跨区划检察公益诉讼机制研究

上海市人民检察院第三分院课题组

摘 要：基于保护对象跨域性、危害后果不特定性等特性，检察机关在公益诉讼案件办理中遭遇管辖权限制、调查权限制、专业壁垒等诸多困境。对此，引入跨区划机制是破局的重要途径，跨区域检察与公益诉讼的制度融合既具有明晰地域界限认定、消除地方干扰因素、提高司法质效等显著优势，也在改革方向、受案范围、改革路径等基础要素上相契合。根据地方检察实践的探索，目前已在办案主体、方式、程序等机制上形成一定共识，但在管辖依据和协作、协调机制方面仍存在瓶颈，亟需专门立法跟进、建立协作机制和健全完善配套机制。在此基础之上，以铁检转型来全面深化跨区划检察改革，可以良好承载现有制度和工作实践，在最大程度上消化改革成本，也是未来跨区划公益诉讼改革的重要方向。

关键词：检察公益诉讼 跨区划 司法体制改革 铁检转型 制度供给

2015年全国人大常委会作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权最高人民检察院（以下简称“最高检”）在13个省、自治区、直辖市开展公益诉讼试点工作。2017年全国人大常委会通过《关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>和<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》，在立法层面赋予检察机关提起公益诉讼的权力。就当前而言，从中央到地方的实践探索均取得显著成效，但同时也遭遇诸多困难和瓶颈，尤其是涉及行政部门违法、流域治理、地方主义干扰等特殊问题。对此，引入跨区划机制是破解困境的重要途径。2014年中央全面深化改革领导小组出台《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》（以下简称《试点方案》），上海市人民检察院第三分院（以下简称“上海三分院”）、北京市人民检察院第四分院相继在两地铁路运输检察分院的基础上挂牌成立。检察公益诉讼与跨区划检察机制两项改革任务具有改革价值上的趋同性、案件范围上的重合性、改革推进上的耦合性，两者相互融合、共同推进将更有利于司法改革目标的实现。

一、检察公益诉讼的实践困境

目前，检察公益诉讼的制度和理念已基本确立，检察机关职能开始强调刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”全面协调充分发展。检察公益诉讼全面开展以来，立案数量增长迅速，2017年7月至2019年9月，全国检察机关共立案214740件，其中办理诉前程序案件187565件、提起诉讼6353件。[1]但与此同时，公益诉讼案件的跨区划特性也对现行制度带来冲击，实践中暴露出诸多问题。

（一）管辖权限制

1.地域管辖单一

目前检察公益诉讼管辖只规定了属地管辖原则，并未就跨区划案件的集中管辖作特殊规定。虽然部分案件可以通过“指定管辖”的机制解决，但只是個案指定管辖，不属于集中管辖，无法对频频发生的跨区划公益诉讼案件进行常态化处理，且在程序上还设定了与其他机关的协调要求，影响司法效率。

2.级别管辖错位

根据当前规定，市级检察院和中级法院管辖一审民事公益诉讼案件，基层检察院和基层法院管辖一审行政公益诉讼案件，但目前大多民事公益诉讼涉及到的当事人仅为中小企业或个人，且事实清楚、标的较小，这类案件一律由中级司法机关管辖完全不符合司法经济原则要求，增加诉累。相反，大量行政公益诉讼案件涉及强势的地方行政机关，这类案件由基层检察院起诉难免受地方干扰。

（二）调查权限制

检察机关提起公益诉讼，应当遵循民事诉讼或行政诉讼的取证、举证、质证规则，不能采用刑事案件中的措施进行调查，也不能采用强制手段进行取证。《人民检察院组织法》第21条虽规定了检察机关在办理公益诉讼案件时享有调查核实权，并规定了相关单位应当予以配合的义务，但法律并未规定相应罚则，导致检察公益诉讼的调查核实权欠缺有力保障。理论上，检察机关可以在起诉前向法院申请证据保全，但诉前保全申请人必须在法院采取保全措施后30日内提起诉讼，该期限基本不能满足公益诉讼前置程序的需要，因此在司法实践中也难以适用。

（三）专业壁垒

公益诉讼属于检察工作的新领域，不论是专业水平还是执法经验都存在很大的专业壁垒。检察人员大都教育背景比较单一，对于当前公益诉讼主要涉及领域，如生态环资和食药品等欠缺专业知识储备，也缺乏相关专业检测设备和鉴定资质，一线执法经验的欠缺也使得其难以及时发现违法线索并准确深入调查。公益诉讼具有案件内容与诉讼对象的特殊性，如环境污染侵权案件中很多证据或线索稍纵即逝，无法在事后通过第三方专业机构的鉴定评估予以还原，一些刑事案件中公安机关当场调查、固定的证据由于证明方向和证明标准不同于公益诉讼，有时无法使用。另外，实践中的很多主管部门本身就是被诉主体，掌握甚至垄断着信息资源和技术资源，检察机关对其怠于履行法定职责的调查难以获得其专业技术支持。

二、跨区划检察公益诉讼的制度论证

公益诉讼的跨区域性和影响大特性，导致案件易受地方保护和行政干预，进而公益诉讼本身的调查取证、专业壁垒等难点也会随之放大。跨区划集中管辖模式，可以有效排除地方干扰，形成稳定的管辖方式和诉讼格局。此外，还有利于积累办案经验、提高办案效率、打造办案队伍、优化办案协作。因此，有必要引入跨区划公益诉讼机制来克服检察公益诉讼发展的瓶颈。

（一）检察公益诉讼跨区划管辖的制度优势

1.明晰地域界限认定

跨区划管辖的检察机关可以应对案件涉及区划界线不明，尤其是行政区划以水域为界的情况，避免损害公益的侵权者为逃避检查，将侵权行为实施地选择在行政区的边界，导致侵权行为实施地或侵权结果发生地不明的管辖判断困难。

2.消除地方干扰因素

公共利益遭受侵害，往往与当地政府和相关职能部门的协调管理不力，甚至不作为、滥作为等现象有关，即便是民事公益诉讼案件，一旦涉及到的企业是地方的纳税大户或行业支柱，地方政府也会以影响当地经济发展大局为由介入案件办理，若为社会舆论广泛关注、影响力较大案件，更会为地方政府所警惕。跨行政区划集中管辖模式，可以有效排除地方干扰，形成稳定的管辖方式和诉讼格局，确保法律适用的统一。

3.提高司法质效

公益诉讼案件侵权行为实施地和侵权结果发生地的交错，会产生“一因多果”“多因一果”“多因多果”等复杂情形。这些跨区划特点造成的管辖不确定性往往会导致推诿或争夺管辖，以致公益得不到及时保护或多头办案浪费司法资源。检察公益诉讼分散管辖会形成一类问题多地查办、各管一段的现象，未能立足全局统筹规划产生集约效应，不利于通过集中办理大量案件积累丰富经验和培养专业人才，还造成各地执法标准不一、同案不同判，影响司法的统一和权威。

上述问题的解决需要确立特定检察机关的集中管辖。

（二）跨区划检察改革与公益诉讼融合的基础

1.改革方向的趋同

跨区划检察改革的目的和价值在于排除地方干预，确保司法公平正义，从而满足人民群众对于法治产品、检察产品的新要求。检察机关提起公益诉讼制度，是“美丽中国”建设战略决策下国家赋予检察机关的一项重要职责，其直接目标在于维护国家和公共利益，解决“公地悲剧”难题，从全面性角度满足人民群众的法治需求。二者在改革方向上具有很强的趋同性。

2.受案范围的重合

根据《民事诉讼法》《行政诉讼法》《试点方案》的相关规定，跨行政区划检察院与检察机关提起公益诉讼所涉管辖的案件范围上具有高度的重合性，尤其表现在生态环境和资源保护以及食品药品安全领域;在具体职能方面，二者虽然各有侧重，但也具有很强互补性。

3.改革路径的耦合

跨区划检察改革和检察公益诉讼同根同源，均为《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所确立的重大改革任务。受法律授权、试点选择、改革协同性等因素影响，当前跨区划检察改革未能实现“跨省”管辖，进入了瓶颈期;检察公益诉讼也面临着诉讼程序受限、调查核实措施不力、专业支持不足等诸多困难。[2]但上述两项改革在深化路径上却具有高度的耦合性，若能将二者有机结合，既能更好提升跨区划公益诉讼办案质效，也能进一步深化跨区划检察改革。

三、跨区划检察公益诉讼的实践探索

跨行政区划检察院天然具有跨地域、抗干扰、专业性强等特点，其在打击环资、食药等领域刑事犯罪以及跨区划重大民行案件监督方面具有显著的制度优势，同时也为检察公益诉讼制度集约化、专业化发展提供了载体和平台，是跨区划检察公益诉讼发展的必由之路。

（一）实践案例：洪泽湖污染事件行政公益诉讼

1.基本案情

2018年8月17日起，受台风“温比亚”影响，苏皖北部地区遭罕见暴雨形成特大洪涝灾害，安徽宿州地区在未预警通报的情况下开闸泄洪，大量洪水夹带污染物注入江苏省宿迁地区的洪泽湖，致洪泽湖区遭受污染，大量鱼虾蟹死亡。2018年12月4日，最高检原铁路运输检察厅以线索交办的形式，将洪泽湖污染事件公益诉讼案交由上海三分院指定下辖徐州铁路运输检察院（以下简称“徐州院”）、合肥铁路运输检察院（以下简称“合肥院”）查办。上海三分院根据最高检指示，将洪泽湖污染事件中安徽宿州地区的行政公益诉讼线索交由徐州院审查办理;将洪泽湖污染事件中江苏徐州地区、宿迁地区，河南永城地区的行政公益诉讼线索交合肥院审查办理。

2.办案过程

2018年12月12日，洪泽湖污染事件行政公益诉讼案件第一次协调指导联席会议在江苏徐州举行，江苏省人民检察院、安徽省人民检察院、河南省人民检察院、上海三分院、徐州院、合肥院会签了《关于跨区划办理洪泽湖污染事件行政公益诉讼案件的协作机制》（以下简称《协作机制》）。《协作机制》从协作机构、联席会议、信息通報、协作办案四个方面构建了“三省一市”检察机关跨区划合作办案的框架。

徐州院、合肥院领办案件线索后，迅速行动，制定具体工作方案，检察长担任专案组组长，并亲自带队开展了调查。调查认为，首先，从此次污染事件原因看，系面源污染，无法归责于行政机关的不作为、不履职。而且，洪泽湖污染事件后，安徽省宿州地区加强污水管网新增改建，提高城乡生活垃圾处置能力，遏制面源污染起到一定成效。其次，从损害结果的处置情况看，相关行政机关积极履职，确保损害降到最低，对受损灾民进行了救助。最后，从社会效果看，污染事件所造成的不利影响已基本消除，受灾渔民也已得到有效安置救助，洪泽湖污染湖区的生态环境正在恢复，相关单位和行政部门也正采取措施落实修复、整改等工作。因此，对洪泽湖污染事件行政公益诉讼线索终结审查，作不立案处理。

（二）跨区划检察公益诉讼面临的问题

1.法律层面

一是管辖问题。目前，跨区划检察公益诉讼需要跨省、市、区办案，多以指定管辖的形式明确由跨区划检察机关办理。但在立法层面并没有关于跨区划检察公益诉讼的特殊管辖规定，一些当事人、协助单位等长期以来形成了属地管辖的固定思维，对跨区划管辖，尤其是对于当前的跨区划公益诉讼案件大都指定由铁路运输检察机关办理的认知度不够，导致实践中出现有些当事人或协助单位以管辖权不清为理由，拒绝配合检察机关调查的情况。

二是调查手段问题。实践中，跨区划检察机关在调查、收集证据材料过程中，相关地方行政部门间相互推诿不予配合的情况屡有发生。如在前述专案中，有些调查事项在当地政府办、法制办、维稳办、公安、水警等处相互推诿，使调查无处着手;专案组两次向当地生态环保部门发出调取证据通知书，要求提供其辖区内的水质监测数据，但当地生态环保部门也一直拖延。

2.实践操作层面

一是及时性问题。前述专案中污染发生和损害结果调查跨越三省多地，需要有一个统一、中立的办案组织完成线索调查，这也是最高检将案件线索交由上海三分院指定徐州院和合肥院跨省交叉办理的立意，如此亦能更好发挥跨区划检察公益诉讼的优势。但由于安徽省和江苏省政府间已对污染事件达成补偿协议，相关补助工作已经展开，环保部门对污染原因也有一定结论，故继续深入调查受阻。这也提醒检察机关未来在查办此类案件时要关注介入的及时性。

二是有效性问题。即与异地地方检察机关、行政机关、专业机构协作的有效性问题。一方面，是检察机关之间的协作有效性。如前述上海三分院与徐州院、合肥院之间，根据现有规定，在新增管辖的公益诉讼等案件上，二者并无业务指导关系，统一业务应用软件中新增管辖案件也并不互通;由于基层铁检院人财物受制于地方，在办案人手紧张时，也会优先办理所在地上级检察院交办的任务。又如在铁检机关与地方检察机关之间，受办案人力资源有限且未能将异地协办纳入考核指标等因素影响，异地地方检察机关对于铁检机关的协作请求也存在动力不足等问题。另一方面，是与异地行政机关、专业机构的协调问题。实践中，异地行政机关对相关公益诉讼调查较为抵触，检察机关在跨区划公益诉讼中会遇到许多“软钉子”，办案工作很难顺利开展。同样的问题也出现在与专业机构的沟通协调上，如在环资、食药公益诉讼中，检察机关迫切希望得到专业部门或科研单位的技术支持，但实践中专业机构因顾忌异地调查极易得罪异地“同行”这种行业“潜规则”，一般不愿派员前往。上述情况，均会直接影响到跨区划检察公益诉讼办案合力的形成以及办案效果的彰显。

四、跨区划检察公益诉讼实践困境的破解之道

（一）完善检察公益诉讼办案机制

1.建立公益诉讼特别程序

从世界各国公益诉讼实践来看，明确的立法规定和法律授权是检察机关提起公益诉讼的共同特征。目前我国检察公益诉讼的法律依据仅为《民事诉讼法》和《行政訴讼法》的相关条款，以及“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，并未建立区别于传统民事诉讼、行政诉讼的程序体系，导致公益诉讼案件在现有体系中难以取得较大发展。公益诉讼并不属于以私益为基础的民事诉讼或行政诉讼，公益诉讼起诉人既不同于原告，也不同于公诉人，因此如果公益诉讼案件依旧按照《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的程序设置框架运行是有局限性的。可以仿效同样具有特殊性、专业性的《海事诉讼特别程序法》，建立公益诉讼特有的诉讼原则和框架，并适时制定《公益诉讼特别程序法》，[3]将公益诉讼程序独立于民事诉讼和行政诉讼。

2.赋予检察机关调查、保全职权

目前关于被调查对象配合义务的规定过于笼统，没有规定具体义务内容和拒绝或妨碍检察机关调查取证的罚则，检察机关调查权的法律规定缺乏刚性。[4]首先，在立法层面，可以参照法院在调查取证时的司法强制措施，如法院可以对妨碍调查的行为采取罚款或拘留措施，[5]赋予检察机关相应的司法强制权。其次，应通过立法明确检察机关在公益诉讼调查中有条件地使用搜查等手段获取书证、物证、信息数据等。再次，将诉前保全的职权赋予同为司法机关的检察院，检察机关认为情况紧急，不立即采取保全措施将会使公共利益受到难以弥补的损害的，可以直接采取保全措施，相关单位必须协助配合。同时，也应该通过立法的形式对检察机关实施诉前保全的条件、流程、期限、方式等进行限制，防止权力滥用，如因检察机关违反规定错误保全的，应启动国家赔偿程序并追究相关责任。

（二）建立跨区划公益诉讼协作机制

在相关法律法规无法尽快完善的情形下，亦可考虑通过协作机制建设打通跨区划检察工作通道，开展先行先试的制度探索。目前而言主要包括以下几类：

1.内部协作机制

（1）与异地检察机关的横向协作。跨区划检察机关和地方检察机关在工作开展中有各自的优势。跨行政区划检察院可以排除地方干扰、加大监督力度，地方检察院熟悉当地状况，容易调动地方资源，应通过程序设置促使上述优势互补。

对公益诉讼案件，可以设置以跨区划检察机关为主、地方检察机关为辅的联合办案程序，在线索排查、调查、诉前、庭审等不同阶段发挥各自优势、及时互通信息、加强协作配合，以形成办案合力。这样，既可以提高办理跨区划公益诉讼案件的效率，也能在一定程度上排除地方干扰，减少地方检察院的办案压力。同时，建立地方检察院协助办案的考核机制，以提高其协助配合跨区划检察院办案的积极性。此外，法院间可以就需调查事项委托异地法院进行调查，异地法院将受托事项立案进入流程管理，既体现了受托法院的工作量，也可对委托事项的办理进度进行监督。可以参考法院该委托调查制度，建立跨行政区划检察院与地方检察院之间的委托调查等办案协作机制。

（2）上下级检察机关的领导协作。实践中，跨区划公益诉讼案件主要由跨区划检察院以及基层铁检院办理，对于前者，有其所在地省院存在;对于后者，更是有其所在地省院、铁检分院的存在。这种领导体制会影响到跨区划公益诉讼办案的独立性，进而对办案效果造成不利影响。建议对于省内的跨区划公益诉讼案件由省院指定省内的铁检基层院管辖，对于跨省且影响力大的公益诉讼案件，由最高检统筹，指定跨区划检察院或铁检分院办理，直接向最高检负责。

2.外部协作机制

（1）与地方行政执法部门的协作。一方面，现阶段公益诉讼案件多源于刑事案件，依赖于对刑事案件的调查取证，若能够使得公安机关在办理跨区划刑事案件过程中在检察机关的指导下统一调取公益诉讼所需要的证据材料，则对公益诉讼工作的后续开展极为有利。另一方面，公益诉讼作为法律监督的手段，可以有效督促行政机关履职，纠正有关单位、个人的违法行为，某些较为弱势的行政机关，可以借助检察监督工作的开展，攻克某些执法难点，实现双赢多赢共赢。

（2）与专业鉴定机构的协作。专家辅助人制度同样是检察公益诉讼的重要协作机制。最高检可以组建全国范围的鉴定机构和鉴定人名录，根据相关鉴定机构的资质，确立合作鉴定机构并建立协作机制，以获得公正、优质、高效的专业辅助服务。

（三）健全检察公益诉讼配套机制

1.组织机制保障

跨区划公益诉讼，无论“省内跨”抑或“跨省”，均需要检察机关与地方政府“人财物”的适当分离，以抵御地方干扰，保障检察公益诉讼工作公正、顺利开展。于“省内跨”而言，需要有相关省级机关支持;于“跨省”而言，需要有最高检予以制度保障。

2.信息技术支持

新时期，越来越多的检察公益诉讼案件通过大数据平台发现线索，通过智慧检务、人工智能等协助案件的办理，信息化技术将给公益诉讼工作带来更大的可能性，例如设立公益诉讼指挥中心，通过无线网络高速传输远程指挥调查取证、采集样本、现场勘验等。

（四）探索跨行政区划检察公益诉讼集中管辖机制

全国现有18个铁路运输检察分院、59个铁检基层院，遍布全国29个省、自治区、直辖市，除西藏、海南外，铁检机关的设置实现了全覆盖。[6]铁检机关依托铁路系统，管辖范围与行政区划不同，且长期实行垂直管理，具有天然的跨区划属性。2019年10月，在十三届全国人大常委会第十四次会议联组会议上，最高检张军检察长指出，有不少危害社会公益的案件，带有区域性、流域性特点，最高检正在尝试和努力争取，以铁路运输检察机关体制改革为契机，建立跨区域司法管辖制度为主的机构。[7]综上，以铁路检察机关作为跨区划公益诉讼案件的集中管辖机关，既是对现有制度和实践工作的良好承载，也是未来跨区划公益诉讼改革的重要方向。

1.明确跨区划检察公益诉讼管辖依据

相关立法和司法解释中应明确规定公益诉讼跨区划集中管辖的情形。如此，一方面可以减少个案指定管辖的数量，维护法律权威;另一方面，也能让相关当事人、被调查人、人民群众知晓检察公益诉讼案件跨区划办理的合法性，使跨区划检察院办理公益诉讼案件能够“师出有名”。

2.跨区划检察公益诉讼的布局设想

根据跨区划检察改革的前期实践经验和铁检机关转型发展的现实需求，结合检察公益訴讼的发展特点和趋势，可以公益诉讼案件集中管辖为突破口，整合现有跨行政区划检察院、铁路运输检察院资源，构建以公益诉讼、交通、环境资源、食药品安全、互联网等专业案件集中管辖为体，以跨区划检察机关设置为用的跨区划检察公益诉讼格局。一方面，在重点区域设置公益诉讼特别机构。如在长三角、京津冀、长江流域、黄河流域、珠三角、秦岭、祁连山脉、大别山脉、武夷山脉等重点跨区划地区，根据范围大小设置不同层级的公益诉讼特别检察机构。若重点区域与跨行政区划检察院的设置有重合，则可采用“一套班子、两块牌子”加挂牌子的做法，以节省机构设置。另一方面，最高检设巡回检察厅办理、指导办理重大跨区划公益诉讼案件。最高检可在跨区划大区检察院的基础上，设立分院或巡回检察厅，办理、指导办理重大跨区划公益诉讼等专门检察案件，以及各级跨行政区划检察院的抗诉案件，并对应监督最高人民法院巡回法庭。辖区内各级检察机关应接受最高检分院或巡回检察厅的业务领导。

注释：

[1] 最高人民检察院《关于开展公益诉讼检察工作情况的报告》，最高人民检察院网https：//www.spp.gov.cn/spp/tt/201910/t20191024_435925.shtml，最后访问日期：2020年1月23日。

[2]参见刘辉：《检察公益诉讼的目的与构造》，《法学论坛》2019年第5期。

[3]参见甄贞：《深化改革，完善公益诉讼制度立法》，《检察日报》2019年3月19日。

[4] 参见万毅：《<人民检察院组织法>第21条之法理分析》，《国家检察官学院学报》2019年第1期。

[5] 《民事诉讼法》第114条规定，有关单位拒绝或者妨碍人民法院调查取证的，除责令其履行协助义务外，并可予以罚款，对仍不履行协助义务的，可以予以拘留。

[6] 参见李睿杰：《行政公益提起诉讼应由铁检机关集中管辖》，《人民检察》2019年第3期。

[7] 参见《保护公共利益不受侵犯——全国人大常委会就公益诉讼检察工作开展专题询问》，中国人大网http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/201910/efef917ed4814b69a35a596bfba65c83.shtml，最后访问日期：2020年2月12日。