基于委托代理理论扶贫公路建设中政府监管问题研究

王馨怡 卢晓丹

[摘 要]文章基于委托代理理论研究了政府在扶贫公路建设中的监管作用。通过对扶贫公路建设中所涉及的委托代理关系的分析，讨论政府监管在项目建设中的作用以及问题。并且通过实地考察，将S县的扶贫公路建设的实际情况与理论研究相结合，对于政府监管所存在的问题给予相应的建议。

[关键词]政府监管;S县;委托代理;公路代建制;扶贫公路

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.36.140

1 引言

长期以来，国家致力于精准扶贫，而加快实施交通扶贫，正是实施精准扶贫、脱贫的先手棋，也是突破贫困地区经济社会发展瓶颈制约的重要举措。随着社会资本在国民经济的地位日益凸显，公路代建制度的出现给予我国公路建设管理模式提供了一种新的管理方式。但由于信息不对称造成的委托代理问题使得我国近年扶贫公路建设问题频发，在此模式下政府监管的存在有利于降低和预防委托代理成本，保障扶贫公路建设质量。

目前，此模式下的政府监管仍存在着许多问题，如政府职能转变不到位、监察水平较低、缺乏相应的约束机制、腐败成本较高等问题。但是通过研究调查发现目前分析扶贫公路建设中存在的政府监管问题较少，因此文章以安徽省S县扶贫公路建设为例，通过实地考察，对扶贫公路建设中政府监管存在的问题进行分析，提高政府监管质量，降低扶贫公路建设中存在的委托代理成本。

2 委托代理理论概述

委托代理理论主要探讨委托人与代理人如何在信息不对称和利益冲突的情况下处理双方的委托代理关系和问题。该理论有三个基本假设：第一，代理人由于拥有信息优势，导致委托人不易直接观察到其经济行为;第二，委托人不直接参与经济活动，因此与代理人之间存在信息不对称;第三，代理人身为理性经济人追求自身经济利益最大化。代理关系的发生是委托人通过代理人为实现其利益而进行某些行动时，通常将任务和工作委托给代理人，并赋予代理人一部分权力以便顺利执行委托的任务和工作，代理人与委托人之间的关系随即产生。

委托代理理论是文章研究主题的基础理论。由于存在逆向选择和道德风险，施工单位作为代理方获取一部分权力并直接参与公路修建，能够掌握政府及相关监管人无法掌握的交易信息。而代理方为追求自身利益最大化可能会通过选择质量较差而价格较便宜的建设材料等行为，影响扶贫公路的建设质量。而政府监管人员则由于缺乏足够的信息而处于信息劣势地位，无法对代建单位的行为作出准确判断，从而造成对代建单位和扶贫公路建设质量有效监管的缺乏。因此改进政府监管方法，提高监管水平，对建设工程质量的监督机构的激励和约束必不可少。

3 S县公路建设情况分析

3.1 S县基本情况

S县，是安徽省19个国家级贫困县之一，贫困村落、贫困人口数量多。截至2017年年底，全县仍有贫困村47个，贫困人口7.42万，贫困人口绝对数、贫困人口发生率都位列全省“第一方阵”，占全市贫困人口总数的72.3%。

3.2 S县公路建设现状

2016—2018年，全县投入资金近7亿元，改造县、乡、村道路1231.93千米。据走访调查了解到，目前S县1231.93千米农村道路畅通工程已经基本完成，其中有关贫困村的项目364个，共完成475千米的建设里程，总投资2.35亿元。与此同时，为更好地完成农村公路建设，响应“四好农村路”和建设质量强国的号召，2018—2020年，S县计划完成1345千米的农村公路扩面延伸工程，努力消除“末梢路”“断头路”，为扶贫公路的质量建设和维护提供了较好的政策保障。

4 扶贫公路建设中政府监管问题分析

4.1 扶贫公路建设中的政府监管现状

目前S县的扶贫公路建设工作是采取“政府主导分级负责”原则，由县政府将每年扶贫公路建设目标分解到各个乡镇，由乡镇府作为委托方进行招标、施工。而由于扶贫公路等级较低，多数由县交通部门的下属机构县乡公路管理局进行管理。建设中采取的质量监督方式包括市场化监管和政府监管，但是由于自身资金有限，大多为政府自身监管。质量监管是由交通部门抽取一定数量的成员组成固定的监察小组，每日进行道路监察，检测人员基本固定。

4.2 扶贫公路建设中政府监管问题分析

4.2.1 政府职能转变不到位

政府职能转变不到位的问题在扶贫公路的建设过程中是比较突出的。在公路代建制模式下，政府需从建设者的角色转变为监督者的角色。根据交通部2006年出台的《公路监督建设管理办法》（以下简称《办法》）可知，政府对公路监管的职责涉及面广且复杂，国家对政府监管工作的水平要求较高，同时在此模式下政府的角色定位是监督者而非管理者。并且相关文献表明政府监管仍存在政监不分，缺乏透明、公正、专业化等问题，这些都是政府职能转变不到位的表现，从而导致委托代理成本增高，扶贫公路建设不合格问题的存在。

4.2.2 政府监管人员素质不高

政府的监管力度和执行效果主要是由政府组成的监管队伍人员素质高低影响的。由上文提到的《办法》可知，公路代建项目监督管理工作复杂且对人员素质要求较高。若是没有一支了解建设项目流程、知识和经验储备较丰富的监管队伍，则不利于扶貧公路建设质量的维护以及对施工单位的监督，易损害国家和人民的利益。目前S县政府有关扶贫公路代建项目监管队伍人员较固定，易产生腐败成本，从而影响扶贫公路建设的质量和安全。因此提高监管人员的专业性，加强监管队伍的道德素养和防腐意识刻不容缓。

4.2.3 监管环节缺失，无独立监管体系

目前在农村交通设施建设过程中政府监管环节缺失的问题，地方政府普遍比较重视代建制模式下项目的招标、准备、采购以及建设，对于其他环节较为忽视，例如交、竣工环节。由于扶贫道路等级较低，大多采取交、竣工合一的方法，竣工之后，政府便不会再进行检查，无法得知公路的使用效果。并且当前政府仍未设置独立、专业的监管机构对公路代建项目进行监督管理，仅是从S县交通部门抽选人员组成固定的监察小组进行项目监督。同时对于违反监管要求和秩序的行为也并未设有专门严格的惩罚制度，无系统的惩罚措施。但扶贫公路的建设是关乎农村人民基础生活的重要环节，是以一套完善的、系统的执行制度和惩罚措施必不可少。

4.3 建议

4.3.1 转变政府职能，加强廉政建设

在公路代建制项目中，政府应从管理职能转变为监督职能。加强廉政建设有助于从根本上提高政府监管的效率和质量，预防公路建设中的腐败行为，促进政府职能的转变，维护人民利益。加强交通部门人员的思想学习工作，提高工作人员的理论专业知识基础。政府应大力宣传党的廉政方针、政策和要求，使廉政意识渗透到每个公务人员的心中。创新廉政宣传方式，丰富廉政建设活动形式，积极开展廉政建设活动，保持廉政宣传力度和频率，完善违反廉政建设的惩罚方式。

4.3.2 提高监管人员素质，培养专业人才

上文已提到公路代建项目的监督工作涉及知识面较广而且工作繁杂，对监督人员自身素质要求较高。所以，政府应加大专业人才的培养力度，提高监督人员的专业素质，同时还可以在招聘时引进一定比例的项目各个环节中所需的专业人才。交通运输主管部门还需定期对部门人员进行专业培训，培训内容不仅需涉及项目建设的相关知识，还需对人员的思想境界进行提升，加强监管队伍思想文明建设。

4.3.3 完善监管环节，成立独立监管机构

目前对于公路代建制项目的监管工作，政府并未设立相对独立的监管机构和体系，所进行监管的环节也不全面，相应的惩罚措施也比较模糊。所以，随着目前我国公路代建制项目数量越来越多，政府应加快成立独立的处理和监管机构，不仅能够更加专业和全面地进行项目环节的监管，还能更好地明确责任所属关系，避免监管人员内部责任相互推诿的局面发生。同时，对于相关人员在监管工作中的不作为或违法行为，政府应采取更加有效的方式，如将项目发展和落实情况与监管人员的工资、职务评定等相挂钩，制定更加清晰的处理办法。

4.3.4 提高监管透明度，公众参与监督

在扶贫公路的建设中应该充分发挥公众的作用，让公众做好监督者的角色。由于公众是独立于项目建设，且扶贫公路建设效益的直接受益人便是公众，所以使公众参与监督能够使农村扶贫公路的建设更加透明化，有利于促进政府职能转变，提高公路建设质量。同时，由于公众监督一般是自发性的，因此监督成本较低，同时还利于委托代理成本的降低。政府应该在扶贫公路项目建设中使公众监督存在合理性，并畅通公众监督管理渠道，提高自身对公众的投诉及建议的处理能力。

5 结论

文章通过对农村扶贫公路建设中政府监管的研究，可以看出扶贫公路的建设对农村居民生活水平的提高具有很强的现实意义，同时对S县的整体社会发展也有很好的推动作用。在这其中，政府扮演的监管角色是公路建设质量的监督者，从事的工作切身关乎人民利益。政府监管有利于降低公路代建制项目中的委托代理成本，但仍存在一些问题。政府应更好地转变政府职能，在市场日渐完善的情況下，更好地引进市场机制，提高建设效率。

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[作者简介]王馨怡（1999—），女，汉族，研究方向：财务管理;卢晓丹（1999—），女，汉族，辽宁大连人，研究方向：会计学。