政务信息化项目建设新思维 由“离散项目”模式转为“云+服务”模式

徐建堂 周献民

近年来，为落实中央要“以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化”要求，一系列的政务信息化服务能力提升工程（以下简称“政务提升工程”）开始落地实施。一方面，以政务提升工程为契机，打破政务信息化建设传统“离散项目”模式，构建统一信息技术底座，打造政务中台，使得破烟囱除孤岛成为可能;另一方面，以“大平台”、“大系统”、“大数据”为依托，创建以“部委（用户）+央企（服务商）”为特征的“云+服务”模式，探索中央国家部委和各级政府信息化建设的新路径，成为现实亟须。

面临新挑战：传统“离散项目”模式，导致业务系统统而不通，亟待整合

二十多年来，我国信息化建设发展迅速，纵向推进，形成了以通用办公+行业应用为主的信息系统建设格局，典型的如系列金字工程，部委（行业）应用总数众多，为政府管理能力提升发挥重要作用的同时，也积累了大量数据资源。

由于历史原因，以往的政务信息化建设通常由业务部门主导需求，由发改、财政部门主导经费、进度和任务，并以项目形式下发建设计划。由于缺乏统一技术底座支撑，项目建设“离散”特征明显——各自为政、烟囱林立，导致信息横向交互难，业务系统统而不通，成为国家治理体系和治理能力现代化的重要制约。

（一）业务体系缺乏统筹，导致资源分散、功能交叉重复

传统的“离散式”项目建设大多缺乏业务体系统筹， 各业务部门或组织机构往往从部门需求出发组织业务系统开发，应用系统自成体系。

由于单项应用系统的业务功能不能复用，其结果是软件开发及硬件建设重复投入，资源浪费严重。信息格式不一致，标准体系不统一，其结果是数据冗余严重，数据共享困难，也导致政务信息资源无法有效开发和利用。

（二）运维体系相对独立，导致响应效率低

传统的信息化运维体系过于独立，运维成本高。往往只能做到“头痛治头、脚痛治脚”，导致运行和维护管理上的分割。运维人员更多的是充当 “救火队员”的角色，服务滞后、被动服务普遍存在。

云计算、大数据等新技术的发展，对传统政府自建运维模式形成新的冲击，为创新新型运维模式提供契机。

（三）传统建设模式不能全面及时跟进新技术应用

传统“离散式”建设项目开发建设时间跨度大、周期长，新技术融合慢，业务升级难度大，用户体验提升不够。借鉴“互联网+”思维，基于“平台即服务”建设模式将为新技术的融合、新模式创新创造机会。

（四）新技术环境下，安全面临新挑战

新技术的融合，特别是云计算技术的广泛应用，加速业务升级，提升用户体验。

但传统的安全防护模式，对云环境下的安全防护显得力不从心。分析新环境，研究新方法，提出新思路，构建新体系，成为云环境安全防护的必然要求。

解决新思路：以政务信息化為契机，聚焦治理体系，打造“云+服务”模式，实现信息化项目由被动建设到主动服务

（一）新要求，新认知

1.目标导引，责任担当

政务提升工程是中央的战略部署。中央各部委基于前期试点项目经验的深刻总结，普遍认为中央提出的任务是全国一盘棋的普适性要求，政务提升工程是党中央的重大决策和政治任务，是建设网络强国的重大举措，必须毫不动摇，坚决贯彻落实。

2.源于要求，高于要求

党的十九届四中全会，把“推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标，政务提升工程理所当然地成为全面推进和提升国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手和关键路径，从而赋予了政务提升工程新的内涵和使命。中央各部委有责任、有担当、有条件在完成中央提出的基本任务之外，进行创新性探索，为整体布局全面信息化建设作出更大贡献。

3.聚焦能力，整体布局

按照政务提升工程的统一部署，建议中央各部委，基于前期已经开展的工作，结合本系统的实际，尽早开展本机构政务提升工程的整体布局。聚焦治理体系和治理能力，探索运维服务新模式，支撑业务提升，推动政府服务能力的提升。

（二）打造政务中台，支撑业务快速升级

1.构建新一代云平台，形成统一技术底座

在现有技术基础上，建设涵盖IaaS、PaaS、SaaS等完整技术体系的新一代云平台，支撑资源动态管理、软件按需服务、公共技术组件的复用与协同，实现对核心数据处理能力与应用服务有效支撑，提升信息服务水平。

2.统一数据标准，推动数据共享

立足于数据资源的共享互换，统一数据标准，统一数据分类标准，实现部门之间的数据对接与数据资源共享。同时，要促进准确及时的数据信息传递，提高数据的可靠性、稳定性与权威性，让现存数据“连起来”、“用起来”。

3.以微服务化改造，实现业务解耦、降低开发维护成本

基于微服务架构和容器技术，将原来的单体应用分解改造成多个可复用的服务。基于容器镜像描述文件、单独部署、应用重构等技术，降低开发维护成本，同时进一步提高开发效率，缩短项目建设周期，运维部署更灵活，稳定性和扩展性更强。

4.打造政务中台，快速满足业务的需求变化

本着应用牵引的原则，采用微服务、容器云等主流新型技术架构，打造政务信息化领域云原生应用支撑平台——政务中台，包括技术中台、数据中台、AI中台和业务中台等。最终为数字政府建设提供统一的IT基础设施和信息安全保障，全面支撑各业务和数据创新。

5.工具化支撑，实现新旧系统快速迁移

梳理业务流程，统一流程迁移工具，支撑业务流程的重构和标准化。梳理既有业务系统，分析业务类型，公共部分直接采用开箱即用的标准化镜像，个性化部分使用中台积累的业务组件进行动态拼装，以工具化、流程化，支撑新旧系统快速迁移。

（三）创新 “云+服务”模式，支撑业务按需而动

1.基于“互联网+”思维，内生主动服务能力

基于“互联网+”思维，国家鼓励和支持地方政府通过向社会力量购买服务的方式，减轻政务信息化运维压力，加快业务升级;同时，基于“互联网+”思维，将开发、测试和运维紧密连接起来，内生主动服务能力，基于用户需求实现软件和服务的快速交付。

2.基于云原生技术实践，加速业务快速升级

基于云原生技术不仅可以实现开发运维一体化、工具化，而且实现设备和资源按需而动，软件交付和服务能力更强，升级迭代和用户反馈更快。可以预期，云原生技术将成为助推政务信息化由传统开发运维分离模式，转向开发运维一体化的新型运营模式的关键手段。

3.构建“部委（用户）+央企（服务商）”云服务机制

云服务建设模式具体可包括购买服务、PPP及EPC等具体模式。针对提供对外服务的非涉密组织机构或规模较小的组织机构，可采用购买服务模式建设SaaS层应用系统;对于投资多、规模大、技术要求高的政务信息基础设施类项目，可采用PPP模式与政府合资成立项目公司;对于现代数字城市、金融、交通、能源等行业类项目，可采用EPC模式实行全过程交钥匙总承包。

“部委（用户）+央企（服务）

商）”云服务建设模式的提出，主要基于央企与政府部门一脉相承的政治担当和政治责任考量，也是基于央企在政务提升工程中的引领和创新地位，以及与生俱来的安全基因。各部委以政务提升工程为契机，选择央企作为运营合作方，探索和创新云服务建设新模式，或将成为政务提升工程服务模式的方向性引领。

推进新方法：

以技术升级，重构应用体系，推动大数据综合应用，提升政府整体服务能力

（一）四个统一，监管并行

统一规范流程，形成全生命周期的质量管理闭环和多方的质量验证;统一组织分工，可考虑构建行政线和技术线并存的“两总”决策机制，形成优势互补;统一协同机制，基于统一组织机构，建立统一的问题反馈机制、问题解决机制、资源调度机制、集中攻关机制等;统一制度管理，压实责任，确保每个环节都有相应的制度对各个环节提供指导。

（二）架構创新，三重并举

全面应用业界最先进的“政务中台”技术体系，架构创新，前后端分离，平台可扩展。通过微服务改造，将不同的功能模块拆分成独立的服务，使用容器技术，对外提供标准化的基础软件服务能力。“安全、技术、应用”三重并举，全面覆盖党政机关业务应用场景。

1.重构安全，夯实网信基础

安全为先。政务提升工程在解决“后门”问题后，漏洞问题成为突出安全风险。基于CPU内置可信技术以及内存内置物理防护技术，重构安全体系成为新途径。

应试尽试。基于产品目录，应试尽试是底线要求;在计算、网络、存储、安全等领域持续发展和突破的环境下，最大限度地使用具有自主知识产权的软硬件产品。

2.技术升级，探索新工程模式

多云管理。构建多云管理平台，解决多云统一管理和迁移问题，同时还将通过自动化、智能化运维管理来提升运维管理效率。简化多云的管理和部署，选择符合自身需求的多云管理平台，是政府部门优选策略。

异构管理。政务提升工程客观上要求融合不同指令集和体系架构的计算单元，帮助开发者屏蔽底层硬件差异，让软件平台自适应未来硬件的演进。

一数一源。构建从汇集、流通、治理、整合到应用的全链条数据体系，明确源数据管理的唯一主体，保障数据完整性、准确性和一致性。

国密算法。建设国密基础设施，将国密算法应用到身份鉴别、数据加密通讯等业务场景，把国家密码技术与云平台和新技术相结合，实现对数据的安全防护。

3.应用重构，实现业务赋能

动态拼装。系统通过微服务改造实现业务解耦，重构业务系统;沉淀共性业务组件和数据组件，快速满足业务的需求变化。通过搭积木方式，支撑政府部门业务系统的动态拼装、快速升级，提高开发效率，降低维护成本。

业务赋能。基于动态拼装模式，可以快速满足业务的需求变化;通过可视化工具，业务人员可直接免编程方式实现业务优化与创新;通过算法模型和智能分析工具，推动大数据的应用和决策分析，实现业务赋能，提升政府服务能力。

（三）持续发展，迭代演进

1.联合开放，共建生态

联合开放。坚持联合开放，不是放任，而是抓核心基础产品，抓CPU+OS核心架构，抓验证服务体系，引导和支撑关联企业的同步发展和共同进步。

共建生态。政务提升工程是复杂的系统工程，不是哪一家企业或集团能够单独承担。生态的丰富性、完整性是政务提升工程的关键支撑。共建生态，就是要求开放体系，开放接口标准，实现共享共赢。

2.构建标准，打造模式

构建标准。依托持续的项目实践，制定、完善和优化各类标准规范。面向未来，产业界将持续凝练工程实践经验，持续丰富和完善各类工程标准体系，为后续创新项目规模化推进提供可复制的标准模式。

能力沉淀。把标杆项目的成果转化为可批量复制的实践能力。依托政务中台，实现技术资产和软件资产沉淀。通过持续项目的实践与积累，打造覆盖整体咨询、工程实施、项目交付和运维服务等全生命周期的规模化团队。

3.流程化实施，工具化支撑

流程化实施。基于多应用的复杂场景，构建一套符合“互联网+”思维的开发、验证适配、系统集成、测试交付等全生命周期工程体系，形成方法论，支撑流程化实施。

工具化支撑。可复制、批量化是政务提升工程规模化推进的发展趋势。在政务提升工程项目中，从终端、服务器系统软件的自动安装，到业务流程的归一，从原有数据的治理，到原有业务系统的迁移等各方面，都需要自动化工具的支撑，以提升效率，加快时效。

4.从项目来，到项目去

从项目来。在技术产品不成熟、新技术不断融合、新旧技术体系共存等多重困境和环境条件下，建设标杆项目才是规范流程，打造具备落地能力的创新工程交付体系的最佳方法。

到项目去。将实践成果应用到新的工程项目中去，加速工程进度，提高工程质量。并通过实践进一步规范流程、丰富工具，再回馈并应用到项目的推进中，形成整个政务提升工程能力的闭环和升级，最终构建政务提升工程领域的产品沉淀和迭代演进。

实现新效果：

探索新路径，创新服务模式

（一）探索政务提升工程新路径

重构安全体系，夯实网信安全基础，打造基础产业，全面掌控信息产业发展主导权。

以技术升级，搭建政务提升工程环境下的云中心、大数据平台和政务中台，探索基于“互联网+”思维的新工程模式。以应用重构，推动“大平台”、“大系统”、“大数据”建设，实现业务赋能，提升政府整体服务能力。

（二）创新“云+服务”模式

基于“互联网+”思维和云原生技术的实践，由“离散项目”模式转变为“部委（用户）+央企（服务商）”的“云+服务”模式，由政府自建运维转为央企统建运营，积累共性资源，支撑业务快速升级。实现业务体系的统筹规划，按需而动，提高系统功能复用度，避免重复投入。

基于云平台、微服务架构、容器技术等云原生技术实践，不仅将开发、测试和运维紧密连接起来，形成开发运维一体化的内生主动服务能力，同时进一步提升业务系统的服务能力，加快系统开发的升级迭代速度和运维体系的服务响应效率，形成最终用户、运营方的双向反馈机制，提升用户满意度和获得感。