提升治理能力，推动“河长制”走向“河长治”

邱安民，陈洋庚

（1.南昌工程学院，江西 南昌330099；2.江西农业大学，江西 南昌330045）

党的十九届四中全会开启了国家治理体系和治理能力现代化的新征程[1]，为我国河湖水生态环境治理提供了坚实的理论基础和行动指南。现代“治理”与传统“管理”虽仅一字之差，但内涵要求却大不相同。充分领悟党的十九届四中全会精神，更好地将“治理理念”贯穿于河湖水生态环境治理全过程，对于推动“河长制”转向“河长治”具有很强的现实意义。

1 “治理”与“管理”的差异

管理与治理都是为了更好地维护或达成稳定的社会秩序[2]，其本质都是对社会活动、公共事务进行规范与协调，然而两者之间在内涵与逻辑方面存在较大的差异。这种差异主要集中在主体、向度、内容及结果等方面。

1.1 主体大不同

管理强调一方对另一方的管理与控制，多以政府为主体，以公共事务或社会活动为政府管理的对象。而治理强调多元主体间的平等合作，其主体是多元的——既包括政府部门、非政府部门（NGO组织），也包括社会公众。因此在参与主体方面，管理较为单一，治理倾向多元。

1.2 向度大不同

管理侧重于“管制”，重视的是政府对社会自上而下单向度的管控，体现为一种机械的单向模式。而治理倾向多元多中心间的协商合作，多表现为网状多中心模式。

1.3 内容大不同

管理重在管控，其内容多体现为政府对社会公共事务的管理。而治理重在自治与服务，既承认政府对公共事务的管理，也强调非政府组织对公共事务的管理，在行为上倾向于主体的自我管理（自治），并且将两者定位于合作共治模式。

1.4 结果大不同

管理由于其主体和向度单一，在执法方式上表现较为刚性，处理问题时往往较为被动。治理因为主体多元、多中心与合作共治，其参与主体更为主动，处理方法更为柔性，通过动态解决问题更容易在多主体间达成最优解。从某种意义上讲，管理是典型的事后处理，而治理多集中为事前与事中的处理。

总之，由管理走向治理，由传统单一主体转向多元主体，由自上而下单向维度转向多方参与多中心，由管控为主转向多主体间的协商共治，这不仅是在管理主体、管理方式与管理内容方面进行了革新，更是一种理念的升华。新治理理念的提出，必将为正在推进的“河长制”带来新思路与新方法。

2 治理理念对“河长制”提出新要求

河长制作为一项重要的管理制度，其在河湖水生态环境治理与保护方面发挥了重要作用。但任何制度都需要与时俱进，才能顺应时代发展潮流，适应现代河湖水生态环境治理新变化。现代治理理念对“河长制”的治理主体、方式、手段、内容等多方面提出了新要求。

2.1 河湖治理主体的多元化

当前河湖治理多以政府为主，尽管吸纳了部分社会组织和志愿者参与，但数量少，且各部门“管理思维”根深蒂固，公众参与也不积极。因此，推动河湖治理主体多元化是当前及今后的一项重要工作。应该在现有基础上，适当引入人大代表河长[3]、新闻媒体河长[4]、学校河长等参与主体，发挥“政府河长”和“民间河长”治理合力，提升治理效率。

2.2 河湖治理手段现代化

智能化与现代化是提升治理能力的重要手段。现有河湖治理受制于经费不足与观念落后，治理手段多以传统人力监管模式为主，而对于河流湖泊众多的江西省而言，监管难度大、效率低已成不争的事实。因此，不断提升河湖治理现代化与智能化水平，推动技术设施与管理手段的升级换代，构建智慧河湖治理体系是未来发展的重要趋势。其中，构建物联感知、网络传输、河长制数据中心、智慧河长制等智能平台[5]对于完善水治理体系、保障水安全等具有重要意义。

2.3 河湖治理模式市场化

党的十八大以来，非常重视发挥市场在资源配置中的决定性作用。由于污染治理是一项专业性较强的工作，政府自身并不具备治理的实际执行能力，只能采取政府招标的方式，委托专业机构对环境进行治理[6]。河湖生态环境治理市场化是大势所趋。随着现代水治理体系和水治理机制的完善，河长制最终将退出历史舞台[7]。如果说发现问题可以通过公众与政府共同努力来实现，那么具体的河湖问题治理则必须借助市场化手段来解决。因此，未来的河湖治理，需要通过政府购买公共服务等方式培育和引入第三方治理部门来完成。要注意培育一批市场化运作较为成功的企业，提高治理效能，做大、做强河湖治理产业链。

3 当前“河长制”实施过程中的问题

河长制的实施对江西省河湖水生态环境保护发挥了重要作用。河湖水质明显提升，环境保护力度显著加强，公众满意度大幅增加。但在看到成绩的同时，也要正视目前存在的问题。

3.1 组织框架不完善，人员编制不足

县级河长办负责贯彻落实本区域总河长会议、河长例会决策部署。落实总河长、河长交办的事项。负责落实省、市河长办交办的任务，还包括编制相应的实施方案，做好辖区内各级河长的考核评估，是典型的责任大任务重部门。但通过调研走访发现，目前许多县区河长办人员编制严重不足，部分河长办仅有编制人员1～2人，很多河长都是光杆司令。在人员严重不足的背景下，当地往往采用借调人员来解决，导致人员流动性大，不利于工作开展。

3.2 法律地位不清，未来前景不明

对于各级河长办，目前在法律上还没有明确的规定，大部分河长办都属于临时议事机构。尽管有些地方希望将河长办转为常设机构，但当地人社部门往往以没有相应的法律依据为由不予办理。由于没有明确的法律界定，许多公职人员不愿意进入河长办工作；如果实在无奈被安排，也会要求以兼职方式进入，期望临时议事机构使命结束后回归原单位。这种兼职模式直接影响工作效率，不利于河长制工作的开展。

3.3 河长职责边界不清

尽管已经下发了各级河长职责，但调研过程中却发现很多河长并不清楚自己的职责。正如部分学者指出：实践中河长制仍存在责任主体界定不全面、责任内容定位不清晰、权责关系匹配不对等、责任考核实施不科学等不足[8]。主要是因为当前下发的河长职责多为宏观指引，没有明确具体的巡查重点。这就导致很多河长凭自己的感觉与想法去巡河，巡河时仅关注一些表面的内容：如河湖脏不脏，有没有漂浮物等。更重要的是，不同级别河长其职能显然是不一样的，基层河长职责多为发现、上报问题，高层河长多为协调、沟通、统筹解决问题。如果搞一刀切，实际巡河效果就会大打折扣，河长工作将流于形式。

此外，河长职责目标需要动态调整。从河湖治理阶段来看，不同治理阶段河长职责不一样，比如在河湖污染治理阶段，多侧重治污工程建设，那么河长巡河应更关注工程目标进度等内容；而到了河湖管养阶段，侧重对河湖的管理与养护，那么河长巡河频率可以适当减少，重点是巡查是否存在污染回潮、有无新污染源等方面问题。从河湖类型来看，雨季与旱季河长职责侧重也不一样，在雨季来临之际，台风洪涝频发，因此在这一阶段河长巡河频次应适时加大，且关注重点应该是行洪排涝等方面；而到了旱季，河湖水质污染问题将是河长巡河的关注重点。

3.4 公众媒体对河湖治理存有偏见

河湖治理一直是世界性难题。污染成因复杂，治理周期长，资金投入大，效果显现慢，污染易反复，很难在短期内立竿见影加以解决，而且河湖治理过程中往往易扰民。因此许多公众对河湖治理存有偏见，觉得政府治理速度慢、投入大却没有成效，这直接导致地方官员不愿意开展水污染治理，宁愿做一些见效快、政绩好的“形象工程”。此外，从媒体角度来看，媒体监督是推进水污染治理的重要监督力量，但媒体与政府部门关注点有时并不一致，媒体更多盯着问题看，甚至有部分媒体为了吸引眼球，采用一些比较夸张的标题，很大程度上打击了基层工作者的积极性。因此，做好舆论引导，与媒体深入合作形成合力，营造良好治水氛围极为重要。

3.5 公众认同参与度有待提升

公众参与河湖治理对提升治理效率有重要作用，然而基于本次调研了解的情况来看（本次共发放180份纸质调研问卷，有效问卷117份；通过网络问卷星获得问卷240份，有效问卷156份，共计有效问卷273份）。公众知晓度高，但参与度不太理想。调研结果如表1所示，90%以上的公众听说过江西省开展的河湖长制；85%以上公众看过“河长制”宣传；100%公众知道通过电话、网络、信访等方式进行举报。从这个意义上来讲，江西省公众在河长制方面知晓率很高，值得点赞。但在参与度来看，则稍显不足。参与过河湖长制相关工作（比如做志愿者、民间河长、投诉举报）的公众为少数，而没有参与者达到86%。这说明在推动公众参与河湖长制方面，仍有提升空间。

表1 公众对河长制工作知晓及参与情况

4 提升治理能力，推进“河长制”转向“河长治”

河湖治理是一个长期的历史性问题，绝非一朝一夕可以解决。单纯依靠政府来解决河湖污染既不现实，也不可能。要真正实现由“河长制”走向“河长治”，需要各级政府部门切实转变思想观念，引入多元治理主体，不断提升治理能力，稳步推进方可实现。

4.1 切实转变思想观念，由“管理”走向“治理”

在河湖污染严重的阶段，河湖治理吸引公众的关注，但河湖治理具有阶段性特点，河湖不可能一直污染，政府在治理过程中只能是阶段性发挥唯一的主导作用。设想一下，如果河湖治理情况已经大为好转，河长办还有存在的必要吗？因此，将河长办设成一个协调议事临时机构的定位是极为准确的，人员编制少也有其道理。因为从长远来看，河湖治理的主体最终将由单一的政府主体转向社会公众治理。越是到治理后期，社会公众主体发挥的作用将会越大。故而从事河湖治理的有关部门和工作人员都应该有清醒的认识，切实转变自身思想观念，为后续多元治理奠定基础。

4.2 积极构建多元河湖治理体系

引入民间河长等社会公众参与到河湖治理是构建多元治理体系的重要举措。积极引导培育现有的社会组织逐步转向水生态保护和治理领域，为“民间河长”提供更加稳定的组织构架与运营基础，推动“民间河长”的持续健康发展[9]。在调研过程中笔者发现设立“人大代表河长”在现阶段很有成效。“人大代表河长”可以很好地将依法行政与人大监督有机结合，对于相关职责未履行到位的河长与部门，其可以约谈部门负责人，也可以对该部门河湖水生态治理工作提出质询。由人大代表担任河长，既是人大代表履职的一种创新实践，也是对官方河长制的有益补充。

4.3 努力提升河湖治理现代化和智能化水平

要重视信息化平台建设，特别是运用大数据、“互联网+”平台强化河长监督，通过河长信息管理平台、河务通App等，量化河长履职情况，为河长制考核提供基础数据支撑，逐步实现巡查监管可视化、河长管理网格化。智慧河务既可以为河长协调解决河湖保护管理工作中存在的问题、监督下级河长履职情况提供服务，也可以为基层工作人员巡河事件上报、处理、反馈提供信息化服务。

4.4 切实推进河湖治理市场化进程

在河长制中引入市场机制，建立内外联动的流域治理体系[10]是推动河长制长效治理的重要举措。引入和培育专业化的河湖治理公司企业，为江西省河湖治理阶段提供了切实保障。在推进市场化过程中一定要明确政府与企业的边界和定位，政府不能既是运动员又是裁判员，要防止政府在治理过程中的越位、错位和缺位问题。要为参与市场化河湖治理的企业提供一个公平竞争的平台，通过市场竞争优胜劣汰，为有效治理提供支撑。

总之，要共商共治共享，真正实现由“河长制”转向“河长治”。河湖水生态直接关系到人民群众的幸福感、获得感和成就感，在推进河长治过程中，应该重视发挥公众力量，共商河湖大计、共治河湖问题，共享河湖生态。通过各级河长带动全民护河爱水，让公众有更多、更长效、更固定的渠道参与治水，使之从受损者、旁观者、评论者成为受益者、参与者、监督者，推动形成治理水环境、提高水质量人人有责、人人担责、人人参与、人人共享的生动局面。