调解书跟进监督的对象

石娟

摘 要：实践中，虚假诉讼案件大多采用调解方式结案，对虚假调解的监督是检察监督的重点工作之一。而最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第409条第1款第2项新规定了终结再审程序的裁定，该规定系人民法院针对检察机关监督的调解书但认为损害两益理由不成立的案件的处理程序。实务中调解书的抗诉程序被终结再审程序后能否跟进监督及如何跟进监督，法检争议较大，原因在于该裁定的名实不符。其名虽为裁定但实为对原调解书的实质审查，根据监督原理和现实需求，人民法院裁定终结再审程序确有错误的，人民检察院可以跟进监督，并囿于裁定的特征，其监督对象为原调解书更为可采。

关键词：调解书 抗诉 终结再审程序 裁定 跟进监督

一、被裁定终结再审程序监督案件的基本案情

才某公司因与谢某治、郑某祥、郑某林买卖合同纠纷一案，不服重庆市沙坪坝区人民法院（2016）渝0106民初3994号民事调解书，向重庆市沙坪坝区人民检察院申请监督，该院提请重庆市人民检察院第一分院抗诉。重庆市人民检察院第一分院于2018年10月11日作出渝检一分院民监〔2018〕213号民事抗诉书，向重庆市第一中级人民法院提出抗诉。重庆市第一中级人民法院作出（2018）渝01民再51號民事裁定，裁定本案终结再审程序。重庆市人民检察院第一分院认为该案仍符合抗诉条件，提请重庆市人民检察院跟进监督。

本案的实体争议为：2013年郑某祥因承包烽塬公司的经营需要，向谢某治借款和赊购过钢材。2015年7月，郑某祥、宋某平从杨某、李某处通过签订《股权转让协议》并支付50万元转让款取得才某公司（成立于2003年4月4日，原公司股东为杨某、李某）股权，至2017年5月，郑某祥任才某公司法定代表人。2017年1月27日，谢某治与郑某祥、郑某林（系郑某祥的儿子）签字的对账函载明：甲方（债权人）谢某治，乙方（债务人1：才某公司，债务人2：郑某祥，债务人3：郑某林）。2013年6月开始乙方共赊欠计付钢材约194.77吨，约定价值702776元（原始凭证乙方已收回，钢材用于才某公司经营，笔者注：该内容对于本案的性质认定至关重要）。谢某治、郑某祥、郑某林在对账函上签名，该对账函未加盖才某公司公章。2017年3月2日，谢某治起诉至法院。2017年3月21日，经重庆市沙坪坝区人民法院主持调解，根据谢某治、郑某林、郑某祥达成的调解协议内容，该院作出（2016）渝0106民初3994号民事调解书。调解书的内容为：（1）被告郑某祥、郑某林、才某公司尚欠原告谢某治货款本金702776元及截至2015年12月31日的资金占用利息648224元，共计1351000元……生效调解书于2017年4月1日经谢某治代理人王某签收，同日经郑某林签收。卷内郑某祥、郑某林、才某公司3个当事人的地址确认书为一页，送达地址为郑某林在四川成都的地址，但该地址确认书中没有才某公司印章，在卷内无才某公司营业执照、无组织机构代码证等身份证明材料、无才某公司证明郑某祥法定代表人身份材料。人民检察院认为，本案系郑某祥越权代理，把自己的债务虚构为公司债务，让才某公司为郑某祥个人债务承担责任，系虚假诉讼，破坏司法秩序，损害社会公共利益，符合监督条件，人民法院应当予以再审。

法检在该案中的实体争议主要在于：本案是否系虚假调解，是否损害国家利益、社会公共利益（本文不讨论虚假诉讼是否必然损害两益的问题）。审查案件的三级人民检察院一致认为，谢某治与郑某祥将郑某祥个人的债务捏造为才某公司的债务，并利用司法程序达到让才某公司承担债务的非法目的，已构成虚假诉讼，人民法院应当就实体问题进行再审。再审法院认为，本案中谢某治与郑某祥之间存在债权债务关系属实，虽然对账函中载明钢材用于才某公司的内容无证据证明，但才某公司以债务加入的方式与郑某祥等共同承担责任，并不违反法律规定，故本案不构成虚假诉讼。

由于法检两家在案件实体上认识的明显差异，人民检察院的第一次抗诉意见未被采纳，再审法院裁定本案终结再审程序，后重庆市人民检察院采取了上提一级监督原调解书的监督方式，但在人民法院受理阶段，主流观点认为该案不符合再次抗诉条件。重庆市高级人民法院作出（2019）渝民抗34号民事裁定，以对调解书两次抗诉无法律依据、对终结再审程序的裁定提出抗诉不属于可抗诉的范畴为由，裁定“对重庆市人民检察院就重庆市沙坪坝区人民法院（2016）渝0106民初3994号民事调解书提出抗诉，不予受理。”

就检察机关对抗诉的调解书被人民法院裁定终结再审程序的监督，出现了人民法院不接受对裁定进行监督的案例，也有如本案不接受对原调解书进行跟进监督的情形。如果人民法院将确实不应终结的案件裁定终结，检察机关没有跟进监督的路径和必要？对于检察机关如果继续监督如何跟进监督必将成为调解书监督领域的一个难点问题。

二、关于跟进监督的三种观点

最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》（以下简称《民诉法司法解释》）第409条规定：“人民法院对调解书裁定再审后，按照下列情形分别处理：（一）当事人提出的调解违反自愿原则的事由不成立，且调解书的内容不违反法律强制性规定的，裁定驳回再审申请;（二）人民检察院抗诉或者再审检察建议所主张的损害国家利益、社会公共利益的理由不成立的，裁定终结再审程序。前款规定情形，人民法院裁定中止执行的调解书需要继续执行的，自动恢复执行。”人民法院根据该条规定裁定终结再审程序的监督案件，检察机关能否跟进监督，及监督对象如何确定涉及到检察机关抗诉权的行使，紧密影响当事人的合法权益，且当前法律规定并不明确，值得探讨。对此问题的处理，存在以下三种主要的观点：

（一）监督对象应为原调解书

1.终结再审程序裁定不是裁判结果监督的对象。终结再审程序裁定为程序性的文书，具有终局性。而且《民诉法司法解释》第414条[1]明确规定了检察机关能提出的抗诉的裁定仅包括不予受理和驳回起诉两种，从而排除了终结再审程序裁定作为直接监督对象。

2.本案的生效文书为原调解书。虽然终结审查的裁定系人民法院裁定再审后作出的，但确定当事人权利义务的文书仍然是原调解书，终结再审程序裁定中没有对原调解书予以维持或改判的内容，此裁定与驳回当事人再审裁定的形式和法律效果一致，都是对申诉人申请监督或抗诉机关的抗诉理由的评判，并没有产生约束当事人双方权利义务新的法律文书。两者的区别在于作出部门和阶段不同，驳回再审申请裁定系再审审理前立案庭在审查是否裁定再审后作出的，终结再审程序裁定系人民法院裁定再审后由审监庭作出的。

3.监督调解书的合理性。从《民诉法司法解释》第409条第2款的规定可知，对当事人产生约束力的仍然是原调解书。如果监督终结再审程序裁定，而如果法院裁定再审后审理的对象仍是原调解书，将造成审理案件和监督案件的进一步错位。

（二）监督对象应为终结再审程序裁定

1.终结再审程序裁定系法院实质审理后维护调解书效力而作出的。终结再审程序裁定系人民法院在检察机关以调解书损害两益为由抗诉后，经裁定再审并实质审理后认为抗诉理由不成立作出的裁定，具有维护原调解书效力的功能。该裁定肯定了原调解书的正确性且不损害两益，具有类似再审维持原调解书的作用。

2.更符合一案一抗的规定。最高人民法院曾于1995年作出《关于人民检察院提出抗诉按照审判监督程序再审维持原裁判的民事、经济、行政案件，人民检察院再次抗诉应否受理问题的批复》基本确立了一案一抗的原则。如果对调解书进行二次抗诉，有违一案一抗规定，造成监督的非终局性。

3.审理级别的问题。如果继续监督原调解书，会导致高级人民法院直接裁定再审基层人民法院的调解书，在审级上直接上提两级，不符合上提案件的一般规律。但如果监督抗诉后作出终结再审程序裁定，上提一级审查，更符合提审要求。

（三）不能抗诉监督

1.不能抗裁定书。由于终结再审程序裁定系程序性裁定，不能抗诉。《民诉法司法解释》规定了裁定终结再审程序的条文，除了第409条第1款第2项外，还有第406条，在最高人民法院《民事诉讼法司法解释理解与适用》对第406条的解读中表述为：“终结再审裁定的法律效果类似与维持原判，但对其不能再审，如果将确实不应终结的案件裁定终结，只能通过法院依职权撤销终结裁定，恢复再审审理。”[2]本案人民法院不予受理对裁定的抗诉监督[3]即以此为由。实践中不乏类似的人民法院对检察机关对终结再审程序裁定抗诉的案件不予受理的案例。如浙江省高级人民法院作出的（2016）浙民抗33号民事裁定，即系湖州中院对抗诉的调解书再审后作出终结审查裁定后，浙江省人民检察院采取跟进监督，最终浙江省高级人民法院以终结再审程序不是人民检察院可以抗诉的裁定为由，裁定该案不予受理。也有法官提出，如果检察机关认为人民法院将确实不应终结的案件裁定终结，可以通过检察建议的方式监督，原接受抗诉的人民法院认为理由成立的，通过法院依职权撤销终结裁定，恢复再审审理。

2.不能对原调解书再次抗诉。调解书已经抗诉过一次，不能再次抗诉。《民诉法司法解释》第415条明确了检察机关跟进监督权，但系在已经再审作出裁判的情况下，即跟进监督一般是针对人民法院新作出的可以抗诉的判决和裁定。法律未规定可以针对原一审裁判再次抗诉，而诉讼法作为公法，法无规定不可为，故对于同一文书不能两次抗诉，即便是不同的抗诉机关也不行。而且从法理上，任由检察机关对没有采纳其监督意见的案件没完没了地抗下去，必定影响裁判的既定力和权威。即便个案确有问题，应视为以牺牲个案的公平的方式，维护制度的正义。

三、笔者的意见

《民诉法司法解释》第409条第1款第2项系专门针对检察机关监督的调解书而新设的处理程序。[4]实践中调解书被终结再审程序后能否跟进监督和如何跟进监督的主要因素在于该裁定的名实不符。从名不监督，从实则应当监督，不管是从立法原意还是个案正义的需求，均应当从实考虑。

（一）从立法渊源看，调解书监督具有特殊性

早在2008年12月施行的最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>审判监督程序若干问题的解释》（以下简称《民诉审监司法解释》）第40条规定，“人民法院以调解书方式审结的案件裁定再审后，经审理发现申请再审人提出的调解违反自愿原则的事由不成立，且调解协议的内容不违反法律强制性规定的，应当裁定驳回再审申请，并恢复原调解书的执行。”从该规定可以看出，原规定仅针对当事人申请监督调解书的规定，并明确限定在调解书监督仅设定在“两违反”情形下，并不适用2007民诉法第179条对判决监督的13项事由，比一般的判决监督的内容更狭窄，条件更苛刻。《民诉审监司法解释》的该条规定源于调解书对事实、证据和程序的要求比判决的要求更低、更强调和凸显当事人的意思自治和处分权力。调解书虽不能上诉，但2007年、2012年民诉法均不限制对调解书申请再审，同时对检察监督条件严格限定在损害国家利益和社会公共利益的范畴（与人民法院的再审条件是调解违反自愿、调解协议违反法律是不同的，当然再审条件与监督条件可能存在重合之处[5]），这体现了法律对调解书的价值和效力的维护。当然，如同案例所示，调解书的检察条件的严格限制在实务中并不易把握，如怎样理解“两益”就是一大难题。有学者指出，虛假诉讼损害的是复杂客体，所有的虚假诉讼都损害了国家司法上的利益和社会的公序良俗，因而对第三人利益造成损害的虚假诉讼的虚假诉讼的调解书也是应当监督的。[6]

（二）终结再审裁定不具有可监督性

由于2012年民诉法第208条规定检察机关仅对损害两益的调解书进行监督，所以2015年《民诉法司法解释》第409条将检察机关对调解书的监督与当事人申请对调解书的监督的处理分别进行了规定。根据第409条第1款第2项的规定，终结再审程序是对检察机关所作调解书监督的审查所作的程序性裁定，与第1项当事人驳回再审申请裁定的相同点在于，两者均是裁定，后者不能上诉，也不能对驳回裁定申请再审，而对于前者而言，《民诉法司法解释》第414条规定检察机关可以监督的裁定书并不包括终结再审程序，因而人民法院对检察机关的调解书监督所作的程序性裁定，检察机关自然不能抗诉。

同时，对于裁定书通过检察建议进行违法行为监督，亦不可取。首先，根据《民诉法》第208條第3款的规定，检察建议系对审判人员违法行为的监督，即便扩大到审判程序的监督，而终结再审程序裁定是根据实质审判作出的，监督的是实质审查是否合法正确的问题，而非系真正的程序问题。其次，检察建议的效力较为柔性，人民法院可采纳可不采纳，而且此种监督方式的最后落脚点是人民法院依职权恢复审理程序，检察权空转的状态必将较为突出。

（三）调解书具有跟进监督的价值

对于检察机关对调解书的监督与当事人申请监督两者的差异，更值得注意，除了审查内容的不同外，还有以下明显的区别：（1）启动理由的不同。当事人申请监督是其对当事人自由意志所作出的处分的否定，理由必须充足;而检察机关的监督系履行法定职责，对人民法院在调解中审判职能劣后行使的补救和当事人自由意志的制约。（2）人民法院审查的内容和难度不同。对于当事人申请再审的调解是否违反自愿和违反法律规定，相对较容易判断的，而对检察机关抗诉的损害国家利益和社会公共利益的调解是不易判断的，特别是社会公共利益作为不特定概念，在当下的法律体系中法律均未对社会公共利益进行定义和列举的情形下，其内涵与外延不清晰、不明确。（3）人民法院对当事人申请和检察机关监督调解书的审查程序应当不同。在审查检察机关对调解书的监督是否符合条件时，必须进行实质性审查，而不是一个简单的程序性条件过滤。因为何为公共利益，这是需要对整个案件进行全面的判断，而且对案涉公共利益的认知需要法检双方有意见交锋和你来我问的协商过程，该过程的实现方式是多方意见在法庭上得到论证和博弈。如本案中，虚假调解或诉讼是否必然损害公共利益，本案是否系虚假调解均需要业务审判庭法官的实质判决，经过开庭审理和必要的论证，才有充分的理由作出适当的结论。故本案的处理确需经过再审庭审完成。（4）两者能否再次申请或跟进监督的效果不同。因为当事人申请再审以一次为限，驳回监督申请后不能再次申请;而对检察机关的监督裁定终结再审程序，其实质上是案件审理的全面判断，其形式却是程序结案。因此不能因为终结再审程序裁定不能监督，但认定已监督过的原调解书已失去了监督的价值和余地。

检察机关的监督权是制约性权力而非决定性权力，抗诉的主要功能是启动再审程序，对审理的结果并没有控制权，但是如果完全放任人民法院对监督案件的处理，必然导致监督权和监督制度空转。因而检察监督制度中构建了跟进监督的内容，《人民检察院民事诉讼监督规则》第117条规定了规定监督的三种情形，如果人民法院审理民事案件作出的判决、裁定、调解书仍然符合抗诉条件的，可以跟进监督再次抗诉。《民诉法司法解释》第415条也明确规定，“人民检察院依照民事诉讼法第二百零九条第一款第三项规定对有明显错误的再审判决、裁定提出抗诉或者再审检察建议的，人民法院应予受理。”而终结再审程序裁定不能因其形式上系裁定便掩盖其人民法院在案件再审中实质审查的不正确，而导致其脱离有效监督的范畴。为实现“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的司法工作目标，如果案件的实体处理确有问题，检察机关应当履行监督职责到位。

（四）上一级检察机关跟进监督不违反相关规定

最高人民法院《关于人民检察院提出抗诉按照审判监督程序再审维持原裁判的民事、经济、行政案件，人民检察院再次抗诉应否受理问题的批复》规定，“上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的民事、经济、行政案件提出抗诉的，无论是同级人民法院再审还是指令下级人民法院再审，凡作出维持原裁判的判决、裁定后，原提出抗诉的人民检察再次提出抗诉的，人民法院不予受理;原提出抗诉的人民检察院的上级人民检察院提出抗诉的，人民法院应当受理。”本案中，人民检察院为了避免人民法院对同一检察机关抗诉的次数限制的批复，由抗诉检察院的上一级人民检察院跟进抗诉，因而回避了同一检察机关抗诉两次的禁止性规定，并不违反批复的要求。至于对原调解书两次抗诉的问题，确与该批复中所提到的维持原裁定的判决、裁定即新的裁判文书有所不同。但是否因此而主张检察机关对被终结再审程序的调解书的抗诉监督以一次为限，在立法层面和司法层面具有探讨的空间。如果人民法院固守须以“法律明确规定上下两级人民检察院可以针对同一法律文书两次抗诉的授权规范”方可监督的话，两高必须就被终结再审程序的调解书的监督问题进行深入的研讨，并提请立法机关明确对人民法院创设出对抗诉案件终结再审程序的裁定案件的司法权利配置。

注释：

[1]民诉法司法解释第414条规定：“人民检察院对已经发生法律效力的判决以及不予受理、驳回起诉的裁定依法提出抗诉的，人民法院应予受理，但适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产程序以及解除婚姻关系的判决、裁定等不适用审判监督程序的判决、裁定除外。”

[2]沈德咏主编：《最高人民法院民事诉讼法司法解释理解与适用》，人民法院出版社2015年，第1077页。

[3]该条评判系对抗诉书中附带性内容的回应。重庆市人民检察院的抗诉书监督的对象为原调解书，但文书附带性地提到“原再审法院作出终结再审程序的民事裁定确有不当。”

[4]于此类似的规定还有《民诉法司法解释》第406条的规定：“再审审理期间，有下列情形之一的，可以裁定终结再审程序：（一）再审申请人在再审期间撤回再审请求，人民法院准许的;（二）再审申请人经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭，按撤回再审请求处理的;（三）人民检察院撤回抗诉的;（四）有本解释第四百零二条第一项至第四项规定情形的。因人民检察院提出抗诉裁定再审的案件，申请抗诉的当事人有前款规定的情形，且不损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的，人民法院应当裁定终结再审程序。再审程序终结后，人民法院裁定中止执行的原生效判决自动恢复执行。”

[5]参见洪金顺、曾立婷：《浅议加强和规范检察机关对生效民事调解书的监督》，《中国检察官》2013年第11期上。

[6]参见李浩：《虚假诉讼与对调解书的检察监督》，《法学家》2014年第6期。