“价值-利益-权利”：公众参与公共政策制定的行为逻辑

李少惠 王迪

摘要：从政策网络的视域解读多元主体博弈合作下的公共政策制定过程，借由《北京市生活垃圾管理条例》的出台探析公众参与公共政策制定的行为逻辑，以建立对公众参政现象的深度微观理解。利用政策网络理论，具体分析博弈事件中的利益相关者的行动策略及其行为互动对政策出台产生的影响，得出具有不同价值理念、利益诉求和权利禀赋的多元行动者搭建的网络平台是该政策出台的最大推力，“价值-利益-权利”三角链条的互构作用主导着政策网络主体的行动逻辑。通过对案例的探讨以期为公众参与公共政策制定提供有效途径，为学界运用多中心治理理論提供典型范例，为政府解决类似公共事件提供有效借鉴。

关键字：政策网络;公众参与;阿苏卫;行为逻辑

伴随着中国城市化进程的日益加速，垃圾危机已成为困扰城市管理者们的紧迫难题。有数据显示，在我国668座城市中，将近2/3的城市已被垃圾包围。面对“垃圾围城”的窘况，各地政府大多仍采取垃圾填埋和焚烧等末端治理手段，各地纷纷选址投建垃圾焚烧厂，全国性的反垃圾焚烧运动此起彼伏。自2007年以来，北京六里屯、深圳南山、北京阿苏卫、广州番禺、上海江桥及江苏无锡等地都曾先后出现集体反对垃圾焚烧的情况，与垃圾焚烧相关的群体性事件呈多发态势，这一敏感的政治议题甚至被媒体标榜为“民主意识觉醒”的里程碑式事件，同时环境问题的公共属性也前所未有地得以彰显。

多起邻避事件对政府重末端轻前端的垃圾治理思路起到了预警作用，公共环境治理领域的政府失灵，表明自上而下的传统政策模式已难以迎合多元主体的利益诉求。国内的垃圾焚烧大跃进使得垃圾焚烧风险日趋最大化，面对这种负外部性显著的公共项目，如何对待各种不同乃至针锋相对的意见，如何在保障大部分群众利益的同时还能为弱势群体代言，如何达成兼容性政策目标，无疑是转型中的中国政府和雏形中的公民社会面临的切实考验。

但同样是垃圾焚烧厂投建引发的邻避冲突——北京的“博弈阿苏卫”事件，官民在解决过程中由对抗到对话，由对立到信任，“垃圾参政者们”搭建起协商合作的政策网络平台，促成了国内首部以立法形式规范垃圾处理行为的地方性法规——《北京市生活垃圾管理条例》（以下简称为《垃圾条例》）的出台，该案例中公共政策实现了“政府内生型”向“政府外生型”的可喜转变。条例出台说明该事件的意义已超越了单纯的邻避冲突，非常有代表性地反映了政府在公共治理领域面临的新挑战以及在新的社会情境下的合理应对，为我们提供了一个公众参与政策制定，并有效推进政策走向的公共政策制定模式。[1]下面以“博弈阿苏卫”为例，从公众参与的互动性切入，探析多元主体互动参与下的政策出台过程，进而解读该政策网络中的各主体行为选择背后的行为逻辑。

一、《垃圾条例》出台的过程回顾

（一）问题缘由：垃圾填埋厂的搬迁方案

阿苏卫，隶属于北京昌平区小汤山镇。1986年始建的阿苏卫垃圾填埋场，自1994年开始运营以来负责消纳东城区、西城区的全部垃圾及昌平区的部分垃圾，日垃圾处理量从最初的1 200吨陡增至7 000吨，几年后已是满负荷甚至超负荷运行。随处堆积的垃圾山时不时地发出阵阵恶臭，附近村子（百善镇的二德庄、牛坊圈和小汤山镇的阿苏卫等）的村民深受其害。2000年，二德庄村民众曾先后7次围堵运载垃圾的车辆，次年夏天又联合牛坊圈和阿苏卫的村民再次对垃圾车进行拦截。当地政府为安抚民众给予经济补偿，标准为每人每天1.5元或1元，很快便平息了村民的不满。

2009年6月，昌平区市政市容管理委员会（下称市政管委会）和小汤山镇、百善镇政府联合颁发《阿苏卫垃圾处理循环经济园村庄搬迁方案》。据该方案，为建设循环经济产业园，二德庄、牛坊圈和阿苏卫等村庄在2012年6月份前将被整体搬迁。

（二）冲突阶段：申诉未果，展开“邻避”

由于所谓的“上风上水”，地下有温泉分布，小汤山镇建有纳帕溪谷、汤HOUSE、保利垄上等多个高档别墅区（统称奥北社区），散布在垃圾填埋场附近，其中最近的距离垃圾填埋场不及3公里。

2009年7月底，奥北居民得知政府将在附近投建垃圾焚烧发电厂，而当时项目环评早已结束，《阿苏卫生活垃圾焚烧发电厂工程环境影响评估公示》只是张贴在镇政府墙上，并未发放到民众手里。向相关部门申诉失败后，奥北居民自发成立维权小组，先在天涯、百度和搜狐焦点等论坛上广发反烧反建的抗议贴，而后又相继建立起两个反建网站，最后开通“奥北论坛”掀起了网络舆论的高潮。线上维权未果，奥北居民不久便开启了线下维权。8月1日下午3时，50多辆私家车从保利垄上出发开始了长达4小时的巡游，车上张贴“反建阿苏卫，保卫北京城”“抵制二噁英危害”等标语。迫于多方压力，市政管委会的官员次日主动接访业主，多名居民前去质询为何公众未能参与项目环评。不久《北京日报》刊登了新的《阿苏卫垃圾焚烧发电厂工程环评公示》，重点提及征求对拟建项目区域环境问题的意见。

奥北居民在得知农业展览馆将于9月4号举办“2009年北京环境卫生博览会”后，决定在不影响博览会秩序的前提下进行和平示威。当天，在以居民代表黄某为首的众业主举起横幅前往农展馆游行，和平请愿的居民越来越多，黄小山等因“妨碍公共秩序”被行政拘留。阿苏卫事件因此名扬全国。次日，市政管委会主管固体废物处理的官员坐镇专门设立的接访办公室，听取民众意见并现场答疑。不少居民前去请愿，但提出的重开环评、与“主烧派”官员直接交流、参观垃圾填埋场等要求均未得到满足。

（三）协商阶段：公众变身“垃圾参政者”

前期的集体行动未能达成预期目标。奥北居民在“9·4事件”后开始转变维权思路，认定与政府理性沟通比聚众抵制更有效。“奥北志愿小组”耗时百余天，查阅垃圾处理技术的前沿文献资料，列举了垃圾“主烧派”的诸多观点，逐一反驳，撰写出《中国城市环境的生死抉择：垃圾焚烧政策与公众意愿》，这份长达77页的报告几经修改后，于2010年1月由黄某首先转交给了“主烧派”相关专家学者，而后又被转发给一切可能影响政府决策的人——政府官员、两会代表委员和专家学者，引发了众人共鸣。市政管委会的官员读后大受启发，决定实地考察先进国家垃圾综合处理情况，一系列的维权行动终于开始让民意受到重视。

2月22日，市政管委会官员代表、专家学者代表、市民代表黄某组成的调研组，在媒体记者陪同下，前往日本多座垃圾中转站调研，在参观东京防波堤循环产业园时发现园内几乎所有垃圾（除餐厨垃圾）都可做分解处理，回收大件固体金属垃圾的收益即可支付其电费开销。回国后，为了解国内垃圾焚烧水平，黄某前往广东李坑垃圾焚烧厂考察。国内外的鲜明对比使调研组察觉要对垃圾焚烧持以最大限度的审慎，如果前端的垃圾分类做到位，后端即使实施焚烧，也不会引起公众的如此大的恐慌。政府官员表示，要制定相关条例来引导生活垃圾分類，并重点加强大件固体金属垃圾回收工作。

不久后官方发布《居民反映阿苏卫填埋场和焚烧厂建设、环评相关问题的答复意见》，承诺在未获得环评批复前，项目绝不开工。2月26日，事情取得了实质性的进展，《垃圾条例》起草事宜被市十三届人大常委会第十六次会议正式提上日程，涉及垃圾计量收费及分类等备受关注的问题。次年11月18日，该条例得到市人大批复，并于2012年3月正式实施。

二、“博弈阿苏卫”事件的政策网络解读

从“博弈阿苏卫”事件可以看出，起初政策的制定者只有昌平区政府和市政市容委，除了给予周边村民经济补偿和允诺其搬迁外，整个政策过程并未牵扯到其他利益主体。当奥北居民得知附近要投建焚烧厂之后，众多“垃圾参政者”相继介入到政策的制定过程，多元主体的互动博弈是在一个网络化的结构下进行的，其间政府、专家学者和民众表现出来的错综复杂的关系让人眼花缭乱。本文引入政策网络理论来梳理分析各政策主体的行为策略及其互动引发的政策转向，进而探究其行为背后的逻辑。

（一）政策网络理论简介

政策网络（policy networks）是指政策过程参与者中的多个组织或个人之间互动博弈形成的一种网络状结构，网络中的参与者为寻求政策问题的最佳解决途径和达成兼容性政策目标，通过交换资源、交流信息、权利转移来调节各自的价值诉求，进而做出基于自身立场的行为选择。政策网络被认定为是政策活动中进行公共资源分配来迎合多元利益诉求的平台和达成共识性公共政策的载体，网络成员互动内容涉及信息、组织、关系等一切可约束或影响各自行为选择的要素。政策网络理论以各利益主体在博弈中的行为作为切入点来探讨其合作互动过程，认为政策出台是政策网络中各利益主体多方博弈的结果，将政策网络看做自变量，政策后果看做因变量，借由网络结构和政策结果的因果关系诠释公共政策制定。需要说明的是，这里的结构并不指网络的组成结构，而是网络各行动主体间所形成的实际或潜在的关系模式，[2]而最终的政策走向取决于网络关系模式的形态。

政策网络理论产生于20世纪70年代的美国，但其理论的发展主要在英国和欧洲大陆。[3]目前，政策网络业已成为欧美学界政策过程研究甚至是公共治理研究的主流范式，大体上可分为三个流派：微观视角的美国流派，关注政策过程中人与人之间的互动关系;中观视角的英国流派，将政策网络定性为官方与社会NGO、利益集团等的利益斡旋媒介;宏观视角的欧洲学派，政策网络被认为是继国家、市场之后的第三种治理手段。国内政策网络的研究起步较晚，多为对西方学者研究成果的介绍。

政策网络理论在多元利益主体增多的今天，其研究兴起很大程度上基于统合主义和多元主义的弊端，冲破了传统决策研究的精英主义与理性选择模式，将公共政策过程理解为多元利益群体复杂的互动过程，把地方政府、社会组织、公民个人，以及信任机制、社会资本、非正式关系、互动等都纳入政策分析过程。[4]较之政策过程理论，此研究范式增加了政策研究的第二个维度——结构，弥补了阶段研究方法的缺陷。政策网络的兼容特质凸显，从整体性治理视野对多个政策子系统整合叠加以消除负效应，在彼此信任和信息共享基础上实现官民零障碍互动，促成政府行政部门与社会利益团体及个人价值的整合融通，形成多元伙伴型治理格局。[5]可见，政策网络理论打破了以政府为中心的科层制分析模式，实现了跨政府层级和政府部门的政策制定主体研究，对我国政府治理有很强的借鉴意义。

（二）《垃圾条例》政策网络中的利益主体分析

随着建立垃圾焚烧厂的消息不胫而走，秉持不同价值理念和利益诉求的奥北居民、环保NGO（以下简称ENGO）、专家学者和新闻媒体等相继介入，政策网络互动将这些单个、分散的利益个体整合积聚为有组织有力量的大利益团体，增强了其与政府对话的能力，确保了这些利益主体在政策网络中能够与政府保持良性的相互牵制、相互监督关系。根据政策网络中各利益主体及其行为对政策走向改变产生影响的强弱程度，[6]该政策网络参与者可分为三层：核心层（市政管委会、奥北居民），中间层（专家学者、新闻媒体、ENGO）及外围层（垃圾填埋场附近村民、其他居民和环保人士）。

1.核心层利益主体

以昌平区政府和市政管委会为代表的政府机构坐拥政治资源，在多元利益博弈的政策网络中占据着不可撼动的主导地位，其享有的政治权威可保障其对集体冲突的最终裁决权。政府投建垃圾焚烧厂的决策主要基于两方面的考量：一是公共利益的考量，考虑到“垃圾围城”的现状，急需建立垃圾焚烧厂来缓解垃圾填埋场处理能力不足的困境;二是政府绩效的考量，市政府为献礼60周年大庆筹备投建9所大型垃圾焚烧处理设施。

奥北社区位于阿苏卫附近的高档住宅区，业主大都为高学历、高收入和高社会地位的社会精英群体，可是面对垃圾焚烧这种负外部性显著的公共项目，难以突破的体制框架和公共空间的不透明让这些高档住宅区里的富人居民顿失平日里的经济优势，沦为与村民一样的“弱势群体”，低密度的别墅区业主数量少，加之难以团结翘首以盼等待“拆迁款”的村民，使得这些富人们更加势单力孤。但是他们拥有的人脉资源和社会资本是他们可以理性向政府施压，并通过媒体制造社会舆论的前提条件;其高学历和知识结构，能够保证他们收集查阅和研究垃圾焚烧的技术知识;较高的社会责任感也促使其价值诉求随着事态的发展发生了变化，由保护私人利益转向对公共利益的维护。他们适时改变维权思路，整合多元利益主体力量，使得自己在政策网络中的位置由边缘转向中心。

2.中间层利益主体

新闻媒体特别是网络平台在整个政策过程中充当着不可或缺的新闻传播者角色，奥北社区居民首先是开展了建立反烧网站、发帖抗议等线上维权活动，线下维权阶段传统媒体通过“9·4事件”的曝光将阿苏卫事件推上了社会舆论的风头浪尖，协商合作阶段媒体在利益相关者互动过程中肩负起监督政府、维护公众知情权、表达公众意愿的社会责任。对于垃圾焚烧与否，媒体的态度是中立的，在政策网络中充当了政府与民众的沟通桥梁。

以高级工程师王维平为代表的专家学者利用自己的专业知识积极建言献策，专家中既有支持垃圾焚烧厂建设的“主烧派”，也有反对垃圾焚烧厂建设的“反烧派”，网络中政策参与者的这种异质性是政策网络得以维持的基础，有助于网络成员间重要信息的分散传播，使得具有不同利益诉求的各方都能有获得重要网络信息的机会。

社会转型引发的不公平问题在环境领域出现激化，使得部分环保NGO转向公共领域，介入到了明显的环境利益冲突中，使得环境议题的社会效应大大提升。他们单纯从环保角度关注垃圾处理问题，凭借其专业的环保知识担当起了公共环境利益的维护者角色，成为一股无法忽视的绿色力量。

3.外围层利益主体

“9·4事件”曝光后，国内其他地区居住在垃圾填埋厂附近的民众高度关注事态发展，积极声援“同病相怜”的奥北社区居民，如广东番禺垃圾焚烧厂附近的居民。还有基于生存道义和理性权衡积极建言献策的个人和组织，其立场基本为抵制垃圾焚烧的末端治理方式，为奥北社区居民提供了声势支持，间接对政府决策施加压力。

（三）《垃圾条例》政策网络中利益主体的互动行为

建立在“结构—结果”逻辑基础上的政策网络理论认为，公共政策的制定涉及到政策网络系统中全方位、多维度的利益关系协调，协调互动的模式也就是政策网络系统内部运行的主要方式。协调互动模式的主要内容是政策网络内部各主体通过行为学习、价值学习与规范学习的方式实现利益的有效协调和资源的合理分配。[7]政策网络系统内各主体不断向主导主体施加影响，掌握上述学习技巧的网络主体便能在政策结果中得到更多的利益，从而影响了政策网络的集成度。一般来说，网络成员互动越充分，信息传播越畅通，政策网络集成度越高，各方利益兼顾的越好，政策目标就完成得越好。[8]

回顾“博弈阿苏卫”事件全过程，我们可以看到政府行为的可喜转变：拒见居民代表→被迫与居民接触→主动接访居民→官民良性沟通。与之相对应的是，奥北居民在事件的不同发展阶段也采取了不同的方式来表达意愿：申诉未果，集体行动→行动受阻，理性沟通→权利运作，条例出台。政府与居民从零沟通到实现深入频繁沟通的历程中，其沟通方式也逐渐朝民主方向发展。

除核心层利益主体间的频繁互动外，其余任何一方利益主体都受到网络中其他行动者影响，通过信息传递、建言献策、舆论监督等方式参与到了政策网络的互动系统，为追求自身政策利益而进行沟通协调。多元主体在网络互动中不断向主导方——市政管委会施加压力，努力突破科层制窠臼，成功搭建起官民良性互动机制，最终取得共识——“要挖掘垃圾中蕴含的巨大财富，切勿一烧了之，垃圾处理的前中端工作是垃圾焚烧的关键”，直接成效就是极具社会效益的《垃圾条例》诞生。该政策网络中利益主体的网络互动行为如图1所示。

三、公众参与公共政策制定的行为逻辑：“价值-利益-权利”的三角链条

（一）政策网络行动者的价值、利益与权利构成

每一类介入到政策网络系统的利益主体所秉持的价值观迥异，表达利益诉求和进行利益权衡的角度各异，各方实际享有的权利禀赋也不尽相同。这三个方面的差异是各主体介入政策网络的内在结构性动因（见表1）。

政府首先是垃圾焚烧政策的规划者、决策者和执行者，但是当多方行动主体因利益冲突引发“邻避”行为时，政府更多地会充当决策的仲裁者。对政府而言，创造经济效益是其行为的核心目标。一方面，面临“垃圾围城”窘况和土地资源紧缺的现状，垃圾无害化处理需由填埋为主转为焚烧为主;另一方面，市政府欲建焚烧厂为国庆献礼来彰显政绩。因此官方大力推崇垃圾焚烧的益处，并积极选址投建。总体来说，市政管委会的出发点是经济发展观和政绩观，并渗入了统筹和兼顾的理念，因为作为公共决策主角的政府需考量集体冲突引发的社会稳定成本，但政治权威可以保证其对政策走向的最终裁决权。

作為积极的“反烧派”，奥北居民是典型的邻避主义者，他们抗议垃圾焚烧厂“建在自己后院”。强烈的邻避情结和风险意识把“富人区居民”局限于对自身利益的考量中，仅关注焚烧厂运营引发的健康风险和自身房产价值下跌的经济损失。环境风险必将引发民众维护自身环境权益的诉求，加之本属“精英阶层”的奥北居民本就拥有普通民众所缺乏的知识素养、社会资本和雄厚人脉等优势，他们更能充分行使自身环保诉求权来制约政府决策。

ENGO是近年来国内环境运动的先锋，秉持朴素单纯的自然主义价值观，反对一切有损生态平衡和产生生态成本的行为。其成员极具社会责任感，拥有丰富的专业知识和强有力的环保行动力，这股不可忽视的“绿色力量”已然实现了环保宣教者向环保倡导者的转变，近年来合法性身份的建构赋予了他们充分的环保话语权乃至环保运动解释权。

专家学者和新闻媒体是公民社会的活跃者，也是官民对话机制的重要促成者。不同学科背景的专家秉持科学主义价值观权衡垃圾焚烧的政策成本和政策可行性，多学科背景和多角度观点丰富了政策网络信息的专业化程度。作为“社会良心”的新闻媒体基于信息传播主义，科学传播热点问题并扩大公众呼声，加大了政策网络的互动频率，满足了其监督政府和表达公众意愿的角色诉求。

（二）价值、利益与权利作用下公众参与政策网络的行动逻辑

从动态角度看，政策网络主体对垃圾焚烧厂项目的性质判定和所采取的行动策略均受制于他们所秉持的价值观和利益权衡的角度，而最终的行为选择由多形态之权利运作来决定，具体如表2所示。

1.性质判定的认知鸿沟：价值观冲突的直接后果

各利益主体所秉持的价值观念是其参与政策网络的出发点，直接影响其对同一事件的性质判定。政府以经济发展观和政绩观为行为指引，认为建立垃圾焚烧厂是城镇化发展的必然，只要资金充裕，加之强有力的政策和技术支撑该项目即可顺利推进。但其他主体所持价值观与政府的开发主义完全相悖，因此他们对该事件的性质判定也截然不同：奥北居民因考虑到污染风险而认定是自身环保权益受损问题，ENGO基于自然主义认定是工业文明违背生态文明的风险后果，“反烧派”专家认为邻避型公共项目投建带来的绝非都是收益，要充分预见其中风险，避免“零和游戏”的悲剧。可见，民众默认为自己是风险承担者，而政府因坚信垃圾焚烧的安全科学性，并不认同自身的风险制造者身份。“风险制造与风险承担”的认知鸿沟深化了彼此的对抗关系。

“风险制造者与承担者”彼此对立的社会关系将政府与其他利益主体区别开来，但这并不意味着其他主体间不存在价值观念的差异。奥北居民、ENGO和“反烧派”专家虽可就风险受害者的身份取得共识，但同为潜在的风险承担者，“邻避主义”的奥北居民、自然主义的ENGO和科学主义的专家在价值理念上也并非完全一致，其对焚烧厂选址问题的性质判定还存有异议：“后物质主义”的奥北居民认定垃圾焚烧是对自身环保权益的损害;ENGO则将其看做是对生态平衡的冒犯，反对环保目的物质化;而专家则关注垃圾焚烧政策成本和可行性，环保只是他们考量的一部分。总之，认知鸿沟为各自的行动策略走向分化埋下了伏笔。

2.行动策略的分化：利益理性权衡后的直接表现

价值观迥异的行动主体尽管在焚烧厂建设问题上的性质判定是截然不同甚至是彼此对立的，但是作为本能维护自身利益的理性人或理性组织，绝不会单单因为价值对立直接引发现实冲突，其间必有一个从性质认知到行动策略的利益权衡过程。其中，各主体间的理性考量是互相制约和相互牵扯的，会依据网络互动状况产生或调整自己的行动策略，是多元主体进行社会性交流之后社会建构的结果，因此行动者的利益权衡会自发形成制衡机制，降低了原先单向度的利益考量引发冲突的可能，提升了各方理性沟通并达成共识的可能。

垃圾焚烧决策是整个事件的起因，政府初期策略是封锁消息、垄断决策。本案例中，简单的拆迁补贴不能满足别墅区居民的理性诉求，他们考虑的是垃圾焚烧引发的健康风险和房产贬值问题，最初展开了本能的反抗。当前期线上维权遭遇“删帖”“禁言”和线下维权遭遇“拘留”等制裁后，这些精英群体开始反思聚众抵制的效果，转而理性宣传“垃圾分类”并撰写科研报告。奥北居民行动策略的改变使其与ENGO的联合抗争成为可能，也为后期能和政府平等对话奠定了基础，ENGO介入政策网络的目的不单是声援房产业主，其出发点为自然生态主义，生态成本是其利益权衡的关键。民间此起彼伏的反对浪潮和不断发生的群体性事件使得政府不得不“稳定优先”，转而寻求官民互动，以约见业主和邀其赴日考察作为突破口，来缓解来自社会的多方压力。

3.行为选择的融合：不同形态之权利运作的直接约束

各行动者基于价值理念的性质认定为其在政策网络中的表现奠定了“基调”，在利益理性权衡之后采取有利于实现自身价值诉求的行动策略，但是各行动者具体采取的行为选择则取决于多形态的权利运作。各利益主体享有的权利资源状况有所差异，但其最终行为选择并非简单取决于权利间的力量对比，更多地受限于权利形态间的整合和制约运作。需特别指出的是，网络中各利益主体拥有的资源禀赋具有资本、知识、社会声望、权利等多种形态，社会资本是其行动的经济基础，知识资本为其提供智力支持，社会声望可为其打造社会影响，然而，就影响政策走向而言，权利资源运作在各种资源形态中是具有决定性力量的。

日益膨胀的行政决策权和传统的“单一决策”模式使得政府在公共政策制定上“一家独大”，我们看到了政府在事件初期强推垃圾焚烧政策和应对群体性抗争时的“霸气”，做出了垄断决策和权威推行的行为选择。然而，面对民意激愤和舆论强压，政府重心转为“维稳”，开始寻求官民良性互动。政府态度的民主转向使政策网络中其他主体拥有更多的权利运作空间，均充分利用行政空间中的“罅隙”来保障各自权利：奥北居民一方面撰写提交科研报告，另一方面积极寻求盟友，联合具有同样环保诉求的ENGO壮大自身对话力量;ENGO充分实行环保话语权，倡导垃圾绿色处理，联合奥北居民对政府施压;专家学者积极建言献策，更多的专家开始理性面对填埋、焚烧等垃圾末端处理方式的弊端，这为后期达成共识提供了坚实的智力支撑;新闻媒体充分行使监督权，坚持跟进报道，其创造的社会舆论也是政府压力的来源之一。政府的开放和包容是建立官民沟通的信任机制的关键，首先是奥北居民和ENGO基于相同的环保诉求和“寻求盟友”的需求实现联合，迎合了政府“官民互动”的行为选择，加之“反烧派”专家力量的壮大和新闻媒体的正确导向，各利益主体最终就垃圾分类达成共识，实现了行为选择的最终融合，而垃圾分类正是《垃圾条例》倡导的核心理念，进而促进了这一极具里程碑意义的条例面世。

可见，各利益主体的一系列维权行动最终转换为与官方进行博弈的现实权利运作，并在互动中搭建起公众有效参与的政策网络平台，形成了对官方决策的倒逼之势，承受巨大压力的地方政府被迫运用行政权威层层下达“民意征求指标”，促成了民間权利诉求和政府权威的良性互动。

四、结论与展望

（一）“价值-利益-权利”的三角互构关系

通过案例解读可以看出，各利益主体参与政策网络互动的实践逻辑呈现为一个由“价值-利益-权利”组成的三角互构链条，三者之间的互构关系如图2所示。

价值——公众参与公共政策制定的行为基础。必须强调的是，价值仅仅为公众在政策网络中的表现“定基调”，价值观念直接影响各主体对特定公共事件的性质认定，价值观是公众参与公共政策制定的核心动力和源头。

利益——公众参与公共政策制定的行为动机。利益诉求的分歧会转化为行动策略的差异。政策网络中，价值观迥异引发的性质认定鸿沟并不会直接引发冲突，理性人或理性组织必定会有一个利益权衡过程，其理性权衡除物质利益考量还涉及行政成本和社会稳定成本的斟酌，利益权衡的直接表现为行为策略的使用。行为策略是各主体利益权衡后制定的行为方案和计划，理性人或理性组织会根据政策网络中的互动情况灵活调整自身策略，但始终不会脱离自身的价值观念。可见，利益理性权衡在各方利益主体博弈中起着再平衡作用，为原本对立的利益主体预留出了缓冲空间，降低了爆发激烈冲突的可能，为政策网络的良性互动提供了契机。

权利——公众参与公共政策制定的行为资本。价值冲突在利益权衡的平衡下能否实现行为选择的融合并最终达成政策共识，作为决定性力量的权利运作起着关键作用。为对抗政府等权力主体在政策走向中的主导地位，各利益主体会自发进行权利联合运作来实施利益制衡，使得政府在政策网络中发挥“引导而非控制，谋利而非争利”的作用。政府权力与民众权利间的消长关系会引发行动者的策略转换，进而影响其行为选择。可见，民众权利的整合运作能够约束决策中的政府权力始终围绕着公共利益运行，避免公共权力异化。从更深远的意义考察，公众权利运作引发的行为选择还会从根本上强化或弱化各利益主体的某种价值理念，如“博弈阿苏卫”中，环境群体性事件的爆发在强化政府“维稳”执政理念的同时也会弱化其非理性的“开发主义”倾向，而垃圾分类政策的出台则会强化邻避区居民“维权”的价值诉求，本文暂不讨论这些未来的可能性变化，留待以后的研究来佐证。

需重点提及的是，单一主体的“价值-利益-权利”三角链条并非单独存在的，它不能使公众介入政策网络行为走向纵深化，两个及以上的利益主体间的三角互构作用才是公众参与公共政策制定的核心动力。本案中，核心层利益主体间的利益冲突和互动是主线，在政策网络中占据核心地位，而中间层和外围层利益主体的介入，使得政策领域中出现更大的机会空间和公共空间，最终使共识性政策成为可能。

（二）垃圾填埋场附近的村民行为及其意义的再讨论

阿苏卫垃圾填埋场附近的村民多年来深受垃圾恶臭的影响，村民虽曾拦截垃圾运载车，但政府很快以经济补偿的方式平息了村民的不满。若在阿苏卫建立垃圾焚烧厂，距离更近的村民们首当其冲，原则上讲这些村民理应是该政策网络的核心层利益主体。然而作为该事件的唯一受害者，村民却未能介入政策网络互动平台，其原因在于：经济基础差，满足于经济补贴;缺乏长远意识;不懂得联合其他利益主体。奥北居民的精英特性与村民的弱势地位形成了鲜明对比，他们拥有村民没有的知识、资本和人脉等资源，团结他方使自己在网络中的地位核心化，而本应该处于网络核心位置的村民却被明显边缘化，结果就是《垃圾条例》保障了北京全体市民的权益，却唯独使这些村民利益受损，因此，如何将各方利益统筹兼顾，切实保障弱势群体利益值得我们反思。

事实证明，公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策比政府的“一言堂”更优，政策网络可作为公众参与公共决策的新途径。作为公民有效参与政策制定的典型案例，阿苏卫事件为多元主体协商平台的搭建提供了一个参考模式，使公众进一步读懂了政府的公共决策思路，虽然目前借由个案推动公众参政有实质进步困难重重，但我们仍充满期待。

说明：本文系中央高校基本科研业务费专项资金项目（项目编号：2019jbkyxz005）的阶段性成果。

参考文献：

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