新西兰校本管理教育决策机制的实践与启示

沈锦璐 魏丽娜

摘   要：校本管理是20世纪80年代兴起于西方国家的改革运动，强调在教育系统中将权力下放到学校，由学校做出资源分配有关决定。新西兰作为西方国家进行校本管理实践的典型代表，在三十余年的发展中积累了成熟经验。文章详实分析新西兰校本管理教育决策的机制与特点，旨在为我国教育决策的发展提供借鉴。

关键词：教育决策 学校决策 校本管理 新西兰

20世纪80年代以来，校本管理运动在国外兴起，并在美国、澳大利亚、英国、瑞典、新西兰等国家取得了良好的实践效果。校本管理（school-based management）的本质是教育决策权力的下放，即政府授予学校决策自主权，以更好地满足学生、家长等各方需求，提高教育决策的质量效率。支持校本管理的观点认为，相较于外部控制管理，对学校需求持有最佳信息的行动者能对资源和教学方法的使用做出最适当的决定。[1]

1989年，新西蘭全面下放教育决策权力的改革，大大削弱了中央教育部门对地方及学校教育的控制权和参与权，加强了地方和学校的决策权力。新西兰的校本管理，包括课程、教学、设施设备、预算、人员聘用及管理等各个方面，每所学校都有更大的自主权来决定其教育目标和衡量学校进步的方式。通过这次改革，学校被正式承认为教育行政的基本组成单位和教育决策的主体单位，学校理事会（Boards of Trustees）负责学校的整体决策，校长负责学校的日常管理，逐渐形成了新形式的管理、控制和决策结构。

一、新西兰校本管理决策机制

（一）决策组织机制

新西兰学校决策中的教育行政组织决策形式是共同领导和参与性决策，多往采用专家和非专家相结合的制度。新西兰学校理事会的构成体现了这一特色，其成员包括校长及投票推选出的5位家长代表、1位教师代表、1位学生代表、4位社区代表，理事会直接向政府和当地社区负责其学校的教育质量。校长作为理事会中重要的决策“专家”，在管理学校日常的同时，还需要承担财务规划和教学领导等责任，为学校建立合作关系网络，并为学生建立包容性文化。为此，新西兰专门成立了校长执行任务组（Principals Implementation Task Force），并制作了关于人员、财产、学校管理等的培训手册，来助力校长决策和管理。

在众多家长参与模式中，“伙伴关系模式”被认为是教师和家长之间最合适的关系模式。在这种模式下，教师是教育专家，家长则是孩子的专家，他们通过客观的教育知识优势与主观的情感依恋优势相互支持，共同做出最佳的教育决策。学校理事会的组织结构，既赋予了教师决策权力，也加强了家长对学校决策的参与。通过建立新西兰家长教师协会（New Zealand Parent Teacher Association），新西兰培养家长、教师、学校和社区多方之间的密切合作关系，以确保每位学生都能享受到最有利于自身发展的教育。为强化家长参与决策的意愿和提高其参与能力，新西兰学者提出建立家长参与模型，模型将家长需求等级和家长贡献等级两个“金字塔”的底部连接在一起，帮助学校考量家长参与学校决策的信息（见图1）[2]。在“伙伴关系模式”下，家长的需求和贡献等级都较高，愿意与学校、教师密切合作，并作为决策参与者接受教育及管理方面的培训，能够对学校决策作出积极支持。[3]

任何实质性地将决策权力下放到地方的政策都必须认识到在职培训的必要性。当校长、教师、家长和其他社区成员被赋予决策权时，他们必须了解所要做决策的事项，理解其运作方式，并具备参与决策的能力。新西兰形成了10个地区学校网络，对学校理事会成员提供在职培训，并提供必要的资源来培养有思想、有见识、有能力的理事会成员，以帮助成员在评估教学计划、规划项目、确定纪律和其他政策、分配有限资源等方面做出正确决策。

（二）决策问责机制

从权力制约监督的角度来看，决策问责机制的增加可以有效防止公共权力的滥用，提高公共教育支出的效率。为理顺国家利益与个别学校利益之间可能存在的冲突关系，解决学校为谁服务的问题，新西兰教育权力的下放需要在国家政策框架的限制及政府相关部门的监控下发展。新西兰在学校、政府和社区之间形成“规章”（Charter），该“规章”对国家课程框架下学校的教育目标进行规定，需经中央教育部门批准后方可生效。政府的教育审查办公室作为实施监控的主要部门，对学校在多大程度上实现了“规章”规定的目标进行审查和报告;学校理事会作为学校的主要决策方和管理方，定期向所在社区报告“规章”的目标以及它们是如何实现的。同时，理事会必须在学校网站或教育部网站上公开学校的年度报告。学校内部进行责任细化，建立多层级责任中心并形成中层管理层，责任中心以学科为主，由学院院长或系主任负责各自的责任中心，并直接向校长汇报。[4]

随着预算的下放和绩效责任的加强，学校财务管理人员在学校系统中由从属服务角色转变为主导的、议程设置的角色，财务问责制也成为问责机制的另一个重点。学校财务管理人员密切参与学校的预算过程和年度报告，更加重视整体资源利用效率和经济合理性[5]。在教育决策权下放的过程中，内部预算也随之下放到了各个责任中心，每个责任中心管理者负责固定的预算，需要在预算内控制其组织的开支。预算的限制使得责任中心管理者几乎无法在核心教育课程以外的领域支出费用，因此要求各层级负责人在财务规划和资源分配上做出更加系统合理的决策。

（三）决策咨询机制

现代决策理论认为，决策咨询能够让所有利益相关者表达诉求，以弥补决策者在进行单一决策时的有限理性这一缺陷，实现决策的民主化。尽管校本管理实践下的决策模式赋予了学校理事会极大的自主权，但学校并不能完全立足于内部讨论进行决策。当一项具体的决策变化提出之前，学校理事会必须与学校社区进行正式磋商，这是新西兰学校决策中的法定咨询程序。正式磋商的程序是为了让利益相关方都能有足够的时间和相同的机会来进行观点分享和信息贡献，同时提供佐以证明的附加材料，以保证在作出决策以前，各方反馈都能被理事会列入考虑。社区主要负责这些反馈声音和资料的收集，并与学校理事会进行磋商讨论。

独立的决策咨询机构和高质量的决策咨询报告是教育决策科学性的重要保障。新西兰教育研究委员会（New Zealand Council for Educational Research，NZCER）作为新西兰唯一的国家级独立教育科研机构，在教育研究和教育开发方面发挥领导作用，为教育决策提供重要参考[6]。2019年，NZCER发布研究报告《课程整合：新西兰学校发生了什么？》，对2018-2019年度新西兰课程整合取得的成果进行介绍。报告通过了解教师整合课程的原因及方式，支持新西兰政府在学校制度改革中形成全国性的课程中心，以更有效提供课程及专业知识方面的指导。[7]

社会团体参与教育决策已成为西方国家教育决策中普遍存在的决策咨询环节。在校本管理的实践中，新西兰形成了该国最大的会员制非营利性社团组织，即新西兰学校理事协会（New Zealand School Trustees Association，NZSTA）。NZSTA与新西兰教育部签订合同，向所有学校理事会成员免费提供咨询服务，以支持学校理事会提高治理能力，确保所有理事会都能对学校进行有效管理，从而使每个学生都能发挥最大的教育潜力[8]。新西兰每个地区的NZSTA都需要分别对战略计划、年度预算分配、有效运作程序等进行有区域特色的规定，来保障决策咨询能够适合地区经济社会和教育水平的发展需求。

NZSTA在各个地区分别设有咨询和支持中心（Advisory and Support Centre），中心顾问均为筛选后的教育专家，接受学校理事会成员的咨询，从而支持学校治理、就业关系、人力资源等相关问题的解决。由于新西兰的学校理事会中存在家长、社区成员等“非专家”成员，中心顾问提供的咨询范围包括理事责任、理事会会议程序、社区咨询、金融规划、学校安全、学生健康等详尽的内容，以帮助理事会成员更有效地履行决策责任。同时，中心帮助所有理事会制定处理投诉的政策和程序，以促进学校理事会公平及时地处理投诉。

（四）决策评估机制

新公共管理运动后，决策评估呈现“技术导向型”，更加注重效率和结果。教育权力下放后，新西兰的教育决策体系相对不集中，国家标准监控系统的引入十分必要。自2000年以来，新西兰研究、开发和部署了一个全国性的校本评估（School-Based Assessment，SBA）计算机辅助系统，以帮助学校改善学习和教学成果，为政府和公民提供质量保证。为使系统能够以更新颖的方式与教师、学生及家长进行交流，SBA通过图形化形式向参与者提供教育报告。新西兰建立了名为“教学评估工具”（Assessment Tools for Teaching and Learning，asTTle）的软件应用程序，这一程序能够满足国家层面的监控和问责制要求，同时能够提供学校层面的改进信息。

新西兰政府认为，取消中央控制有助于校本评估的实施，而有效的校本评估可以使教师专注于改进决策。asTTle软件应用程序向新西兰所有学校免费发放，这个程序并非由国家定制，而是由教师控制来进行课堂评估，从而加大了教师的决策权。教师管理者可以选择评估的内容、难度、时间、执行者，应该做出何种解释以及采取何种行动，教师的专业精神从中得到尊重。同时，asTTle会依据社会经济状况、地区、学校规模、种族等进行筛选，帮助该学校匹配出特征相似的学校进行比较，使学校管理者能够获取有效经验，做出更适合学校发展的教育决策。[9]

除侧重于教学评估的asTTle软件以外，新西兰政府还为学生提供了进步成绩测试（Progressive Achievement Tests，PATs）。PATs是一项多项选择测试，帮助教师及家长了解学生在数学、阅读理解、词汇和听力四个方面的学习水平。PATs的测试结果可以幫助教师确定所需的教学材料以及适合不同学生的教学方法。新西兰学校通常在学年初期为学生进行PATs，以帮助教师制定当年的学习计划;NZCER帮助学校进行这项评估的汇总及分析，为学校提供下一步决策建议;学校定期向家长报告学生的学习进度，家长往往以PATs作为起点参照，比较学生在学年中的进步情况[10]。在新西兰校本管理的环境下，这些评估测试工具可以帮助学校、教师、家长来共同作出更有益于学生发展的决策，这也体现了分权式教育决策的优势所在。

二、新西兰校本管理决策特点

（一）本地需求得到更充分考虑

校本管理是典型的“地方分权制”教育决策形式。这种决策形式下，教育行政权力分散，有利于学校因地制宜进行教育规划与决策，从而使教学目标更适宜地方经济社会的发展需求;学校自主进行管理，有利于对教育教学相关问题进行及时处理和决策，大大提高了管理效率。此外，教育行政管理权的下放，使得学生和家长成为教育服务中的“消费者”。由于对本地资源的依赖性，学校更可能优先考虑本地教育需求，来帮助自己在一个竞争激烈的教育提供环境中形成独特优势，吸引学生和家长进行选择。这种情境下，学校的目标从维持运作转换为追求绩效，对整体教育质量的提升具有积极推动作用。

（二）校长承担主要日常管理责任

对校长而言，教育决策权力的下放对其职能作用有重大影响。校长被视为教育决策中的专家，是最有能力就学校各个领域的资源需求提供意见的人，并因此受到学校理事会的倚重。分权式决策模式下，校长相较以往承担了更多行政性事务，与专业教育项目的联系有所减弱，但管理技能明显提高。新西兰教育部每两周会向各位校长寄送公报，帮助校长了解重要政策动向及当地新闻事件。“纸面战争”（Paper War）现象开始出现，校长必须花费大量时间阅读各类报告，与包括私人广告商、零售商、顾问等打交道。

（三）利益相关者参与学校决策

社区控制型校本管理模式的基本假设是，学校课程应当直接反映家长及社区的价值需求，以提高学校的适应性[11]。在新西兰的校本管理实践中，教师、学生、家长、社区成员等教育利益相关者都是教育决策的参与者，并以理事会形式成为学校决策的重要主体。同时，各项校本评估也面向学生和家长，使得各方都实时参与到学校决策的评估反馈当中。利益相关者参与教育管理，能使教育更全面反映各方需求、顾及各方利益，增强学校与社会各方面的联系，更易于学校获取各界资源，开展各种活动，并得到社会的支持和配合。

（四）中央教育部门以行使监控职能为主

相较于集权式决策模式下中央部门对教育事业的完全决策掌握，新西兰教育部更多地承担了对学校的监督管控职能。教育部通过对各个地区发展和变革的各项数据进行监控，确保各地区都有足够多的名额，使每名学生都有学可上。此外，新西兰教育部与新西兰就业部、新西兰高等教育委员会一起，对各所学校的财务及非财务业绩、理事会任命、学校可能面临的风险与挑战，以及学校的可持续性发展等进行监控。“地方决策+中央监控”的模式，既发挥了学校的自主权和地方办教育的积极性，又能够把控地方教育质量，以保障教育的公平性。

（五）非政府财务支持成为重要资金来源

新自由主义政策重新定义了政府在提供福利服务方面的角色，公共教育体系逐渐被转化为私有化教育服务的目标市场。新西兰的教育改革就深受新自由主义的影响。新西兰于1989年教育改革后关闭地区教育办公室，并鼓励这些办公室的官员成立独立的教育支持单位，以支持地方学校发展。这种情况下，新西兰地方议会有更大的自由向私人供应商购买商品及服务，地方越来越倾向于与私立机构签订校本教育的相关合同，而非由地方本身承担办学任务。办学的负责方由政府公共机构转向学校，教育资源的提供者更加多元化。

三、对我国教育决策发展的启示

校本管理的核心思想是“自主管理+共同决策”。其中，“自主管理”主要指财政、人事和课程三方面自主;“共同決策”主要指教师、家长和社区成员三方共同参与教育决策。当前，西方发达国家已有许多应用校本管理进行学校决策的成功经验;巴西、印度尼西亚、南非等一些发展中国家也正在推行以学校为基本单位的管理改革，赋予校长、教师等以更多权力。我国目前仍以“自上而下”的集权式教育决策为主导，从表面上看，校本管理的教育决策模式并不适用于我国的教育决策;但实际上，校本管理并非是一种固定的教育决策范式，而是一种学校管理的新理念。中共中央、国务院于2015年联合印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》中，将“推进行政决策科学化、民主化、法治化”列为2020年法治政府基本建成的主要任务之一。适当借鉴校本管理中的经验、做法，进行校本管理的部分“本土化”实践，对我国教育决策的科学化、民主化、法治化或有裨益。

（一）以完善决策流程推进教育决策咨询法治化

决策咨询是教育决策的重要基础和前提，是决策中不可或缺的重要环节。发达国家的教育决策咨询机制已有较多成熟经验，包括由智库及专家委员会形成决策咨询报告、通过大众媒体进行广泛社会辩论、利用网络平台发布咨询报告并进行公开讨论、委托专门委员会进行审议等[12]。我国决策咨询经过多年发展，已经形成了较为多样化的咨询形式，然而，政府决策咨询的法律地位相对缺失，已有的决策咨询机构往往成为“摆设品”，咨询报告的数量及质量不足，咨询人员的结构相对单一等现象仍然存在，决策咨询功能未能得到很好体现。[13]

立足当前国情，促进教育决策咨询的法治化十分必要。法律法规层面，应将教育决策咨询纳入决策体系内，完善教育决策的操作流程，使决策咨询成为决策前的“必需品”;部门决策层面，应当重视咨询机构的报告质量及效用，不将决策咨询流于形式;学校治理层面，国家应鼓励支持建立为学校决策提供专业咨询意见的社会团体，帮助学校进行更专业化、个性化的决策。另外，国家及地方政府可以牵头建立教育决策咨询的互联网平台，拓宽民众发声渠道，地方尤其应重视地方企业、社会团体、社区等需求，以在决策时有效对接地方经济社会对人才培养和输送的发展需要。

（二）以利益相关者参与保障教育决策民主化

亨利·罗索夫斯基（Henry Rosovsky）的利益相关者理论提出，教师、学生和行政管理人员是学校的核心利益相关者[14]。教师作为教育的提供者和指导者，其参与决策过程被认为是学校决策的重要一环;学生作为教育教学目标的服务对象，需要学校的有效决策来提高其未来在就业等方面的收益。在实际的教育环境中，教师主要关注的利益为教学权、科研权等，学生主要关注教学和学生管理工作领域的利益，政府部门则主要关注办学效益最大化[15]。可以看到，不同的利益相关者群体所关注的利益重点不同，因此，若单以教育主管部门或学校主要管理者的意志进行教育决策，难以满足多方利益相关者的需求和做到决策的民主化。

在我国，教师虽然承担部分教育管理职能，但大部分非管理岗位教师专注于教学及科研工作，不会参与到教育决策之中;学生对学校有许多积极想法，其诉求往往以学生会等学生社团组织形式向校级管理部门反馈，但在实际决策中，学生意志很难得到重视;同时，家长这一群体在学校决策中几乎隐形，家长会多成为教师对家长的单向反馈。为提高教育决策的科学性和民主性，可以适当借鉴新西兰学校的“理事会”制度，形成以校长、教师、家长、学生等共同组成的“决策组织”参与学校管理。学生代表及家长代表分别由学生群体、家长群体进行推选，政府聘请专业顾问，用于支持被推选代表进行一定的学校决策管理的相关知识培训;学校积极引导教师和家长之间的密切互动，支持家长参与到学校决策及学生培养中;各方代表积极收集和反馈所在的利益相关群体的诉求，参与决策的“决策组织”以季度或年度为单位定期在地方教育部门网站、学校官方网站上公开决策的参与情况。

（三）以大数据手段促进教育决策评估反馈机制科学化

运用现代化的技术和手段，充分掌握教育规律并加以运用，是保证教育决策科学化的必要条件。传统的教育决策更多依赖于管理者的个人经验，容易忽视客观实际情况，无法全面了解真实需求及已执行决策的运行情况，造成决策失误。而随着信息时代的来临，人工智能、大数据等新兴学科产业发展迅速，教育大数据逐渐成为教育决策中的重要创新手段。教育评估一般针对某一阶段的教育决策展开，其时效性更需要间隔时间短的大量数据来支持，以提高评估结果的可靠性。大数据时代下，可以在不影响教学活动的前提下实时进行数据收集与分析，使过程性教育评估成为可能。[16]

教育大数据具有数据流动速度快、数据种类繁多、解决问题即时、能预测未来变化等特征[17]。运用计算机辅助手段，以海量数据作为支撑，由国家制定一个较为宽泛的标准化评估程序，地方和学校根据自身实际需求进行程序细化，对教育决策方案取得的实际效果进行实时监测评估;教师作为评估评价程序执行的主力军，依据所教授的课程内容，在给定框架下对评估条目进行个性化调整;为保证评估报告的易理解性，应以可视化形式展现评估报告，在符合法律规定的情况下定期在互联网平台上向社会公众公开;政府部门在进行教育决策时重视评估报告的反馈作用，以及时对后续教育决策及执行进行调整，助力教育决策的科学化。

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编辑 王亭亭   校对 朱婷婷