事业提供强大的资金支持（2019年中国慈善企业家榜中，房地产行业人士近半，其中恒大许家印以40.7亿元高居榜首），从而间接解决民生问题。

参考文献：

[1]陈钊，陈杰，刘晓峰.（中国城市住房制度市场化改革的回顾与展望）《世界经济论文》2008（1）.

[2]陈杰，郭晓欣.（中国城镇住房制度70年变迁：回顾与展望）《中国经济报告》2019（4）.