山东省烟台市农业综合行政执法改革现状分析

张宗东，刘洪明，张日萍，舒 芳，周灵芝，于瀚学

（1.烟台市农业综合执法支队，山东烟台 264000；2.烟台经济技术开发区海洋经济发展局，山东烟台 264006；3.青岛市即墨区农业农村局农业综合行政执法大队，山东青岛 266200）

在新一轮农业综合行政执法改革中，烟台市将原市畜牧兽医局所属的市动物卫生监督所、市饲料监察所2个事业单位并入新组建的烟台市农业综合执法支队，烟台各县市区也随之进行了执法改革调整，在一定程度上解决了农业行政执法力量分散薄弱、监管缺位和重复执法等问题。本文重点介绍了烟台市农业综合执法改革基本情况和取得的成效，并对改革中所存在问题进行剖析，提出进一步深化改革，正确认识职能定位，强化动物卫生监督，落实属地管理，规范执法管理，完善衔接机制等对策思考。

2018年11月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》，指导全国各地开展农业综合行政执法机构改革工作，多地围绕农业综合执法因地制宜进行了有益的改革探索[1-3]。烟台市农业综合执法改革自2016年开始，首先在原市农业局成立了烟台市农业综合执法支队，随后烟台各县市区将原农业部门所属的农业、农机、畜牧执法职责、人员等一并划转县级综合执法局。笔者结合烟台市的农业综合执法改革实践，通过剖析现状、直面问题、研究对策的方法，以期为其他地市的改革提供一些借鉴。

1 烟台市农业综合执法改革概况

1.1 市级改革情况

2016年烟台市级层面率先成立了烟台市农业综合执法支队，为烟台市农业局所属副处级事业单位，人员编制15人。2018年12月，根据《中共烟台市委烟台市人民政府关于烟台市市级机构改革涉及的事业单位机构改革实施意见》，原市农业局、市畜牧兽医局、市农机局3个部门机关科室及所属单位承担的行政执法职能全部划转执法支队，将原市畜牧兽医局所属的市动物卫生监督所、市饲料监察所并入执法支队，组建新的烟台市农业综合执法支队，为市农业农村局所属的副处级全额拨款事业单位。主要职责是受市农业农村局委托，依法依规集中行使农业领域综合行政执法职能。

1.2 县级改革情况

县级改革基本情况见表1。

表1 烟台市县级农业综合执法改革情况

2 农业综合执法改革成效

2.1 加强机制建设，提升文明履职能力

烟台市不断强化内部管理制度和执法工作制度建设，加强对执法权力的制约和监督，确保执法人员廉洁高效地开展工作。先后修订和完善了烟台市《农业行政执法涉刑案件移送制度》《案件集体讨论制度》《执法全程记录制度》等19项农业执法工作制度，严格落实行政处罚自由裁量权标准，坚决防止执法“一刀切”[4]。通过优化管理制度的约束，进一步提高烟台市农业综合执法文明履职能力。

2.2 明确“互联网+”的创新点，助推信息化建设

依托全市农产品质量安全监管系统，开发了烟台市农药监管平台，并不断完善升级，实现了全市农药经营网上申请、网上办理和农药进销存台账网上监管。全面落实“双随机、一公开”制度，配备了执法记录仪、摄像机、单反相机等执法装备，建立了全市农资监管对象名录信息库和执法人员信息库，日常执法检查、质量抽查等工作，全部通过双随机开展，检查结果和案件处罚信息全部在政务信息网上公开，公开率达到100%。

2.3 找准“部门合作”切入点，完善沟通联动机制

自2013年起，原市农业局与市公安局联合印发了《关于建立烟台市公安局与烟台市农业局协作联动机制的意见》，成立了部门协作领导小组，建立了联合执法、行政执法与刑事执法衔接信息共享和宣传报道制度。烟台市农业综合执法改革以后，从“市级”层面又建立了部门间的业务工作会商机制，加强了部门间线索共享、案件抄报和案件移送制度，实现了公安、食安与农安的“三安联动”。2019年5月，查获海阳某农药经营户百草枯水剂216箱（2 000余瓶），移交海阳公安立案侦查；6月份以来查获私屠滥宰行为2起，移交公安机关处置，刑拘4人。自2019年5月份以来，市级支队共立案查处各类违法案件29起，罚款25.38万元，按程序向县市区农业农村部门、综合执法部门交办转办案件64起，通过强化部门联动，形成了工作合力，切实建立起部门间共同打击违法犯罪活动的联动机制。

3 烟台市农业综合执法改革存在的问题

3.1 执法人员身份不确定

以烟台市级为例，现有的47名农业执法人员主要来源于农技推广人员，编制为事业编制。而此次对烟台市农业综合执法支队的设岗要求，管理人员比例不低于60%，最终核定的管理编制24名、专业技术编制23名。这导致大部分原来在专业技术岗位上的执法人员无法继续从事专业技术。县市区的问题同样突出，执法队伍专业技术岗位偏少，人员职称晋升难度大，较为影响工作积极性[5]。

建议明确当前农业执法队伍的身份定位，改变现在“事业身份、行政岗位，职称难评”的现状。新修订的《公务员法》明确“国家实行公务员职位分类制度”，公务员职位“划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别”，建议贯彻落实《公务员法》的规定，将农业综合执法人员及时转为行政执法类公务员[6]。

3.2 执法保障能力不足

执法经费和硬件保障不足是当前面临的主要问题，市县两级的执法车辆车况老化、缺乏专业、精准、快捷的执法装备，对突发性事件和涉及面广的重大案件应急处置能力不足。另外，农业执法队伍未统一执法服装，这在很大程度上影响了农业行政执法的形象和权威，降低了执法效能。

这提示应按照事权与支出责任相适应原则，落实农业执法经费财政保障要求，将农业综合行政执法运行经费、执法装备建设经费、罚没有毒有害物品处置经费等纳入同级财政预算，由各级财政加强相关经费保障，确保满足执法工作需要。加强执法标准化建设，加快健全完善农业综合行政执法信息平台建设，推行网上办案，实现信息共享。统筹配备执法装备，统一执法制式服装和标志，以及执法执勤用车配备，由市县财政部门会同农业农村部门，按照中央统一规定制定配备细化标准。强化执法人员职业保障，完善基层执法人员工资、执法岗位津贴和接触有毒有害物质、动物卫生补助等政策，一线执法人员依法参加工伤保险，探索通过购买人身意外伤害保险提高职业伤害保障水平。

3.3 县级缺少专职农业执法队伍，执法体制机制不畅

县市的农业执法人员和职能划转到综合执法局后，由于县市综合执法局工作侧重点在城市管理，大部分县市综合执法局没有设立专门的农业综合执法队伍，普遍存在兼职从事农业执法现象，缺少农业专业执法人员和队伍。2017年县市综合执法改革后，监管职责在农业农村局，执法职责在综合执法局，大部分县市责权不清晰、分工不明确，遇到案件线索处理时，部门间沟通对接程序较为繁琐，工作效率不高。目前农业执法工作协调难度较大，缺乏体制机制保障。

建议：一是整合建立专门的农业综合执法队伍，将农业执法职责和队伍并入跨领域跨部门综合执法机构的县市，应当在综合行政执法机构内设专门的农业执法队伍，并配备与农业执法相适应人员，专司农业行政执法工作，业务上接受上级农业农村局所属的农业综合执法部门的指导。对于在实践中，问题较多、衔接不顺、不利于农业执法工作的，建议单独设立农业综合执法队伍。

二是进一步理顺层级执法职责。按照职权法定、属地管理、重心下移的原则，建议“市级”农业综合执法支队负责重大案件和跨区域案件查处工作，以及法律法规明确要求由市级承担的执法职责。“县级”则区分已将农业执法并入跨领域跨部门综合执法机构和尚未将农业执法并入跨领域跨部门综合执法机构，并入跨领域跨部门综合执法机构的县市应内设农业执法队伍承担日常执法检查、一般违法案件查处和省、市农业综合执法机构交办的相关案件查处职责，县市区农业农村部门应给予以必要的支持。尚未将农业执法并入跨领域跨部门综合执法机构的县市区，应当整合组建农业综合执法队伍，主要承担法律法规直接赋予本级的执法职责。有条件的县市区可整合利用农业领域设在乡镇的站所力量和资源，承担日常巡查、接受投诉举报、协助调查取证等工作，建立乡镇综合检查与县级专业执法协调配合机制。